農民工代表的履職困境

近年來，在各地人大代表選舉中，時有外來務工人員當選各級人大代表的新聞。“政治邊緣人”的政治權利正逐漸得到重視。但人們不禁會問，選出來的外來務工代表真的能代表農民工的利益？他們流動性大的問題是否會對履職帶來影響？

全國人大常委會副委員長兼秘書長盛華仁3月8日在向十屆全國人大五次會議第二次全體會議作關于十一屆全國人大代表名額和選舉問題的決定草案說明時指出：“我國農民工隊伍不斷壯大，已成為產業工人的重要組成部分，他們在全國人大中也應有適當名額的代表”。這是對農民工當選人大代表的一個極大的利好信息，不久的將來，在全國人大會議上也將出現農民工代表的身影。

農民工當選代表大勢所趨

“我是開化縣中村鄉人，來大陳打工已經10年了，我妻子也在大陳打工。連續兩屆被選為大陳鎮人大代表，我感到這里是我的第二故鄉。”

在接受記者采訪時，一臉憨厚的傅興忠代表難抑當選為義烏市大陳鎮人大代表的自豪和對義烏的樸素情懷。據悉，義烏這個本地人口68萬，而外來人口超百萬的新興移民城市，在2001年的人大代表換屆選舉中就選出了鄉鎮外來務工人員人大代表，一時成為社會各界關注的熱點。2002年12月，義烏市在外來務工人員中選舉產生了11名市人大代表，又一次“點燃”了輿論。

一屆的時光彈指一揮。在這次新一屆人大換屆選舉中，全國各地關于外來務工人員當選人大代表的訊息頻頻傳來。不少專家對此表示，農民工當選人大代表成為大勢所趨，這是時代發展的必然結果。

據悉，目前，我國農民工的數量已經超過兩億，占全國總人口的七分之一。浙江大學公共管理學院韓富國博士認為，農民工是改革開放以后形成的新的社會階層，他們一般從農村來到城市，從中西部落后地區來到東部沿海發達地區打工，身份雖然還是農民，但從事的已不再是農業生產。事實上，農民工已經成為工人階級的主體。

然而，在現實中，農民工卻成為了最缺乏保護、最易和最常遭受侵害、最為脆弱的群體，承受了許多難以言喻的不公待遇。有人指出，他們雖然在城市打工，卻無法真正融入城市，成了城市的“邊緣人”。浙江大學地方政府與社會治理研究中心主任陳剩勇教授表示，農民工的許多權益得不到有效保障，他們缺乏利益訴求的途徑，沒有自己的代言人，有了問題不知道找誰解決，造成這一困境的最根本原因就是外來務工人員政治權利的缺失。

“政治權利的最直接體現就是選舉權與被選舉權。”在以往實際執行中，我國公民原則上只能在戶籍所在地才享有選舉權和被選舉權，并不能參加工作所在地的選舉，更談不上被選舉。

事實表明，農民工的生活、工作和事業都越來越多地和原戶籍相脫離。他們的利益與工作所在地更加密切，他們更愿意在異地實現自己的政治權利，選出自己的利益代言人，發出他們自己的聲音。

“以往，我們有什么問題和要求，都沒有地方去說，也不知道找誰。現在，我們有什么事就可以找鄉鎮的人大主席。”

傅興忠介紹，以前，有些員工夫妻雙方長期在大陳工作，家中子女讀書無人照顧，而到大陳來讀書，要交一筆不小的借讀費。于是，他和其他6名人大代表曾就外來務工人員上學難問題提交了建議。

“我們這個建議提出以后，鎮政府作出了答復：對外來員工子女來大陳上學，每人只收每學期200元的借讀費。這個收費標準遠遠低于義烏市教育部門所作出的借讀收費標準。”義烏絲綢制衣廠的出納馬麗珍代表對此深感欣慰。

據悉，外來務工人員代表在諸如工作時間過長、勞動強度過大、福利保障缺乏等問題上，在人代會上提出了相關的建議。

“現在農民工代表的素質越來越高，發揮的作用也越來越大，不僅體現在反映民意，維護權益上，同時也體現在對義烏發展的建言獻策上。”義烏市人大常委會辦公室的同志介紹，11名市人大代表，大多數是有豐富工作經驗的中層管理人員。他們跑的地方很多，往往能“跳出義烏看義烏”，給義烏的建設發展提供了更多的思路。

履職的困境

不少專家表示，農民工代表的產生，其政治意義和社會效應十分重大。但人們不禁會問，農民工代表是否存在一些履職的困境。

“農民工代表履職中最大的難題就是流動性大。”義烏市人大常委會代表工委的同志介紹說，“上一屆選出的11名市人大代表，5年內走了五六個，其中有一個當選代表后不到一年，就離開了義烏。”據悉，2002年義烏市選出的18名鄉鎮人大代表中，也有3名“不辭而別”。

有調查顯示，多數農民工從事的是臨時工、季節工、承包工、鐘點工等，與用人單位多數不簽訂勞動合同。外來人員勞動關系動態化、市場化、復雜化，不少雇主為降低用工成本，對招收的外來人員進行“惡意試工”，因此，外來人員工作極不穩定。而另一方面，外來人員在經濟發達地區學到了技術和管理經驗后，到其他地區或回家創業的也占了一定的比例。因此，這種流動性大的特點既符合市場規律，但也給代表的“相對固定和穩定性”的要求提出了挑戰。

因此，有人質疑，如果這樣情況反復發生，豈不是浪費了代表名額？“這可是本地人口讓出來的代表名額。”義烏市人大常委會辦公室的同志感嘆。

農民工代表是否具備履行人大代表的素質和能力，同樣受到了許多人的關注。

人大代表是國家權力機關的組成人員，代表人民在各級國家權力機關中依法履行管理國家事務，參與重大事項決策和對“一府兩院”實行監督的重要職責。人大代表是一種職務，履職需要決定代表本身必須具備特有素質。作為代表個體，必須具備包括政治素質、文化素質等基本資格條件。

代表在屆內的“無故”離開，至少說明了農民工代表履職意識的淡薄。采訪中，我們發現，一些農民工當選為人大代表以后，大都把代表身份當作是上級領導的恩賜，只是一種榮譽，沒有認識到當選人大代表應該做什么，所應該承擔起的責任。甚至一些代表到外地工作，就連招呼也不打一個。

“對于這些代表，我們只能通過其他方式了解和掌握情況，認定他們確實離開后，才終止他們的代表資格，這要用上我們許多人力和精力。”義烏市人大常委會代表工委的同志無奈地表示。

此外，農民工代表，尤其是鄉鎮代表，他們的學歷普遍不高，對黨的方針、政策、法律、法規掌握不足，社會主義市場經濟知識，以及與人大工作相關的一些必要知識較為欠缺。再加上比較繁重的本職工作，因此沒有足夠的知識和精力履行代表職責。

針對外來人口流動性大，代表履職能力較弱的實際，義烏市人大常委會在吸取上一屆的得失經驗后，在代表人選中，開始走“穩定化”和“精英化”道路。

據統計，上一屆在外來人員中產生的11名市人大代表主要以中層和基層人員為主，而這一屆則以經理、董事長等高層人員為主。

記者從義烏市人大常委會辦公室拿到的一份代表名單來看，有近10名外來人員代表是各單位的高層管理人員。義烏市人大常委會辦公室的同志向記者介紹，這些人在義烏年數較長，有的已經有10多年了，家人也過來了，并且還有企業和投資項目在這里，一般可以確定為在義烏扎根了，他們流動的可能性不大。“而且這類人素質高，眼界開闊，履行代表職責的能力強。所以，選舉這些外來人員為人大代表也可以減少因流動性造成的選舉成本。”

1999年到義烏工作的浙江順時針服飾有限公司總經理秦黃娣代表，在今年的人代會上就義烏小商品市場建設、文化大市建設、外來人員的市民待遇等問題提出了議案，引起了有關部門的高度重視。

但是這種“高層代表”的現象也引來了一些人的擔憂。外來人員中打工者是主體，現在代表多數是高層人員，那么這些基層人員的聲音又怎么反映呢？

這種又要兼顧代表結構，又要考慮履職能力，同時還要避免流動性過大的要求，已經成為各地人大工作的一大困境。

“準代表”：各行業的精英

“我們義烏有100多萬外來人口，而代表只有11個，代表名額實在太少。”在采訪時，秦黃娣坦言希望增加外來人員代表名額。

按照現行選舉法的規定，各級人大代表的名額是根據戶籍人口核定的，外來人員代表實際上是擠占了當地代表的名額，多一個外來農民工代表當選，就少一個當地代表名額的分配。

“關于農民工人大代表名額受到限制的問題，這是一個制度性的障礙，我國人大代表名額是按照戶籍人數分配的，并沒有把外來人口考慮在內。”陳剩勇教授在一項關于外來務工人員的調查報告中就指出：“要解決農民工代表名額的問題，最根本的還是要改革我國的戶籍制度。

有人表示，全國人大已經對農民工的選舉權進行了明確，那么他們的被選舉權理應得到確認。“流動人口的民主權利跟戶籍真正脫鉤，流動人口的民主權利可以隨著人員的流動而流動，選民登記以及人大代表名額確認都以本地常住人口為依據，那么不管是流入地還是流出地都可以從容進行選舉，不必有太多顧慮。”陳剩勇表示。

在目前外來人員代表名額十分有限的情況下，義烏市人代會上出現了一批“準代表”的身影。

據義烏市人大常委會的同志介紹，從上一屆開始，他們推薦產生25名外省籍公民作為旁聽代表。他們都是通過各個行業協會、鎮和街道組織推薦以及公開報名方式，再由市人大常委會審查產生。秦黃娣代表就是上一屆的旁聽代表之一，現在她已經成功“轉正”。

“我們這些旁聽代表雖然不是‘合法’的，但我們也把自己當作正式代表一樣來提意見和建議。”浙江伴嘴食品有限公司總經理廖張繼對記者說。

據悉，這些“準代表”，大多是行業的精英人物，具有很好的業務素質。義烏市人大常委會的同志表示，這25名旁聽代表，任期1年，可以旁聽人代會，可以提出相關的建議和意見，人大常委會也會將他們的意見專門整理出一份給政府有關部門。政府有關部門也需要對這些意見進行認真研究并給予答復。“雖然沒有法律上的硬性要求，但這種制度設計，解決了外來人員代表名額過少的工作難題，進一步發揮了外來人員對義烏建設和發展的作用。”

一些專家表示，由于“話語權”的不對等，外來人口的利益表達往往只能取決于當地政府的開明程度。“擠占了本地代表名額，會不會招來本地人的反對呢？”義烏市人大常委會代表工委的同志表示，義烏的本地人還是很包容的，基本沒有排外心理。”事實上，義烏的外來人員更是被當地人作為外來建設者來看待。這或許也是外來人員在義烏之所以能享受政治權利的一個重要的社會基礎。

作為一種嘗試，農民工當選人大代表這一制度設計還在試驗當中，其中一些問題制度設計者有能力自行調整、逐步完善，但有些問題已超出了改革者所能調控的范圍，需要全國性的制度創新或規范，這自然是兩億農民工的深切期盼。