環(huán)保項目建設(shè)對宏觀政策影響機制的研究

摘要：環(huán)保項目評估是對項目的效果的評估，核實確認項目成果，以確保機制和程序有效、清晰、實用。同時要識別好的做法和經(jīng)驗并加以傳播推廣。目前，對這些環(huán)保項目的評估往往只是停留在項目目標(biāo)實現(xiàn)的層面，而忽略了項目可能對宏觀政策造成的影響。本文從政策周期的分析框架出發(fā)，利用利益相關(guān)者分析方法。分析了項目對宏觀政策的影響以及對項目宏觀政策影響機制作了初步的探討。

關(guān)鍵詞：環(huán)保項目；宏觀政策；機制；利益相關(guān)者

中圖分類號：F263

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004－0544(2007)06－0134-03

一、引言

改革開放20多年以來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就。但同時傳統(tǒng)的粗放型增長模式帶來的能源問題、環(huán)境問題，尤其是全球氣候變化問題引起了國際社會的廣泛關(guān)注。由于我國是發(fā)展中國家，按照《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的要求，發(fā)達國家為了提高我國履行國際環(huán)境公約的能力，全球環(huán)境基金、世界銀行、聯(lián)合國環(huán)境計劃署等機構(gòu)在我國出資設(shè)立了大量環(huán)保等建設(shè)項目。

在現(xiàn)行項目設(shè)計中，項目設(shè)計者和實施者通常都將目標(biāo)鎖定在經(jīng)濟、環(huán)境或能源指標(biāo)以及消除達到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的障礙，培養(yǎng)企業(yè)能力等方面，沒有考慮到項目建設(shè)直接推動相關(guān)宏觀政策的發(fā)展，所以在項目結(jié)束后對項目效果的評估，往往集中在核實確認項目成果，以確保項目機制和程序有效、清晰、實用，同時將好的經(jīng)驗和做法加以推廣和傳播。這些做法沒有將環(huán)保項目建設(shè)引起的宏觀政策的變化考慮在內(nèi)，從而低估了環(huán)保建設(shè)項目取得的成果。

我國正處于轉(zhuǎn)型時期，宏觀經(jīng)濟環(huán)境變化迅速，宏觀政策處于快速發(fā)展階段，政府駕馭市場的能力增強。當(dāng)前。政府強調(diào)科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展理念，制定了建設(shè)節(jié)約型社會和社會主義和諧社會的奮斗目標(biāo)。國際機構(gòu)援助項目周期大多長達幾年，項目建設(shè)期間我國的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和政策發(fā)生的變化導(dǎo)致有必要評估項目對宏觀政策造成的影響。這樣有助于項目相關(guān)各方全面理解項目建設(shè)的意義和項目建設(shè)取得的所有成果，能夠幫助我國宏觀政策向更加有效率、更加符合可持續(xù)發(fā)展觀念的方向發(fā)展。能夠為后續(xù)項目的設(shè)計和實施提供寶貴經(jīng)驗和重要參考。

二、環(huán)保項目建設(shè)對宏觀政策影響的評估方法

環(huán)保項目建設(shè)往往與宏觀政策存在著互動關(guān)系。宏觀政策是環(huán)保項目建設(shè)的基礎(chǔ)，項目需要符合現(xiàn)行宏觀政策，同時，項目也能對宏觀政策的制定、執(zhí)行和反饋產(chǎn)生影響。由于政策具有強制性，中央和地方宏觀政策對環(huán)保項目的影響是直接和顯而易見的。如果環(huán)保項目順應(yīng)宏觀政策的趨勢，就能夠得到中央政府和地方政府以及各個企業(yè)的大力支持。環(huán)保項目對宏觀政策的影響更多是間接的和潛在的。我們采用的方法是首先確定項目實施前后宏觀政策的變化，并且分離出項目引起的宏觀政策的變化。這一步的難點在于將項目單獨的影響分離出來，項目實施時間長，國家宏觀環(huán)境發(fā)生了很大的變化，而宏觀政策的出臺是多方面因素的總和，是各方利益博弈的結(jié)果，單獨一個項目很難對國家的宏觀政策產(chǎn)生具體的影響。

按照政策科學(xué)理論(陳振明，1998)，政策周期大體上分為政策制定、政策執(zhí)行以及政策反饋三個階段。政策決策者根據(jù)宏觀形勢和發(fā)展目標(biāo)確定政策目標(biāo)，根據(jù)政策利益相關(guān)者的博弈結(jié)果制定出政策。政策執(zhí)行者根據(jù)政策要求和本地實際執(zhí)行政策。評估者將政策評估、政策監(jiān)控以及政策結(jié)束歸入政策反饋階段。政策實施的效果需要反饋給政策制定者和政策執(zhí)行者，作為政策修改或者制定新的政策以及改進政策執(zhí)行方式(如加強政策執(zhí)行力度等)的重要依據(jù)。

環(huán)保項目政策影響評估的難點在于一個微觀層面的項目與宏觀政策之間的傳遞或者溝通的機制。利益相關(guān)者分析為建立這樣的機制提供了線索。政策制定、執(zhí)行和反饋都是與政策有關(guān)的人員的行為，項目涉及的利益相關(guān)者與政策相關(guān)人員的交集就是利益相關(guān)者的分析對象。通過分析項目的設(shè)計和實施對項目利益相關(guān)者的影響，從政策決策、執(zhí)行和反饋三個方面，建立微觀項目與宏觀政策的聯(lián)系，從而確定項目對宏觀政策的影響及其作用機制(見圖1)。

三、項目宏觀政策影響機制的分析

客觀上說，在短時間內(nèi)單一項目對宏觀政策造成的可觀測到的影響很有限。盡管如此，由于該項目設(shè)計了良好的實施機制，從中央政府和地方政府組織了政策指導(dǎo)委員會，并且做到了這種機構(gòu)人員組成的多樣化，既有政府官員，也有技術(shù)支持機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會代表的加入，使得項目產(chǎn)生影響的利益相關(guān)者的范圍廣泛。根本上說，利益相關(guān)者通過參與實施該項目，找到了日常工作與項目的結(jié)合點，改變了能效和環(huán)境保護的意識，使該項目產(chǎn)生了一定的宏觀政策影響。具體來說，項目通過利益相關(guān)者對政策造成影響的機制在于以下六個方面：

(一)政策參考

項目實施取得的效果為政策制訂者提供了依據(jù)。任何一項政策的出臺事先都要充分地研究該項政策可能導(dǎo)致的后果以及可行性。TVE(UNDP/GEF中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)節(jié)能與溫室氣體減排項目)項目運作之前，地方政府官員以及企業(yè)家很難理解能效政策以及環(huán)境政策的出臺將對地方經(jīng)濟和企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的真正的影響，往往擔(dān)心制定了嚴(yán)格的能效和環(huán)境政策會對企業(yè)造成壓力，增加企業(yè)負擔(dān)，降低經(jīng)濟發(fā)展速度。影響其政治績效。然而，通過實施該項目，若干示范企業(yè)和推廣企業(yè)的工作，向地方官員和其他企業(yè)家直觀地展示了開展節(jié)能和環(huán)境保護的相關(guān)關(guān)系，以及帶來的良好的經(jīng)濟效益。這對地方政府官員結(jié)合各地區(qū)實際，有針對性地制定本地區(qū)的能效和環(huán)境保護政策，提供了良好的參考。如為了開展TVE項目，農(nóng)業(yè)部項目辦組織了相關(guān)人員，從1984年起，首次對全國水泥、鑄造、煉焦和制磚行業(yè)項目1期對水泥、煉焦、鑄造和制磚行業(yè)所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能源使用情況開展了第一次的系統(tǒng)調(diào)查，此次調(diào)查為農(nóng)業(yè)部制定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能源發(fā)展十年規(guī)劃”提供了堅實的基礎(chǔ)。另外，根據(jù)制磚行業(yè)示范企業(yè)和推廣企業(yè)節(jié)能技改所取得的顯著成果，中國建材西安墻體材料研究設(shè)計院(以下簡稱“墻材院”)已經(jīng)著手準(zhǔn)備制定制磚行業(yè)的國家級能效標(biāo)準(zhǔn)。

(二)意識轉(zhuǎn)變

政策的制定和執(zhí)行效果在很大程度上取決于決策者和執(zhí)行者對政策目標(biāo)和手段的認識。在經(jīng)濟增長優(yōu)先的思維定勢下。很難讓決策者和執(zhí)行者制定和執(zhí)行看似有可能阻礙經(jīng)濟增長的政策。因此，為了宏觀政策決策者和執(zhí)行者能夠采納和接受節(jié)能和環(huán)境政策，必須讓他們認識到節(jié)能和保護環(huán)境的重要性和必要性。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政策制訂者和執(zhí)行者的意識已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，均認識到了節(jié)能和環(huán)保的重要性。這首先和目前宏觀形勢所倡導(dǎo)的科學(xué)發(fā)展觀、循環(huán)經(jīng)濟、建設(shè)資源節(jié)約環(huán)境友好型社會的理念分不開的，而這個項目在這樣的宏觀背景下將這種理念變成了實實在在的節(jié)能減排行動。從中央到地方的官員、專家以及企業(yè)主的共同努力。使項目取得了良好的節(jié)能和環(huán)境效果，也促進了項目企業(yè)的發(fā)展和項目地區(qū)(包括示范區(qū)和推廣區(qū))四個行業(yè)的發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。通過運作該項目，無論是地方政府官員還是項目執(zhí)行單位的負責(zé)人，都接觸到了現(xiàn)實的節(jié)能行動，以及由此帶來的良好后果。除此之外，該項目實施過程中的各種培訓(xùn)和協(xié)調(diào)活動也在很大程度上推動了地方政府官員和項目執(zhí)行單位的負責(zé)人節(jié)能和環(huán)保意識的覺醒和威深化。因此，TVE項目的實施配合了國內(nèi)宏觀形勢的發(fā)展，促進了項目利益相關(guān)者意識的轉(zhuǎn)變，從而為地方政府出臺能效政策和環(huán)境政策、為企業(yè)和地方政府執(zhí)行這些政策營造了良好的政治氛圍。

(三)互動效應(yīng)

企業(yè)家和地方官員以及與中央政府官員的交流和互動對于制定和執(zhí)行政策具有重要的作用。企業(yè)家向官員匯報項目實施情況和發(fā)現(xiàn)的問題，地方官員結(jié)合行業(yè)實際能夠做出恰當(dāng)?shù)恼邲Q策；地方官員與中央政府官員之間的交流則容易向全國推廣地方政策經(jīng)驗。不過，這些交流和互動需要建立在互信的基礎(chǔ)之上，政府扶持企業(yè)的發(fā)展，而企業(yè)也支持政府的工作。

TVE項目通過建立地方政策指導(dǎo)委員會，將項目實施建立在政府官員和企業(yè)家的充分交流和互動的基礎(chǔ)上，不僅保證了項目實施符合當(dāng)?shù)貙嶋H，也保證了企業(yè)的積極配合。更重要的加強了企業(yè)與政府之間的互信和理解。在這樣的基礎(chǔ)上。企業(yè)家能夠參與到政策制定過程中，政府官員在制定政策時也能夠著眼于企業(yè)的發(fā)展，政策易于得到支持，執(zhí)行更加堅決，效果也會更理想。

(四)組織影響

中國是聯(lián)合國安理會的五個常任理事國之一，中國各界都非常尊重并支持聯(lián)合國的理念和工作。該項目的實施有助于樹立企業(yè)的環(huán)境形象和社會形象，而且與其它項目相比，政府官員對該項目也更加重視，所以在同等條件下，項目企業(yè)在尋求政府有關(guān)部門的幫助的時候會獲得優(yōu)先機會，在申請金融機構(gòu)資金支持方面也享有優(yōu)勢，提高了企業(yè)和地方政府執(zhí)行中國政府能效和環(huán)境政策的能力和積極性。

(五)行政方式轉(zhuǎn)變

地方政府在推動這個項目實施過程中，將項目所涉及的工作融合進了日常行政服務(wù)的職能，也加強了地方政府的行政工作。過去對于中小企業(yè)，地方政府往往直接干預(yù)，甚至代替決策。而在這個項目中，更多地集中于提供政策法規(guī)指導(dǎo)，盡可能地協(xié)調(diào)克服政策執(zhí)行和企業(yè)發(fā)展的各種障礙。地方政府官員的執(zhí)政方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，執(zhí)政水平得到了提高，行政效果也有了明顯改善，與此相對應(yīng)的，出臺的政策也適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求。

(六)形成新市場

TVE項目的示范效果除了能夠有效地促進有關(guān)節(jié)能減排技術(shù)在某一行業(yè)內(nèi)的廣泛推廣，還能促成一個相關(guān)市場的建立和成熟，比如水泥行業(yè)的純低溫余熱發(fā)電項目的成功，帶動了與之對應(yīng)的國產(chǎn)預(yù)熱鍋爐設(shè)備的市場化進程。

(七)反饋機制

政策周期的第三個階段是對現(xiàn)有政策執(zhí)行情況的反饋，這種反饋對于檢查現(xiàn)有政策是否適用。是否需要根據(jù)各地實際情況做出修改，是否制定新的政策是非常必要的。

TVE項目著眼于克服企業(yè)在節(jié)能減排方面所存在的四大障礙，提高企業(yè)的能源效率，減少污染物和溫室氣體的排放。項目涉及的地區(qū)廣泛，行業(yè)和企業(yè)多樣，對現(xiàn)行的國家級和各地方的能源法律法規(guī)和政策以及環(huán)境政策的執(zhí)行效果是一次比較深入地調(diào)查。地方政府官員、專家以及企業(yè)主在項目實施過程中發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)行政策和法規(guī)在提高企業(yè)能效的方面還存在的不足，以及項目實施所取得的良好經(jīng)濟、環(huán)境效益，為各級政策決策者和參與者制定政策提供了現(xiàn)實依據(jù)。另外，項目中出現(xiàn)的良好的實際做法，為將來制定政策提供了極好的借鑒。值得說明的是項目對宏觀政策影響是各種影響機制綜合作用的結(jié)果，而且，相當(dāng)多的影響是潛在的，因此，很難說某個政策的出臺或者對某種政策執(zhí)行的加強是由某一種影響機制發(fā)生作用的結(jié)果。

責(zé)任編輯 楊小民