中國失地農民問題研究回眸與簡析

摘要：失地農民問題是當前影響城鄉統籌發展以及中國經濟發展和穩定大局的一個重要問題，引起了社會的普遍關注。學術界對此進行了較多的研究，取得了豐富的研究成果，這些研究主要涉及到對失地農民數量的估計、失地農民權益受損狀況及其補償問題、失地農民就業及社會保障等方面。但是，這些研究也存在著一些不足，主要是對失地農民問題嚴重性缺乏清醒的認識，研究在總體上還不夠深入且存在著一些偏差。實證研究有待加強，所提出的解決失地農民問題的方案比較粗糙，研究的國際視野與經驗借鑒亟待加強。

關鍵詞：失地農民；補償；就業；社會保障

中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)06-0159-04

中國的工業化和城市化離不開農業的大力支持，農業現代化也必須以集約化、規模化、產業化經營為前提，這要求以土地為主的生產要素被重新優化配置，利益格局被重新調整，部分農業用地、居住用地轉變為工業用地和城市建設用地，大量農民離開土地變為城市居民。西方發達國家在城市化和工業化的早期，無不伴隨著一個征占農民土地轉向非農建設的過程。由于制度缺陷、政府政策傾向、政府自律不足、就業措施落后等原因導致了失地農民問題的出現。農民失去集生產、保障、福利功能于一身的土地，也就意味著失去了他們賴以安身立命的根本。目前，龐大的失地農民已經嚴重影響到發展和穩定大局，影響到了城鄉統籌發展的順利進行，已經到了非解決不可的地步。

中國社會科學院2004年-2005年“社會形勢分析與預測”課題報告中指出，在當前困擾中國的七大社會問題中，“農民失地引起的社會矛盾加劇”排在首位。學界對此進行了大量研究，取得了豐富的成果。這些研究主要涉及到對失地農民數量的估計、失地農民權益受損狀況及其補償問題、失地農民就業及社會保障等方面，本文對這些研究成果進行了梳理和總結，以期為該問題的進一步研究提供參考和啟發。

一、中國失地農民問題研究回眸

(一)關于失地農民總量的估計

有學者認為，目前中國失地農民總數估計在4000萬人左右，每年還要新增200多萬人。有的專家根據各地報國務院審批后由農業用地轉變為非農業建設用地項目統計數字，加上那些違法侵占、突破指標和一些農村私下賣地的因素，估計1987-2001失地農民數在5100-5525萬人，如果加上因農村超生等原因沒有分到田地的農村人口，這個數目則超過6000萬。據農業部統計，目前中國每年農村正常占用的土地達到了400多萬畝，其中，農民耕地所占的比例約達200多萬畝，這表明，每年可能有100多萬農民成為失地農民。有的學者認為，按照目前城市化進程和基礎設施建設步伐，今后每年需征用土地250～300萬畝，若按照城郊農民人均0.7畝計算，就意味著每年將增加357～429萬失地農民，10年后失地農民總數將達到一億人。

(二)失地農民利益受損狀況的分析

許多文章都談到失地農民普遍面臨的壓力：一是生活保障壓力；二是失去就業保障；三是養老等社會保障壓力。

正如陳錫文所言：“農民失去土地以后，他當不成農民了，而領到的那點補償金，也當不成市民，既不是農民，又不是市民，只能是社區游民，社會流民。”失地農民在失去土地的同時，還失去了一系列的權利和利益。梁偉、袁堂明把失地農民的權益流失歸納為三個方面，即經濟權利的漸進性缺失(包括農地流轉中的權利缺失和農地非農化中的權利缺失)、政治權利的剝奪性喪失和社會權利的弱化性消失。當前，失地農民現實的、根本的困境是：以利益表達能力不足、經濟參與能力短缺和社會機會缺失為關鍵特征的可行性能力短缺。此三項能力的短缺使失地農民成為潛在的貧困群體。對于農民而言，征地不僅使農民失去了土地及一些直接的物質利益，更重要的是失去了在眾多活動領域的選擇自由、尋求發展的機會和能力。

(三)失地農民補償問題

對失地農民補償問題的研究涉及到補償內容、征地補償標準及補償費的分配等多個方面。

關于補償內容，一些學者認為，應該盡可能將農民因征地所受的影響包括在內，以對農民失地后的生活形成保障。如土地征用補償應包括征用土地費、青苗及附著物費、少數殘存土地補償費、事業損失補償、安置費和福利費等。除了應考慮對被征土地本身進行賠償以及對失地者的生活進行安置以外，還應該考慮殘留地和相鄰土地損失的賠償。同時還要考慮增加農民在30年內土地收益權損失、土地潛在收益損失、相鄰土地損害、土地增值的價格損失以及各項間接損失等。

關于征地補償標準，有學者認為，現行測算辦法沒有體現土地的潛在收益和利用價值，沒有考慮土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重職能，更未體現土地市場的供需狀況。農地價格主要還是由區位決定的，同時以平均產值計算的方法操作簡單，但由于農業種植結構多元和種植手段趨向科技化在現實中造成了極大的不公平。現有法定補償標準明顯不足，大大低于《農村土地承包法》賦予農民的30年土地使用權的實際價值。

關于征地補償費的分配，有學者認為，在耕地非農化過程中，土地收益的主要成分是給予農民的征地補償費，應該按規定占到土地收益總額的68.6％，但實際是農民只得到土地收益的5％～10％，村集體得到25％～30％，村以上政府及部門得到60％～70％。美國農村發展研究所建議，對公共目的征地，集體獲得補償費的5％～25％，農戶則獲得75％～95％；經營性用地的協商流轉，則按國家5％、集體5％～25％、農戶70％～90％的比例分配。周誠提出了“全面開發權”論，即優先充分補償、安置失地農民，使其進入“小康”，無任何后顧之憂；剩余歸公，用于支持全國農村，其優先項目為對于在耕農民中的“相鄰農民”、“基本農田農民”的開發權的適度補償。

大部分發達國家和地區，征用農民土地一般按市場價格對失地農民進行補償，土地征用費和土地賠償款構成失地農民的全部費用。其中，土地征用費大體等于土地價值，土地賠償款是對失地農民因土地被征用而造成的經濟及其他損失的彌補。如日本《土地征用法》規定：征地補償金額為市場價格乘以物價變動修正率；英國被征土地按市價補償，包括被征土地價格和毗鄰土地損害補償；法國征地補償以協議價格為準。

有學者認為，征地補償政策調整的重點是長期的就業補償和社會保障補償，建立與市場經濟條件相適應的貨幣補償、就業培訓與安置、創業扶持和社會保障相結合的新模式。

(四)失地農民就業問題

目前，各地普遍采用貨幣安置的做法，將安置補助費一次性發放給征地農民，讓其自謀出路。這種做法引起了農民的極大不滿。針對征地安置方式單一的情況，有學者提出，應及時調整“要地不要人”的補償安置模式，將貨幣安置、招工安置、入股安置、劃地安置、住房安置、社會保險安置結合起來，以劃地安置、住房安置、社會保障安置為主，發展集體經濟，創造更多的就業機會，增加收入，切實解除失地農民的后顧之憂。在當今基礎設施建設加速和農業市場化的背景下，農村土地征用和流轉是必然趨勢，近幾年各地施行的一次性補償或土地換社會保障和年地租制及其流轉制，難以從根本上解決日趨增多的土地矛盾，農民土地應與國有土地一樣同價、同權。需要全面實行農用地分等定級與估價工作，建立起市場評估制度。土地使用權流轉產生的純收益，少部分作為農民社會保障基金，大部分作為股權進行分配。征用農民土地者及地方政府應加強對被征地農民的就業培訓。拓寬就業安置渠道，以購買崗位作為失地農民就業的底線。

(五)失地農民社會保障問題

有關專家指出，要根本解決失地農民問題，必須切實實現失地農民以“土地換保障”。理論界關于失地農民社會保障問題的研究，主要包括以下幾個方面：

一是關于失地農民社會保障在社會保障體系中的地位。有學者認為，按其緊迫性、重要性及組織實施的易難程度排序，失地農民社會保障排在“農民工”社會保障、鄉村企業民工保險、農民醫療和健康保險、農村養老社會保險等之后，在構建完善的農村社會保障制度體系的主要內容及其推進順序中，列第十一位。

二是關于建立失地農民社會保障體系的可行性。有學者認為，失地農民失去了生活保障的基礎——土地，理應納入以生活保障為主的福利型社會保障體系的范疇；失地農民與長期從事第二、三產業的農民工和經濟發達地區的農民有一個共同特征，即都具有納入福利導向型社會保障體系的經濟基礎。應該建立偏向于福利導向型社會保障體系。

三是關于具體的社會保障政策措施。有學者認為，應提高農民土地收益分配標準；建立“低門檻進入，低標準享受”的養老保險機制，實施留地、調地安置，就業、投資人股安置，生產資料轉換安置等配套措施。有學者認為，失地農民社會保障可以涉及養老社會保險、醫療社會保險、失業社會保險。失地農民憑失地證明享有按照不同年齡設立的教育、養老、醫療、最低生活保障等多種特殊社會保障。大部分發達國家和地區將失地農民納入社會保障體系，其內容包括失地農民的養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障等。

四是關于失地農民社會保障基金的籌資渠道。有學者認為，應本著“群眾能接受，政府能承受”的原則，采取“三個一點”的辦法，即“政府出一點、集體補一點、個人繳一點”籌集失地農民社會保障基金。政府承擔部分不低于保障資金總額的30％，可先從土地出讓金收入等政府性資金中列支；村(組)集體經濟組織和個人承擔70％，其中集體承擔部分不低于保障資金總額的40％。有學者指出，應以土地補償安置費和土地轉用后的增值收益為主，以中央和地方政府的財政撥款以及慈善機構的捐贈等渠道為輔。如楊宜勇認為，為了提高農民的福利水平，要在取消農業稅的基礎上加強對耕地占用稅的征管，同時要確保該項收人能夠最終補償給失地農民。有的學者建議在“十一五”期間適時開征社會保障稅。

關于失地農民社會保障基金運行問題，理論界的專門研究很少，對運行機制的建議更多的是借鑒我國社會養老保險基金運行機制方面的研究成果。例如，有的學者建議，應設立專門從事失地農民社會養老保險基金存儲和管理的機構，實行收支兩條線管理，專款專用。還有學者建議，應分設失地農民社會保障基金的管理機構和經營機構，管理機構主要負責對經營機構的監管和對社會保障市場的調控，經營機構則主要負責基金的籌集、投資運營和保險金的發放等，并保證監督管理機構的權威性、公正性、獨立性和科學性。更有一些學者建議把失地農民養老保險基金交給商業保險公司等私營機構托管和經營，通過競爭機制促進基金的保值增值。

(六)失地農民問題產生的原因分析

有人從土地產權制度方面分析，認為我國土地集體所有制的基本內涵是，農民作為集體組織的成員，都平等地擁有對集體土地的“人人有份”的成員權，但并不擁有按份分割農地所有權的權利。有學者指出。法律明確規定了集體土地所有權主體是農民集體，但是，由于法律沒有明確規定農民集體的組織形式，在理論和實踐中不可避免地造成了農村集體土地所有權產權代表不明確，導致土地被征用時，農村集體和個人始終處于被動、弱勢地位。

這種所有權主體缺位的所有制，使農民對土地被征用和喪失的土地所有權等權利所蘊含的利益，缺乏必要的知情權、參與權、選擇權。

一些學者從法律角度對政府征地行為進行了探討。認為，城鎮國有土地使用制度改革，建立起了區分經營性用地和公益性用地的城鎮土地使用制度，在集體農地轉用中，政府壟斷土地一級市場，造成政府與民爭利。地方政府“代表國家”走在了開發商的前列，先行從農民手上通過行政的手段征地。地方政府對失地農民采取計劃經濟的辦法進行補償，但是卻完全按照市場經濟的辦法出售從農民那里征用過來的土地。

也有學者認為，土地征用問題嚴重化、失地農民問題突出與財政體制安排相關聯。1994年以來，中國財政收人向中央和省級政府集中，但同時土地出讓金全部留歸地方財政，地方政府有很強激勵來低成本征用農地，并以市場價格轉手以獲得巨大的級差地租。在發達地區部分縣、市，土地出讓金收入已經占到當地財政收入的30％，甚至高達一半以上。因此，地方政府在進行大規模城市建設時，具有一種內在的沖動。

還有學者綜合分析了土地征用及失地農民問題。認為地權主體的失缺，是造成農民失地的根本原因：現行補償制度不合理導致征地的成本一收益不對稱刺激了圈地行為；利益集團的尋租行為助長了土地的征占：信息不對稱下農民的劣勢地位必然導致在其與政府博弈下失地的結果；政府對土地征占監管不力，以及圈地帶來的暴利，致使占用農地的利益主體有恃無恐。

二、簡析

由上可以看出，學術界對農民失地所帶來的普遍性問題已有了較為廣泛的探討，對失地農民問題的認識也日漸由感性走向理性、走向深入，研究視角在不斷拓展，這些研究成果必將為失地農民問題的化解提供有力的理論支持。

但是，目前的研究中也還存在一些不足問題。有待在今后的研究中進一步完善。

(一)對失地農民問題嚴重性缺乏清醒的認識，缺乏對解決失地農民問題戰略意義的考慮。我們認為，為提高農業的競爭力，對農業和農村經濟結構進行戰略性調整，為農村經濟發展開拓新的空間，為農民增收開辟新的途徑，就必須創造條件，讓更多的農民離開土地，從而在工業化、城市化的牽引下完成人口與資源的優化組合。因此，部分農民失地不僅是歷史發展的必然，也是時代進步的需要。合理地離開土地，不僅符合政府的愿望，也是多數農民的愿望和要求，失地農民不應該淪為社會的弱勢群體。因此，在理論研究中不應該過分強調失地農民問題的負面影響，而應當以失地農民問題的解決為“牛鼻子”，將其作為化解改革攻堅階段的諸多矛盾的契機，打破城鄉“二元結構”桎梏，為統籌城鄉發展，建設和諧社會提供更為清晰的思路。

(二)目前的理論研究在總體上還不夠深入。對失地農民問題比較正規的專門性研究非常稀少，更多的文章停留在失地農民生存現狀的描述及一般原因的解析。從研究的拓展情況來看，現有研究大部分著眼點還很籠統，分化和展開不夠，對失地農民的補償問題、就業安置和社會保障等問題的分析還不夠系統。從研究的氛圍來看，對一些問題雖然也存在一些論爭和討論，但總體上還比較薄弱。

(三)目前的研究中存在著一些偏差。當前學者們的研究各有側重，對失地農民的安置和補償問題關注較多。而對失地農民的社會保障問題研究較少；重視解決失地農民問題阻礙因素探討，輕視有利條件的分析。由于中國社會發展較不平衡，具體到農民失地問題，各地的情況也千差萬別，加之缺乏統一、全面的認識，即使在北京、江蘇、廈門、廣東等解決失地農民問題較有成績的省市，在實踐中也經常出現“頭疼治頭，腳疼治腳”的弊端。

(四)理論研究的實證性有待加強。目前已有的研究基本限于純理論和經驗研究范疇，實證研究還比較稀缺。由于對失地農民的就業和社會保障等相關情況的調研不足，使得對現實狀況的把握不夠精確、肯定和深入，從而導致研究結論說服力不強，設定方案的可行性和有效性大打折扣。

(五)解決失地農民問題的方案比較粗糙，系統性和實踐性不足。主要表現為：由于較多側重于原因方面的分析，因而缺乏將征地制度改革和農地產權體系改進一體化的制度設計；同時，由于沒有透徹分析我國征地補償標準偏低的主要原因，對土地征收補償費分配問題也缺乏系統的研究，也就不可能提出合理解決征地主體之間利益矛盾的補償措施；對于失地農民的利益保障研究，由于具體可行的制度研究較少，對實踐指導性不夠，沒有提出切實解決失地農民就業和社會保障問題的可操作性的政策組合。

(六)研究的國際視野與經驗借鑒亟待加強。中國的改革發展與趕超戰略要求有充分合理借鑒他國經驗教訓的意識。在失地農民問題上亦應如此。然而，現有研究中對國外相關研究成果和舉措的引進與參考還明顯不足。因此，今后有必要加強對國外失地農民問題研究的學習和借鑒，洋為中用，在實踐中避免走彎路。

責任編輯 劉鳳剛