試論縣市區黨委領導體制和運行機制的完善

摘要：完善縣市區黨委領導體制和運行機制具有極其重大的現實意義和堅實的理論基礎。完善縣市區黨委領導體制和運行機制的總體思路，包括指導思想、基本原則和總體構想。其重點是解決縣市區黨委基本職能的規范問題，領導體制格局問題，縣市區黨委組織設置、人員組成結構問題，縣市區黨委決策機制、工作機制問題，健全縣市區黨委權力運行監督機制問題等。

關鍵詞：縣市區黨委；領導體制；運行機制

中圖分類號：D25

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2007)06—0088－03

縣市區在國家組織結構中處于承上啟下的重要地位，是我國經濟發展、社會進步和政權穩固的重要基礎。縣級領導班子擔負著領導本地域社會主義經濟、政治、文化、社會建設的重要職責?？h市區黨委在縣級領導機構中處于核心地位，起著關鍵作用。堅持以改革和完善黨的領導體制和運行機制為重點，不斷推進執政黨的體制創新和機制創新，是新形勢下加強黨的執政能力建設的一項重要而又緊迫的課題。就縣市區而論，只有黨委的領導體制和運行機制健全了，才能實現科學執政。

一、完善縣市區黨委領導體制和運行機制的客觀動因和現實意義

當前，縣域經濟社會發展進入了重要戰略機遇期和矛盾凸顯期，新形勢新任務對處在地方工作一線的縣市區黨委提出了更高的要求，完善縣市區黨委領導體制和運行機制，具有極其重大的現實意義。

(一)，縣市區黨委領導體制和運行機制在國家權力體系中具有特殊性

1、功能的基礎性。縣市區作為一級基層政權組織，具有完整的政治功能、經濟功能和社會功能。從其運行狀況看，具有完整的計劃、組織、協調、控制功能。上述基本功能和運行功能之間，相互滲透、相互作用。組成一個完整的功能體系，在國家權力體系中發揮基礎性作用。

2、職能的操作性。在國家權力構架和權力體系中。縣市區處在執行的層面。并且，縣市區直接面向群眾，面向經濟社會一線，與基層聯系緊密。一方面，縣市區要實施經濟和社會發展規劃，使決策目標變為現實，變成人們看得見、摸得著的東西；另一方面，縣市區要對方針、政策、決定、命令進行分解，使其內容具體化，以便于實施部門的具體落實。

3、層級的關聯性。在中國行政體制的層級結構中。縣市區是兵頭將尾，宏觀之末、微觀之首，處在承上啟下的關鍵部位。它既是協調指揮層，又是技術操作層。它是執政的前沿地，上傳下達的關節點，聯系群眾的橋梁。

(二)縣市區黨委領導體制和運行機制對科學執政具有緊迫性

1、縣域經濟的發展以及城市化進程的加快使縣市區黨委領導體制和運行機制的重要地位日漸突出。2002年11月，十六大報告首次提出：“發展農產品加工業，壯大縣域經濟”?！笆晃濉逼陂g，有三大創新部署與發展新型縣域經濟直接相關：一是工業反哺農業、城市支持農村；二是建設社會主義新農村；三是減少行政層級。這些創新部署進入實質性實施階段，將加快縣域經濟發展。在這樣的背景下，縣市區黨委的責任更重，作用更大，地位更突出?？h市區黨委領導體制和運行機制是否科學合理，直接關系到縣域經濟發展，直接關系到服務型政府的形成，直接關系到城市化的進程，直接關系到經濟、自然、社會三者能否協調和諧。

2、縣市區黨委執政能力的提高在當前顯得格外重要。農業稅取消之后，鄉鎮一級的管理職能有弱化趨勢，縣市區黨委執政能力的提高在當前格外重要。農業稅的取消。鄉鎮管理職能的弱化，農村公共服務很難建立一種完善的模式。鄉鎮作為基層國家政權組織，對農村發展的指導。以及對各種利益關系的協調都顯得力不從心，地方治理面臨諸多復雜的實際困難和問題。在這樣一個發展的戰略機遇期和矛盾凸顯期，縣一級將直接面對更多的利益沖突，地方治理的主體應當向上提升。而且，財政省管縣的嘗試和推進，使得“強縣擴權”效果初現。權力的擴大同時意味著責任的加重。在此背景之下，縣一級的體制機制建設必然得到前所未有的重視。

3、縣市區黨委擔負著領導鄉鎮黨委進行社會主義新農村建設的艱巨任務。“十一五”時期，縣市區黨委要堅持統籌城鄉經濟社會發展的基本方略，在積極穩妥地推進城鎮化的同時，扎實穩步推進新農村建設。縣市區黨委要增加農業和農村投入，領導鄉鎮黨委發展現代農業。增加農民收入，改善農村面貌，培養新型農民，深化農村改革。完成這樣艱巨的歷史任務，沒有一種科學的領導體制和運行機制是不可想象的。

(三)完善縣市區黨委領導體制和運行機制具有必要性

完善縣市區黨委領導體制和運行機制，是適應黨的執政環境變化及面對現有體制機制中存在問題提出的重大課題，是實現科學執政、民主執政、依法執政的迫切要求，是提高五大執政能力的迫切要求，是降低執政成本、提高執政效率的迫切要求。縣市區黨委領導體制和運行機制方面目前存在的主要問題，一是黨政關系尚未完全理順。黨政職能定位不清，以黨代政的現象依然存在：黨與人大的關系有待進一步理順；黨對政法工作的領導方式需要完善。二是黨的領導機構及職位設置不規范。黨政機構設置重疊，領導分工交叉，影響了執政效率；常委設置部門化，常委容易成為部門利益的代言人。三是決策機制尚不健全。存在決策主體不清(“三會”的地位、關系問題)，決策內容不明(諸如對“重大問題”沒有一個明確的界定等)，決策的程序不規范，決策與執行不分等具體問題。四是公共權力運作方式不規范。人治化行政與市場經濟發展要求不相適應：現行的干部選拔任用制度導致領導干部保持與人民群眾血肉聯系的內在動力不足；黨內選舉制度也不完善。五是監督機制不健全。體制缺陷導致監督乏力和流于形式；制度缺失導致對黨政“一把手”缺乏強有力的監督；存在監督渠道不暢的問題。六是現行體制對縣級地方黨委的科學運行帶來了一些制約因素?？h市區只能執行政策，不能制定政策；只能依法行政，不能擬定法規。條塊利益分割嚴重，權力上收，縣市區黨委缺乏強有力的調控手段；協調難度大，事權與職權、用人權的分離；城區管理體制不順。同時現行相關的財稅體制不順等因素，也制約了縣市區黨委領導發展的能力。這些問題的存在，是完善縣市區黨委領導體制和運行機制的直接動因。

二、完善縣市區黨委領導體制和運行機制的理論依據和總體思路

(一)完善縣市區黨委領導體制和運行機制理論依據

1、中國政治體制改革理論是完善縣市區黨委領導體制和運行機制的基本理論依據。這一理論的倡導者和奠基人是鄧小平同志，以江澤民為核心的第三代領導集體和以胡錦濤為總書記的黨中央繼承、豐富和發展了這一理論。政治體制改革理論明確了改革的性質、地位、目標、原則和內容，為完善縣市區黨委領導體制和運行機制指明了方向：特別是其改革和完善黨和國家領導體制的思想、關于改革和完善黨的領導方式和執政方式的思想。關于改革和完善決策機制的思想，關于深化干部人事制度改革的思想，關于加強對權力的制約和監督的思想，對完善縣市區黨委領導體制和運行機制奧定了理論基礎。

2、黨的執政能力建設理論是完善縣市區黨委領導體制和運行機制的直接理論依據。這一理論體現在黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中，體現在胡錦濤總書記的一系列重要講話中。中央強調，加強黨的執政能力建設，必須以改革和完善黨的領導體制和工作機制為重點。必須堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷提高駕馭社會主義市場經濟的能力、發展社會主義民主政治的能力、建設社會主義先進文化的能力、構建社會主義和諧社會的能力、應對國際局勢和處理國際事務的能力。這就為完善縣市區黨委領導體制和運行機制提出了明確要求和根本任務。

3、完善縣市區黨委領導體制和運行機制，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀。要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治縣市區，以建立和完善科學的管理體制和運行機制為重點，以增強素質、提高領導能力和工作水平為根本，努力建設善于治縣理政的高素質縣級黨政領導班子，為建設社會主義新農村、促進縣域經濟社會全面協調可持續發展，實現全面建設小康社會的宏偉目標。提供堅強的體制機制保證。

(二)完善縣市區黨委領導體制和運行機制總體構想

當前，完善縣市區黨委領導體制和運行機制的總體構想是：(1)完善的目的要定位于提高縣市區黨委的執政能力。(2)完善的關鍵在于完善民主集中制。例如。要以地方黨委換屆為契機，大力總結推廣擴大黨內民主、實行黨代表大會常任制的成功經驗，及時改革和完善黨內選舉制度。一方面，逐步推行常委直選；另一方面，擴大差額選舉的范圍。(3)完善的難點在于理順黨政關系。要實現黨政職能分開，黨委要立足于控制和領導，讓政權機關出面管理。黨委的各個部門各管什么，相互關系是什么，與所涉及的人大、政府、政協有關部門和人民團體的關系是什么，都應該規范化、制度化。(4)完善應從最突出的問題人手。主要改革完善縣市區黨委的基本職能問題，縣市區黨委組織設置、人員組成結構問題，縣市區黨委決策機制問題，縣級地方黨委黨內選舉制度問題，縣市區黨委權力運行監督機制問題，縣市區黨委及其成員績效考評機制問題等。

三、完善縣市區黨委領導體制和運行機制的重點方向和基本對策

完善縣市區黨委領導體制和運行機制，重點要解決縣市區黨委基本職能的規范問題，領導體制格局問題，縣市區黨委組織設置、人員組成結構問題，縣市區黨委決策機制、工作機制問題，健全縣市區黨委權力運行監督機制問題。

(一)合理劃分職能。合理劃分職能是領導體制要解決的核心問題。應形成黨組織決策、人大程序化規范和監督、政府執行的新領導體制。進一步理順黨政之間的關系，形成黨委全面領導、黨政職能分開的科學化、規范化、制度化的執政機制。黨委一方面要把好方向，出好主意，管好干部，充分發揮黨委在這些組織中的領導核心作用；另一方面，要積極支持人大、政府、政協和審判機關、檢察機關依照法律和章程獨立負責、協調一致地開展工作。同時要支持工會、共青團、婦聯等人民團體依照法律和各自的章程獨立自主地開展工作，淡化其行政色彩，構建黨與人民群眾聯系的新機制。總結實踐經驗。我們認為，領導經濟建設是地方黨委的中心工作和核心職能。地方黨委領導經濟建設，在具體實施中要著重抓好這幾個方面，即搞好決策、把好方向、用好干部、優化環境、形成合力。

(二)構建縣市區黨委總攬全局、協調各方的政治格局。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出：要“按照黨總攬全局、協調各方的原則，改革和完善黨的領導方式。發揮黨委對同級人大、政府、政協等各種組織的領導核心作用，發揮這些組織中黨組的領導核心作用……規范黨政機構設置，完善黨委常委會的組成結構，適當擴大黨政領導成員交叉任職，減少領導職數，切實解決分工重疊問題，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門?！备鶕稕Q定》的精神，縣市區黨委總攬全局、協調各方的目標取向應當是：正確處理好縣市區黨委和人大、政府、政協的關系，進一步理順領導體制。要完善“—個核心、三個黨組”的權力結構。根據精簡、統一、效能的原則，提倡縣市區委書記、縣市區長一肩挑(或者縣市區委書記、縣市區人大常委會主任一肩挑)。同時，還要處理好實行黨代會常任制與完善縣級領導體制的關系。目前。有必要對條塊管理問題進行相應的研究和調整，適度減少垂直管理的部門，強化地方黨委、政府的統攬能力和權威。

(三)優化領導班子結構，實行常委負責制?！吨泄仓醒腙P于加強黨的執政能力建設的決定》提出：要“重視縣(市)黨政領導班子建設。減少地方黨委副書記職數。實行常委分工負責，充分發揮集體領導作用?！痹诳h市區黨委這一級，要著眼班子整體解決能力結構缺陷，黨政班子成員應盡量交叉任職，適當增加縣級政府班子成員在同級黨委常委中的比例，對領導班子配備年輕干部、女干部、非中共黨員干部等規定，要實事求是，區別對待，主要從實際工作出發而不是一味追求結構。按上級有關規定。地方黨委常委由11--13人組成。我們設想，縣市區黨委常委會可由11人組成：即書記1人，副書記2人(或3人)，常委紀委書記1人，常委組織部長1人，常委宣傳部長1人，常委辦公室主任1人，常委武裝部負責人1人，常委副縣市區長3人(或2人)。必須明確常委班子個人職權，一個方面的工作只能由1人牽頭負責。常委要合理分工，“一人一線”避免交叉。設黨外副縣市區長的，可確定一名常委聯系該線工作。同時。要及時研究解決因交叉任職、職數減少帶來的干部消化問題，出臺相關激勵政策，盡快推行職務與職級相結合的制度，可按同級職數1:5的比例設置非領導職數。

(四)完善縣市區黨委決策機制。第一，要科學界定決策內容和權限。要根據地方黨委承擔的職責。合理界定應集體討論決定的重大事項，確保所有關系到根本性、全局性、長遠性的問題都納入集體決策范圍。同時，要明確界定決策職責，既要防止超越權限，又要防止敷衍塞責。在決定重大問題時，不僅要關注人、財、物的配置，還要關注建章立制、樹立科學發展觀等問題。第二，要嚴格確定決策程序。要按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”十六字方針進行決策，并根據決策系統化的要求制定規范化的議事決策制度。對涉及經濟社會發展全局的重大事項要廣泛征詢意見。充分進行協商和協調；對專業性、技術性較強的重大事項要認真進行專家論證技術咨詢、決策評估；對同群眾利益密切相關的重大事項要實行公示、聽證，擴大人民群眾的參與度。第三，要完善民主決策機制。要建立健全信息收集機制、決策方案咨詢論證機制、決策方案討論確定機制、決策糾錯改正機制、決策落實督辦機制、決策監督和責任追究機制。

(五)健全縣市區委發揮領導核心作用的工作機制。工作機制所要解決的核心問題是權力制衡。通過建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力監督制約機制和主動有效的懲治機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。加強對權力的制度化約束是執政規律的必然要求。但這并不意味著權力制約的形式只有三權分立一種。執政黨要進行有效權力制衡，首先，必須堅持和健全黨的民主集中制，發展黨內民主。建立黨代表常任制，改進和完善黨內選舉制。建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度。推進黨務公開。其二，要改變黨代表大會缺位狀態，保證黨代表大會的最高決策地位。主要是實行黨代表常任，代表任期和發揮作用的時間為五年，發揮作用的方式和途徑可參考借鑒人大代表的做法，賦予代表決策、建議、提案、質詢監督等項權利。要改善黨代表結構，增加普通黨員代表比例。黨的代表大會五年中不一定每年召開，不實行年會制，但全委會認為有重大事項需要大會討論或三分之一以上代表認為需要召開時，可以召開。其三，要取消書記辦公會，還權全委會。在黨代表大會作為最高領導機關不能經常召開會議的情況下，決策層次以兩個為宜，即全委會和常委會。其四，認真研究和解決好黨代會、黨委會、常委會和紀委會的職權劃分和配置問題，理順黨內決策機關、執行機關和監督機關的關系。其重點是使黨代會和黨委會真正行使職能，發揮作用。使紀委會能夠切實有效獨立負責地開展工作。其五，建立有效有力的權力監督機構。國外的一些研究表明，最重要的法寶就是建立獨立的反貪機構。在黨內監督方面，重點是加強和改進對領導班子特別是主要領導干部的監督。其六，處理好集體領導與個人分工負責的關系。凡屬本地經濟和社會發展的重大問題和干部的推薦、任免、獎懲，都由全委會或常委會集體討論決定，不搞個人說了算。其七，處理好“班長”與班子其他成員的關系。在書記和與班子其他成員關系處理上。堅持既合心又合力，在重大決策實施上共同抓，在重大問題上共同向上匯報；重要會議一般由市委和市政府聯合召開。對于具體工作，則充分發揮政府的職能作用。班子內部出現不同意見時，既堅持原則，又講究方法，坦誠地開展批評與自我批評，適時地進行思想交流，使班子內部始終保持一種相互信任、相互支持、相互諒解、相互補臺的良好氛圍。最后，還要完善權力制約和監督機制，構建一套便利、管用、真正有約束力的監督體系，形成監督的整體合力。

責任編輯 宋敬華