代表法：困惑與完善

人大代表不只是一種榮譽，更是一種國家職務(wù)，應(yīng)真正為最大多數(shù)人謀利益。隨著代表職務(wù)內(nèi)涵和公民對代表權(quán)責的漸漸清晰，加之社會轉(zhuǎn)型時期代表工作和代表活動出現(xiàn)的一些新情況和新困惑，國家、社會和公民對人大代表執(zhí)行職務(wù)在法制的層面上提出了一些新的期望，匯集成一股完善代表法的強音。

代表法面臨的困惑

當下，人大代表執(zhí)行職務(wù)的每一個新現(xiàn)象都牽動著國家和社會的“眼球”，如自費征求民意的“周曉光現(xiàn)象”、提緊急建議的“黃細花事件”，等等。同時，按照現(xiàn)行代表法規(guī)定，又難以對一些新情況作出處理。如一線工人、農(nóng)民代表比例過低，代表特別是間接選舉的代表述職偏少、代表參與賄選等問題。

這些現(xiàn)象，歸結(jié)起來就是應(yīng)該如何理解代表職務(wù)的內(nèi)涵。這里，既有政治體制和國家政權(quán)對代表如何進一步發(fā)揮作用的總體設(shè)計，還有社會和公眾對作為“民意代表”和“權(quán)力使者”的人大代表權(quán)能和行為績效的期望。

代表法實施以來，在完善人大制度，保障代表依法履行職責，規(guī)范代表工作等方面，發(fā)揮了重要作用。但代表法實施15年來，代表履行職務(wù)的環(huán)境、條件等都發(fā)生了很大變化，一些規(guī)定已適應(yīng)不了形勢發(fā)展的需求，一些全國人大代表紛紛提出修法建議。

從代表結(jié)構(gòu)來說，以第十屆全國人大代表為例，農(nóng)民與工人代表一起共551名，合占18.46%。按照統(tǒng)計標準，全國人大代表中的縣鄉(xiāng)干部、知識分子屬于農(nóng)民。據(jù)此，有人認為，全國人大代表中真正屬農(nóng)民身份的人大代表不足5%。全國總工會研究室主任李濱生表示：“這些年來人大代表中一線工人的比例應(yīng)該說是非常少的，這是一個非常突出的問題。”

代表審議意見的處理、代表持證視察、代表約見有關(guān)國家機關(guān)負責人、人大代表監(jiān)督本級人大常委會等等，類似的代表權(quán)利在實踐中往往較難把握，迫切需要代表法作出更明確的規(guī)定。

代表的知情權(quán)、閉會期間履職經(jīng)費、表決秘密和真實性保障、人大常委會為代表行權(quán)提供條件等問題，也需要代表法作進一步細化。

“在對代表的監(jiān)督上，基層人大建立了代表述職制度，這是對人大代表加強監(jiān)督的措施之一”。2006年7月12日，全國人大法律委員會委員張春生在一次新聞發(fā)布會上表示。但他同時也指出，代表法規(guī)定的對代表的監(jiān)督還弱一點，需要加以改進。

此外，在制度層面，像間接選舉的人大代表向原選舉單位述職，代表在本行政區(qū)域內(nèi)調(diào)動后造成難以履職和喪失代表性而辭職，代表參加賄選的制裁，人大常委會審查新當選的同級人大代表的資格、罷免代表的程序等，都是完善、修改代表法中面臨的重要問題。

中央9號文件：政策先行“修補”代表制度

2005年的中央9號文件對進一步發(fā)揮全國人大代表作用提出了一些新要求。輿論認為，中央9號文件是遵循憲法和代表法原則，對“加強”“規(guī)范”人大代表權(quán)能的一次調(diào)適。

中央9號文件特別強調(diào)了“集體有權(quán)，個人無權(quán)”的精神。全國人大代表每個人在表決時，都只有一票的權(quán)利。代表行使權(quán)利是集體行使的，代表個人不能直接處理問題。中央9號文件重申“集體”原則，意在對開始活躍的以代表個體為單位開展的職務(wù)行為進行規(guī)范和引導(dǎo)。

中央9號文件對人大代表在會議期間審議、提出議案和建議、選舉、表決等4項工作做了非常重要的規(guī)定。

對于規(guī)范和加強代表在閉會期間的活動，中央9號文件規(guī)定了統(tǒng)一組織、集體活動為主、集中視察、專題調(diào)研等“要點”。

實踐中，上述規(guī)定，有的在文件出臺前已經(jīng)經(jīng)過了實證演練。比如說，在擴大代表對常委會活動的參與方面，代表列席全國人大常委會會議已成制度，常委會、專門委員會的有關(guān)立法、執(zhí)法檢查、調(diào)研也邀請代表參加。而有的卻是依據(jù)制度安排開始啟動。如代表培訓(xùn)、規(guī)范代表建議處理、省級設(shè)立全國人大代表聯(lián)絡(luò)處等。

人大代表不是一個政治安排，不是一個榮譽稱號，而是一個公權(quán)力職務(wù)。正是基于這一理念，高層從政策層面先行一步，即順應(yīng)情勢細化和充實代表制度。因為政策調(diào)適比修法的程序簡單。正如全國人大常委會辦公廳聯(lián)絡(luò)局巡視員李伯鈞所言：“十屆全國人大常委會高度重視代表工作，9號文件的出臺，是代表工作進入建立健全具體制度階段的重要標志。”

近年來，全國人大代表紛紛提議修改代表法。2005年，全國人大代表劉華國建議修改代表法；2006年，全國人大代表提出了4件修改代表法的議案；2007年3月，全國人大代表許金和、羅益鋒又分別提出了關(guān)于修改代表法的議案。尤其是中央9號文件出臺以后，文件對代表的要求有了更新的規(guī)定，代表法里并沒有寫進去。為此，全國人大代表羅益鋒建議“細化代表權(quán)利義務(wù)，規(guī)定對代表執(zhí)行職務(wù)監(jiān)督”。

面對修改代表法的建議，全國人大作出了回應(yīng)。2006年12月，全國人大法律委員會對修改代表法議案審議結(jié)果的報告認為，修改代表法“條件尚不成熟，建議進一步研究，暫不列入本屆全國人大及其常委會的會議議程。”這意味著修改代表法將是2008年以后的事情。

修改代表法是緩行，還是速行？高層的意思已經(jīng)明朗化。在整個代表制度的框架不大可能實質(zhì)性改動的情況下，修改代表法充其量是適當?shù)闹贫刃扪a，但是中央9號文件和一些配套制度的出臺，加強和規(guī)范代表工作就有了可替代的制度資源。

調(diào)適代表制度的期望

盡管修改代表法不會馬上進入立法視野，但是，在新情境下，代表法如何完善、如何細化，確實是一個不容回避的話題。

從長遠來看，修改代表法應(yīng)觸及到減少代表人數(shù)，增加專職代表人數(shù)。如全國人大代表的“席位”由第一、二屆的各1226人翻番到第三屆的3000多人，目前是2900多名。2004年，全國人大代表周洪宇建議逐步實行各級人大代表特別是人大常委會委員專職化，全國人大代表總數(shù)量應(yīng)適當減少、常委會委員數(shù)量應(yīng)適當增加等。但是，目前來說，減少代表人數(shù)的可能性不大。

從現(xiàn)實來看，修改代表法的可行路徑是在現(xiàn)有的框架下，針對代表履行職務(wù)的困惑，在代表結(jié)構(gòu)、代表權(quán)利、代表保障、代表監(jiān)督、人大代表與本級人大常委會關(guān)系等方面充實一些規(guī)定，增強代表法的可操作性。

代表結(jié)構(gòu)問題。在人大代表的組成方面，應(yīng)充分考慮增加基層代表的名額和比例。可以規(guī)定工人、農(nóng)民代表的下限，如不少于30%。農(nóng)民工作為產(chǎn)業(yè)工人的組成部分，也應(yīng)有適當?shù)拿~。在去年的縣鄉(xiāng)人大換屆選舉中，吉林省規(guī)定干部代表候選人不超過25%，工人、農(nóng)民代表候選人的比例在縣級占45%，在鄉(xiāng)級占65%左右。結(jié)果使“官代表”比例減少10個百分點，一線工人、農(nóng)民代表比例躍升到10%左右。這些實證經(jīng)驗為修改代表法提供了某種借鑒。具體的代表名額由選舉法規(guī)定，但代表法可以對代表結(jié)構(gòu)作出規(guī)定。

代表權(quán)利方面。有全國人大代表建議，代表法應(yīng)增加“必須讓代表獨立履職行權(quán)，不得暗示和脅迫代表作出或不作出某種決定”的規(guī)定，以確保代表行權(quán)不受干擾。對于代表視察、約見、詢問、提出議案和建議等，代表法可以規(guī)定得更細一些。有代表提出，宜將代表個人持證視察分3步進行：本人要求、人大常委會聯(lián)系安排、代表持證就地視察。

代表保障問題。主要是代表知情權(quán)、履職經(jīng)費管理和使用、人大常委會提供服務(wù)、人身特別保護權(quán)等應(yīng)細化規(guī)定。中央9號文件對保障代表的知情權(quán)作了非常重要的規(guī)定，如全國人大常委會以及有關(guān)國家機關(guān)向代表寄送公報、常委會會議情況通報稿、常委會工作安排、年度立法計劃、執(zhí)法檢查計劃、聽取和審議專題工作報告安排等。這些規(guī)定，可以為代表法所吸收。代表職務(wù)經(jīng)費制度尚需改革，制度設(shè)計既要保障代表集中活動的經(jīng)費，又要保障代表個體依法執(zhí)行職務(wù)的經(jīng)費，如推行代表個體、代表小組履職經(jīng)費據(jù)實報銷制。為保障代表表決意志的真實和秘密，應(yīng)禁用鼓掌表決，限制舉手表決，推行無記名投票表決。

監(jiān)督代表的問題。主要是增加代表述職、辭職、懲處代表賄選等內(nèi)容。按照“誰授權(quán)、誰監(jiān)督”的政治原則，代表需要向原選區(qū)選民和原選舉單位述職，并接受評價。在代表法中應(yīng)增加代表應(yīng)當采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對執(zhí)行職務(wù)的詢問，通過一定方式進行述職的規(guī)定。對于選民聯(lián)名罷免人大代表的規(guī)定應(yīng)細化，尤其是應(yīng)明確規(guī)定，本級人大常委會不得擱置選民的罷免案。建議增加對人大代表參與賄選的懲處條款。

15年，是個不長不短的時間，這期間，代表法面臨的問題已逐漸暴露，而完善法律的意見，建議也日漸成熟。人們期盼，通過集思廣益，通過制度的調(diào)適，代表法在保障人民當家作主，完善人民代表大會制度等方面，會發(fā)揮更為重要的作用。