論我國政府職能轉變與非政府組織的發展

摘要：非政府組織是承接政府職能轉變的重要主體，但我國非政府組織的發展正面臨著法律法規不完善、雙重管理體制對其發展的制約、對政府的依賴性過強、發展的資金瓶頸等問題。要突破這些限制。促進政府職能轉變和發展非政府組織，必須通過立法明確非政府組織的法律地位，幫助非政府組織解決資金瓶頸問題。

關鍵詞：政府職能；職能轉變；非政府組織

中圖分類號：F062.6

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)06-0082—03

一、有關政府職能的基本理論：非政府組織發展的理論基礎

當代西方許多學者從經濟學的“公共物品”理論出發，來定位政府的職能。“公共物品”作為一個專業術語是美國現代著名經濟學家保羅·薩繆爾森1954年在其《公共消費純論》一文中提出來的。按照他的定義，公共物品是指這樣的產品，即每個人消費這種產品不會導致其他人對該產品消費的減少。消費中的非競爭性和技術上的非排他性是公共物品的兩個最基本特征。一方面，消費者的增加不會引起生產成本的增加，作為消費者而言，就無需通過出價競爭的方式購買該產品。另一方面，每個人對該產品的消費，并不影響或妨礙其他人同時消費該產品。不會減少其他人消費該產品的數量和質量，公共物品一旦被生產出來，生產者就無法決定誰來得到它。對于這些只能集體消費的物品，如國防、公安、司法、道路、防洪設施等，如果由自由市場提供，會存在嚴重的“搭便車”問題，即這些物品一旦生產出來，每個人無需支付任何成本就可以從中受益，于是，每個人都會想“搭便車”，讓別人來負擔成本，最終不可避免的結果就是這些公共物品的生產將越來越少，每個人的福利都受到損害。這就是所謂的“市場失靈”。為了避免這一情況，公共物品的提供必需要某種強制性力量的介入，這就是政府的職能。政府通過向個人征稅，強迫每個人都來分擔公共物品的成本。

但是政府也會失靈。經濟學者發現，政府提供公共物品傾向于反映中位選民的偏好，即提供單一化、標準化的公共物品。結果，一部分人的超常需求得不到滿足，另一部分人的特殊需求也得不到滿足。此外，政府的尋租行為，政府在提供公共物品方面的浪費和低效率，都證明了政府在公共物品的提供上也存在不同程度的“政府失靈”，政府直接提供所有公共物品的職能開始面臨置疑和挑戰。人們發現，在政府失靈和市場失靈同時出現的情況下。有一個新的渠道能夠更好的提供公共物品，那就是非政府組織。非政府組織在政府和企業之間“拾遺補闕”，靈活多樣地滿足各個社會群體對公共物品的需求。隨著非政府組織的不斷發展，原來屬于政府的職能開始逐漸轉向非政府組織。它們提供市場無法提供而政府又不便提供的公共物品，協助政府更好的實現公共物品的提供。提高公共事業的服務質量。所以，盡管政府的職能是組織和提供公共物品，但它并不需要直接生產和提供所有的公共物品，在某些公共物品的供給上，可以向企業和非政府組織購買公共物品以保證公共物品的供給。

而在研究非政府組織時，學者們發現，除了提供公共物品，有些非政府組織也提供一些具有私人物品性質的產品和服務，如托兒所、醫院等。這是因為“契約失靈”的存在，即由于信息不對稱，導致僅僅依靠生產者和消費者之間的契約難以防止生產者坑害消費者的機會主義行為出現。在醫院、學校、養老院等領域，由于產品和服務在提供者與消費者之間存在信息的不對稱，消費者往往缺乏足夠的信息來評價產品和服務的質量。這樣營利性的企業就可能利用自己在信息不對稱關系中所處的優勢地位欺騙消費者，以求利潤最大化。而非政府組織則不同，由于受到不得分配贏利的約束，它們借信息不對稱之機欺騙消費者的可能性要小得多。因此，非政府組織能克服“契約失靈”，是一種更值得信賴的組織形式。

從以上分析，可以看出政府、市場和非政府組織的關系如下圖所示：

市場失靈和政府失靈解釋了非政府組織在提供公共物品方面的功能，契約失靈解釋了非政府組織在提供私人物品方面的功能。對公共物品需求的多元性，以及對信息不對稱性私人物品的需求，是政府和市場都無法滿足的，這正是非政府組織得以產生和發展的基礎，是發展非政府組織必要性的理論解釋。

二、承接我國政府職能的轉變：非政府組織發展的現實性

我國原有政府職能的配置基本上是在計劃經濟體制下逐步形成的，本來應該是由企業管的事、市場管的事、社會團體與中介組織管的事，我們卻長期依靠行政手段，并通過設立政府機構來管理，把過多的社會責任都集中在政府身上。隨著我國經濟體制改革的深入開展和對外開放的不斷擴大，特別是社會主義市場經濟體制的確立和發展，市場在資源配置中的基礎性作用明顯增強，原有的政府職能已經到了不改就難以為繼的程度。因此，政府職能的轉變被提上了議事日程。我國政府明確提出“轉變政府職能”這一概念，是在1988年的國務院機構改革中，在隨后的機構改革中，也都重申了轉變政府職能的重要性。不斷推進的經濟體制和政治體制改革給社會帶來了巨大的沖擊和變化：政府職能的轉變，市場經濟體制的建立，單位制的瓦解，還有眾多新的社會問題。非政府組織正是在這樣的環境中應運而生，并肩負起重要的使命和職責。

首先，隨著政府機構改革的推進，原本屬于政府部門的許多職能正逐步向社會轉移，亟需承接這些職能的中介組織。為了避免由于個體能力的不足而使公共權力的有效性得不到施展，政府返還的社會職能不可能由公民作為個人來承擔，而必須由代表公民集體利益的非政府組織來行使。清華大學NGO研究所的研究報告分析和總結了我國政府在經濟領域方面的職能轉向非政府組織的情況。當前，我國大多數專業經濟管理部門正逐步朝向三個方向轉化：政府職能部門對經濟活動的歸口管理走向以行業協會為主的行業管理：政府行政部門所承擔的公證、仲裁、法律咨詢、財會審計、資產評估等職能，最初是轉移到掛靠在政府部門之下的中介組織，后有經過脫鉤階段而最終交付市場中介組織，即經濟鑒證類組織；政府為企業提供資源服務(如貸款擔保、人才引介、技術、信息、發展戰略咨詢等)的職能由全額撥款的事業單位轉向差額撥款或不撥款的事業單位，再到民間組織、市場營利性組織，或者政府支持創辦民辦非企業單位。

其次，隨著單位制的瓦解，過去由單位承擔的許多職能也都轉移到了社會，如職工醫院、子弟學校等，這些單位所承擔的社會職能復歸社會。也亟需大量的社會中介組織來承接。

再次，新的社會問題和人們對公共物品需求的多元化，僅僅依靠政府和市場是無法滿足的。政府提供的公共服務往往有許多空缺。例如，流動人口與拐賣婦女兒童問題，人口控制與下崗失業問題，吸毒與艾滋病問題，生態與環境保護問題，自然災害與公共突發事件問題，人口老齡化與社會保障問題等。即使政府能夠提供相應的服務，也有個效率與成本的問題。面對多元化的公共需求。政府本身無法有效提供，私人企業又不愿意加入。而非營利組織因為具有創新性、靈活性的優勢。與基層聯系密切、了解基層實際情況，恰恰能夠承擔這些職能，彌補政府和企業的缺陷，從而緩解社會不同群體對政府不同要求的壓力。

近年來。我國的非政府組織在消除貧困、農村發展、教育、衛生保健、婦女兒童保護、扶持中小企業發展、賑濟救災、生態環境保護、人口控制、提供各種社會服務以及人道主義救援等方面，均扮演了不可或缺的重要角色。比如“自然之友”等環保組織對原始森林、長江源等的保護，中國青少年基金會開展的“希望工程”和“保護母親河”等活動。在社會產生了廣泛的影響。非政府組織興起之后。接管了大量政府不再承擔的社會事務，填補了因政府能力不足而存在的“公益真空”。

三、我國非政府組織發展中存在的問題

改革開放以前，政府壟斷著國民經濟和社會服務。民間非政府組織基本就沒有生存的余地。改革開發以后，中國從經濟體制改革到政治體制改革，由淺人深，促進了經濟的發展和社會的進步，也有力地推動了非政府組織的發展。1989年，全國民間非營利組織只有4446個，2003年底發展到26.66萬個，年均增長34％。目前民間非營利組織仍然以每年10％至15％的速度遞增。但是，非政府組織作為公共物品的提供者也有固有的缺陷，加之中國的非政府組織較之西方國家的非政府組織而言，還非常幼小，很不完善，獨立性與自立能力都不強，更加需要政府的扶持和培育。

(一)有關非政府組織的法律法規不完善，以及雙重管理體制對非政府組織發展的制約。目前，我國在對非政府組織的監督管理方面，實行的是“雙重管理體制”。這一體制主要是依據1998年修訂和頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》以及《事業單位登記管理暫行條例》。其特點是負責民間非政府組織管理的機構是雙重的，即政府對民間非政府組織的登記注冊和業務管理，實行“登記管理機關”和“業務主管單位”雙重審核、雙重負責、雙重監管的原則，形成宏觀方面的登記管理和微觀方面的業務管理雙管齊下的嚴格體制。這種管理體制對非政府組織的發展構成了一些實際的困難：雙重管理主體，導致非政府組織注冊手續復雜，進展緩慢；雙重領導，部門之間分上不夠明確，致使非政府組織難以有效地開展活動。

(二)政社不分，非政府組織的獨立性差，過分依賴政府，有明顯的官辦色彩。從某種程度上說，“非政府組織”或“第三部門”的提法本身就表明他們是獨立于營利組織和政府之外的。而我國現有的非政府組織有很多是從政府行政部門轉化而來的，雖然名義上與行政部門脫鉤，但在體制和觀念上仍延續著原有的管理模式和思維定勢，帶有濃厚的官辦色彩。有的非政府組織的辦公場所、經費完全依賴業務主管部門。反過來業務主管部門也對非營利組織的人事、財務等工作加以干擾。這些組織由于緊緊掛靠在政府有關部門，實際上成了政府的辦事機構，甚至成了政府精兵簡政的緩沖區。

(三)對非政府組織的監督不到位。我國政府缺乏對非營利組織的有效合理的監督，除了統一的“年檢”之外，幾乎沒有成熟配套的監督機制制約，日常監督缺乏。政府的監督主體很多，民政部門、業務主管部門、財政部門、審計機關，但監督主體的職責分工不明確，導致政府對非政府組織的監督陷入主體缺乏、政出多頭的混亂狀況。而且由于業務主管部門與非政府組織有著千絲萬縷的聯系，有的非政府組織的負責人就是業務主管部門的領導，因此政府不能有效地約束非政府組織。再加上社會監督還很薄弱，非政府組織的自律也不成熟，整個監督機制都有待完善。由于缺乏有效的監督，有些非政府組織的負責人在公益目的的掩蓋下為個人謀取私利。例如，中華綠蔭兒童村的負責人，賦有“中國媽媽”稱號的胡曼莉，用社會各界捐贈給兒童村的善款為自己購置價值50多萬元的豪宅，并花數十萬元送女兒出國留學。這些腐敗行為嚴重偏離了非政府組織的公益性目標，也嚴重貶損了非政府組織的社會信譽。

(四)非政府組織發展的資金瓶頸。非政府組織收入的來源有收費(包括會員費、直接為客戶服務所得服務收費、投資收益和所有出售物品服務的所得)、政府部門的支持、慈善事業(包括個人捐贈，私人基金會，企業等的捐贈，以及通過項目或合作的形式捐贈)等。中國非政府組織的收入主要是依靠政府。清華大學NGO研究所的一項調查表明，被調查的非營利組織最主要的收入來源是政府提供的財政撥款和補貼，該項來源幾乎占了非政府組織所有來源的一半；居第二位的是會費收入，占21.18％；第三位的是營業性收入，占6％；第四位是企業提供的贊助和項目經費，占5.63％。這一收入結構存在很多不合理的地方：第一，政府的資金支持主要表現為財政撥款和補貼，而不是以項目為導向的經費支持，其結果是非營利組織缺乏提高效率的競爭機制；第二，中國非政府組織來自于企業的資金支持比例較低，這從一個側面說明了非政府組織與企業的合作伙伴關系還有待于進一步完善；第三，中國非政府組織的營業性收入比例較低。營業性比例過低導致其在資金方面過分依賴于其他部門。形成了發展的瓶頸。第四，募捐收入比例極低，這從一個側面反應了中國的非營利組織缺乏社會公信度。中國的非政府組織資金來源過于單一、資金缺乏，已嚴重制約了非營利組織的發展。

四、發展我國非政府組織的對策建議

(一)通過立法明確非政府組織的法律地位。現階段我國非政府組織的法律環境存在體系不健全、法律法規欠缺以及對非政府組織嚴厲限制等問題，政府應盡快對現行法律法規進行增補、調整和修改，制定關于非政府組織的組織法規，包括非政府組織的界定，管理體制，與政府、社會的關系，資格認定和資質評定，自律機制，法律責任等等，明確各類非政府組織的性質、地位、功能以及資格確認的法律程序；制定各類非政府組織的行業規則，包括市場準入、交易規則、中介合同、中介范圍核定、成本核算、利益分配、糾紛仲裁和破產管理辦法等，將非政府組織的發展納入法律化軌道，使非政府組織的日常活動有法可依、有章可循，形成一整套自我約束、自我管理的內在機制。

(二)建立有效的監督管理機制。首先，政府應建立統一、規范和責任明確的行政體制及其機構，有效履行對各類非政府組織監督管理的職責。其次，重視對非政府組織運作過程的監督，如財務監督等。雖然我國目前對非政府組織的入口即登記環節監督管理較嚴，但登記之后的控制則較為松散。而從西方國家的監管經驗來看，政府監管的側重點應在于非政府組織的運作過程，而不是入口。再次，政府要指導非政府組織逐步地建立自律和責任追究機制。通過建立非政府組織章程審核制度和規范章程，幫助非政府組織建立和健全以章程為核心的內部管理制度。通過政府的行政監督、社會監督和新聞輿論的監督，規范非政府組織的行為，促進非政府組織走向成熟。

(三)幫助解決非政府組織的資金瓶頸問題。非政府組織的資金瓶頸問題嚴重的制約了非政府組織的發展和社會職能的發揮，要解決資金問題，擴大非政府組織的收入，除了非政府組織自身的努力外，政府也應當發揮積極的作用。第一，要加大政府的資助。政府對非政府組織的資助有兩種方式，一是直接的撥款，二是間接的給予稅收優惠。西方各國的經驗表明，政府對非政府組織的資助是不可缺少的。近年來。我國政府的財政汲取能力有所加強，政府可以在進一步加強汲取能力的同時，加大對非政府組織的扶持力度。在實行非營利優惠稅收制度方面，可以對企業、個人向非政府組織的捐贈以及非政府組織自身開展的各種公益活動，在所得稅、營業稅、關稅等許多稅種上實行減免，并在實施時要加大監控和執行力度，保障非政府組織能真正享受到政府的稅收優惠。第二，政府應推動建立一個非政府組織的民間金融支持體系，協調基金會、企業、各種社會捐助、國際援助以及其他有關方面的活動去資助非政府組織。在進一步激發企業的捐贈熱情方面，可以從以下幾點改進：首先，嚴禁攤派公益捐款；其次從法律上要求非政府組織將捐款用途透明化；再次。把有限的企業捐款優先運用到緊要的公益項目，如扶貧等。第三，掃除非營利性就是不營利的錯誤觀念，幫助和弓l導非政府組織增加服務收入。非政府組織的“非營利性”并不排斥運營中的營利行為，蓋拉特認為，“一個非營利性組織如果要生存發展，提供的產品就必須讓別人有興趣，非營利性組織應將直接成本和間接成本都考慮進去，如果認為非營利性組織提供的服務很特別，收費就可以提高。”服務收費也應當成為我國非政府組織收入的一個重要來源。

責任編輯 楊小民