區域經濟發展戰略規劃中存在的問題與對策研究

摘要：區域經濟發展戰略是決定一定時期區域經濟發展狀況的關鍵性問題。改革開放以來，我國一些省市的區域經濟發展戰略在相當范圍存在著脫離本地區區域經濟發展水平與經濟發展結構、未充分利用區域現有的要素稟賦、忽視對區域潛在比較優勢的中長期培育、對基礎性的公共產品和服務供給力度不足等諸多問題。本文在分析主要問題的基礎上，給出了解決我國區域經濟發展戰略制訂中所存在主要問題的有效措施，并總結出新時期區域經濟發展戰略制訂的基本原則，旨在為實現新時期區域資源的優化配置和增進區域經濟社會福利提供低成本、高效率的對策。

關鍵詞：區域經濟；經濟發展戰略；經濟結構；要素稟賦；經濟福利

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2007)06-0076-03

國家經濟發展以區域經濟發展為基礎。只有在區域經濟發展過程中以科學發展觀為統領。制訂并貫徹科學可行的區域經濟發展戰略，才能夠不斷優化區域經濟結構，提高區域經濟的總量和質量，增進區域經濟福利，進而促進國家經濟的健康發展和整體水平的提高。然而，改革開放以來，在我國相當多的地區，在其區域經濟發展戰略制訂方面一直存在諸多問題。區域經濟發展戰略注重經濟數量增長、忽視發展質量和資源配置效率、偏離區域最優經濟結構、區域經濟發展戰略不穩定、不同區域經濟發展戰略相近或雷同等問題以及區域經濟發展戰略與區域經濟健康發展所需的區域公共產品與公共服務提供總量和結構不匹配的問題較為嚴重，嚴重制約了區域經濟結構的優化和區域資源配置效率的提高。因此，需要深入開展區域經濟發展戰略制訂問題研究，探詢區域經濟發展戰略制訂應遵循的普適性規律，通過發掘和培育區域經濟發展的比較優勢。并制訂具體可行的對策措施，以推動區域經濟社會的健康發展，進而為國家經濟的健康發展奠定堅實的區域經濟基礎。

一、改革開放以來我國區域經濟發展戰略制訂中存在的主要問題

區域經濟發展戰略是區域經濟發展的總體布局和指導方略，在區域經濟社會發展中占有極其重要的地位，區域經濟發展戰略包括戰略規劃和戰略實施兩個層面。通過課題組成員對改革開放以來國內10個省份30余個地區的近百個縣(市)的“七五”、“八五”、“九五”、“十五”以及“十一五”期間區域經濟發展戰略規劃報告(綱要)和經濟年鑒進行研究分析，實際參與一些地區的經濟發展戰略編制工作并進行實地調研，以及對我國區域經濟發展戰略制訂中存在的主要問題進行歸納，認為這些主要問題表現在以下五個方面：

(一)戰略制訂缺乏必要的本地區經濟問題研究理論成果支持

縱觀改革開放近30年以來理論界在我國宏觀經濟發展相關課題研究領域的諸多研究成果。可以看出：對我國宏觀經濟發展這一范疇中有關經濟數量增長、經濟結構優化和經濟質量提高三個方面的理論研究成果相對較多，但對我國區域經濟發展相關微觀問題研究的普適性理論成果相對較少，尤其是對我國特定地區的區域經濟發展戰略制訂相關理論問題研究不足。

在政策見解方面，有關投入增加、政策傾斜和體制改革的宏觀性建議較多，而對區域經濟發展戰略制訂中存在問題的研究及具體解決措施較少，政策建議的整體性、系統性以及實用性不強，缺乏持續性和穩定性，針對本地區區域經濟問題的研究成果在公開報刊發表或針對本地區區域經濟問題的研究成果形成省部級以上專題研究報告的情況極為少見，表現出在區域經濟發展戰略制訂中缺乏必要的區域經濟問題研究理論成果支持，理論研究的本地化程度不夠。

(二)戰略制訂過程中的組織管理水平不高

經過調查發現：絕大多數地區對區域經濟發展戰略的制訂工作沒有按照現代項目管理的模式開展，編制工作的組織和計劃工作不夠細致，參加編制工作人員在知識結構、經驗結構以及資料占有等方面存在難以滿足編制工作任務要求的問題；戰略編制工作沒有采取跨職能部門的“產、學、研、政、資、介”的一體化工作小組組織形式開展。在戰略編制工作組織中沒有貫徹從整體到局部，從戰略到項目機會、從項目機會到項目群、再從項目群到項目的設計規劃思想，對戰略背景、戰略目標、戰略任務分解、責任分配、活動排序、資源估計與安排、經費安排、節點控制、風險識別與應對等環節缺乏有效的控制，戰略規劃工作的整體性和節奏性不理想。相當多的地區甚至將區域經濟發展戰略的編制工作直接委托某些高等院校的師生，由于時間短、調查研究不夠深入和具體，導致編制成果脫離地方實際情況的問題較為普遍；此外，在戰略編制過程中盲目照搬照抄其他地區經濟發展戰略的現象也時有發生。

(三)戰略規劃中存在內容不完善和操作性不強的問題

區域經濟發展戰略指一個地區經濟發展中有關全局性、長期性、根本性的總體決策，是包括經濟發展戰略指導思想、戰略目標、戰略重點、發展階段和發展對策的體系。通過對改革開放以來近百份區域經濟發展戰略規劃報告(綱要)的研究分析發現：調查研究不深入、先局部、后整體，按照部門或行業自下而上分別規劃和條塊分割形成戰略規劃的情況較為普遍，具體措施的模糊性和不確定性問題較為突出，戰略中有關固定資產投資方面的內容較多，而有關產業布局、資源配置、市場培育和軟環境配套建設方面的內容較為單薄，定性描述較多、定量不夠。表現出區域經濟發展戰略制訂存在內容不完善和操作性不強的問題。

(四)戰略貫徹過程中對區域資源配置效率改善的作用不顯著

在區域經濟發展實踐方面，相當程度地存在區域經濟發展戰略脫離本地區實際、缺少優勢特色產業或優勢經濟要素支撐的問題；不同地區經濟發展戰略相近或雷同現象較為普遍。區域經濟發展戰略偏離區域最優經濟結構而導致的區域經濟總量與經濟質量矛盾問題較為突出：區域經濟結構的價值鏈單一，區域經濟發展實踐過程多存在區域經濟增長方式粗放、發展效率不高的問題。部分地區所提及的趕超戰略或比較優勢戰略缺乏時間節點與所需資源投入的定量分析，區域經濟發展戰略對區域經濟發展實踐的指導作用普遍較弱。表現出區域經濟發展戰略的科學性水準不高，區域經濟發展戰略實施的穩定性較差，對區域資源配置效率的改善作用不顯著。

(五)戰略與區域經濟發展所需公共產品和服務平臺的匹配程度低

由于區域經濟發展戰略的制訂對區域經濟發展產業集群和項目群的定位不明確、把握能力弱，重硬件建設輕軟件建設以及重建設輕管理問題較為突出，普遍存在制約本地區區域經濟發展的瓶頸問題；區域經濟發展戰略中對區域經濟健康發展所需的比較優勢挖掘和培育工作重視不夠，難以從根本上解決區域經濟發展過程中的效率不高和資源配置不優的問題，難以實現既定要素投入規模前提下的區域經濟福利最大化。區域經濟發展戰略與區域經濟發展所需公共產品和服務平臺匹配程度低。區域經濟社會健康發展所需要的公共產品與服務平臺建設相對滯后，主要表現為在教育、科技、文化、衛生、公共交通、社會保障、環境保護等方面的投入不合理或效率不高。

以上問題是改革開放以來區域經濟發展戰略制訂中普遍存在的問題，這些問題的存在，制約了區域經濟的健康發展。也制約了國家經濟的健康發展。只有透徹研究改革開放以來區域經濟發展戰略制定中普遍存在的問題和解決措施，才能克服區域經濟發展戰略制訂中存在的諸多問題，為制訂科學規范的區域經濟發展戰略提供堅實的理論基礎。

二、新時期區域經濟發展戰略制訂的基本原則

經過課題組近3年以來對區域經濟發展戰略制訂相關問題的研究表明。初步確立了新時期區域經濟發展戰略制訂的基本原則，該原則在指導區域經濟發展戰略制訂工作與區域經濟發展戰略實施方面將發揮積極作用。具體如下：

(一)審時度勢，順應潮流。在編制區域經濟發展戰略的過程中，需要深入調查研究，關注國內外和地區內外的社會、政治、經濟、技術和文化變遷，認識變遷規律和趨勢；把握政策與輿論導向，在國家優先支持發展的產業領域培育優勢資源。

(二)挖掘存量，分析各行業的平均EVA指標。EVA是經濟價值增加值，可作為指導競爭性行業固定資產投資導向的依據。主要是反映純收益在扣除資本的成本以后的剩余，如果行業EVA指標較國內平均水平高，則可增加該行業的固定資產投資規模，若該行業的EVA指標低于國內平均水平，則需要限制該行業的固定資產投資規模。在制訂區域經濟發展戰略的過程中，需要充分利用區域在過去經濟發展過程中形成的經濟存量，使投資結構盡可能符合區域的最優產業結構，這將是轉變增長方式、減少低水平重復投入和資源浪費的有效措施。

(三)研究區域要素稟賦，鎖定產業發展瓶頸。培育新的比較優勢。區域要素稟賦是區域經濟結構的決定因素，處于比較優勢的區域經濟要素需要與相關的經濟要素相匹配，才能夠發揮最大的價值，因此，需要圍繞區域經濟發展要素稟賦的結構特征，注重關鍵要素投入和新價值鏈延伸，鎖定產業發展瓶頸，才能形成具有比較優勢的產業集群。在編制戰略的過程中須按照比較優勢的原則來調整區域的產業、產品和技術結構，突出培育優勢產業并以優勢產業帶動相關產業和政府如何提供優勢產業發展所需要的公共產品與服務等相關內容。對要素稟賦缺乏比較優勢、技術資源與資本相對匱乏的區域，應在人力資源開發和社會環境方面加大投入，以獲得人力資源和社會環境資源的比較優勢，最終通過人力資本的輸出或匹配產業的引入實現區域經濟的健康發展。

(四)重視區域性的經濟發展服務體系建立工作。在區域經濟發展戰略中，須重視經濟發展服務體系的建立工作，建立有利于區域經濟發展的管理體系和管理標準，輸出區域經濟發展文化理念、價值觀、戰略、知識、標準、管理、技術。善于發現區域以外有價值的經驗和研究成果，通過連續對比和創造性模仿，推行標桿瞄準舉措；重視招商引資工作，重視公共產品與服務水準的有效供給，使本地區成為產業需求的創造區域和價值理念的引導區域。

三、解決我國區域經濟發展戰略制訂中所存在問題的有效措施

改革開放以來，我國區域經濟發展戰略制訂中所存在的主要問題，主要是由于區域經濟發展戰略制訂常脫離區域經濟發展水平與經濟發展結構、未能充分利用區域現有的要素稟賦、忽視對區域潛在比較優勢的培育、對基礎性的公共產品和服務提供不夠重視、重短期收效輕長期發展等五個方面的原因，針對上述問題，在區域經濟發展戰略制訂中應采取以下措施：

(一)深入研究區域經濟發展的內外環境，分析區域經濟發展要素格局

區域經濟發展的內外環境涉及政策、經濟、社會和技術狀態與變遷規律。在區域經濟發展戰略編制過程中要克服急于求成的浮躁心理，以深入細致的調查研究工作為基礎，主要是對區域經濟發展要素(自然資源、人口、經濟總量、經濟結構、公共產品與公共服務水平)稟賦狀況進行深入的研究分析，對本地區周邊區域經濟發展要素稟賦狀況亦做具體和深入的研究分析，對區域經濟社會具體歷史數據進行有效把握，并進行實證研究，揭示變化規律。毛澤東同志曾指出：“調查研究如十月懷胎，調查報告如一朝分娩”，若制訂科學可行的區域經濟發展戰略，必須深入研究區域經濟發展的內外環境，把握區域經濟發展的要素格局，這是制訂區域經濟發展戰略的基礎。

(二)以促進區域經濟結構的優化為先導，重視區域比較優勢的挖掘和培育

實踐表明：通過區域經濟結構優化可以使區域經濟發展的代價最低、效果最好，促進區域經濟結構優化一直是社會各個層面尤為關注的問題。經濟結構的優化是指一個國家或地區的投入結構、產品結構、分配結構、消費結構以及人口結構等各種結構的協調和優化，是經濟發展的必然環節。從表面上看，區域經濟發展的經濟結構受到區域外和區域內經濟社會環境諸多因素的影響，主要涉及區域內外的發展格局、政策法規與發展戰略、政府執政模式、經濟與市場發展水平、要素融通能力、社會環境狀況、科教文衛水準、傳統與習慣等多種因素。但深層次的影響因素，仍可用“要素稟賦狀況”來劃分，在新的歷史時期，需重新審視區域經濟社會發展的要素稟賦結構，對不同歷史時期或經濟發展階段的“要素稟賦狀況”進行分析研究，通過科學和相對穩定的區域發展戰略，優化要素稟賦的結構，挖掘和培育區域比較優勢，將是新時期區域經濟發展經濟結構優化的前提。區域經濟發展戰略的制訂應以實現最優的經濟結構為出發點，以區域的要素稟賦和比較優勢的培育為依據，將戰略劃分為優勢項目機會和優勢的項目群，并按照項目配置資源。

(三)在重視區域經濟結構優化的前提下，重點研究提高區域經濟發展質量的具體措施

所謂經濟發展質量，就是在經濟發展過程中，所提供各種經濟福利的固有屬性對人類社會和自然環境滿足的程度，在現實社會中，區域經濟發展質量問題涉及區域經濟增長過程中的生態環境沖擊與保護、資源消耗與占用、資源配置效率、市場秩序與經濟環境以及相關社會問題等領域：在理論上體現著國家宏觀發展戰略框架與布局下區域公共福利增加、市場失靈問題減輕程度。經濟質量的提高是指一個國家或地區的經濟效益水平、社會和個人福利水平、居民實際生活質量、經濟穩定程度、自然生態環境的提高和改善程度以及政治、文化和人的現代化程度，是經濟發展的最終標志，經濟發展質量不斷提高是經濟社會可持續發展的基礎。在重視經濟結構優化的前提下，必須重點研究提高區域經濟發展質量的具體措施。需要研究區域最優經濟結構的決定因素，重視經濟發展戰略中基于經濟結構優化的有關經濟發展質量問題，以盡可能小的代價獲得盡可能多的區域經濟社會福利增加。

(四)重視區域經濟發展戰略體系的全局性與整體性，做好戰略制訂的組織管理工作

區域經濟發展戰略處于區域經濟發展頂層設計的層面，應涉及指導思想與指導原則、發展方向與發展目標、經濟與社會、經濟與自然和諧發展、產業機會與產業布局、項目群與項目管理措施、相關經濟政策與法規、要素投入與產出、時間進程與標準、風險與應對措施等多個方面的內容。區域經濟發展戰略應表現為戰略明確、目標明確、內容明確、節點明確和標準明確五個明確，最終歸結于戰略的科學性和可操作性要求。在區域經濟發展戰略制訂中須將整個區域的經濟發展作為一個整體考慮，根據區域內外環境和基礎條件，應該先整體后局部，而不應該在整體目標不明確的情況下進行條塊分割和資源分散；區域經濟發展戰略應體現集中指導、統一布局、分散實施的系統思想。

區域經濟發展戰略制訂工作本身須經過嚴格的工作啟動、調查研究、方案論證、編制工作計劃制訂、編制費用預算、組織體系設計、編制工作展開、進程控制、編制工作收尾、編制工作總結評定十個環節，需要對編制人員進行項目管理方面的培訓，使編制工作按照現代項目管理的體系和流程進行專門組織。

總之，在國內“以科學發展觀統領經濟社會發展全局、轉變增長方式、構建和諧社會和全面建設小康社會”的大背景下，研究區域經濟發展的戰略制訂問題，制訂科學可行的區域經濟發展戰略，將具有重大的現實意義，需引起各級決策者的充分重視。

責任編輯 仝瑞中