如何告別政府“信息暗箱”

《中華人民共和國政府信息公開條例》2008年5月1日起施行，中國的政務信息公開將步入“有法可依”時代。如何讓政府公開信息，還需要有監督的措施。

哪些信息不公開應有明確規定

□2006年底，全國政務公開領導小組辦公室有關負責人表示，政府信息公開條例正在積極起草中。然而此后數月，一直沒有下文，引起輿論的極大關注?，F在，該條例正式出臺，中國政務信息公開從此進入“有法可依”時代。您認為，條例為改變政府和公眾的社會生活提供了哪些可能？

■汪玉凱：一是政務公開有了法律依據。政務公開以前靠行政權力推動，缺乏法律基礎，一些應該公開的政務信息沒有公開；法律的明確規定，會約束政府行為，一些公共權力行使的非理性會受到一定抑制。其實，一些地方公權力被濫用，很大程度就是政府和公眾信息不對稱狀態造成的。信息不對稱狀態被打破后，公眾知情權得到尊重，就可以自由表達，從而制約政府權力行使的非理性。

二是為公眾知情權提供法律保障。該公開的信息沒有公開，公眾可以追究有關部門責任。過去公眾完全處在被動接受的地位，如果政府不公開有關信息，公眾也無能為力。條例為保障公眾的知情權、參與權甚至互動權提供了法律依據。

再次，貫徹實施條例，為構建陽光政府提供了重要基礎。有了這個基礎以后，政府不斷公布信息，公眾知情權、參與權和互動權不斷得到保障，有助于改變過去暗箱操作、自由裁量權過大導致的腐敗現象。

當然，條例實施過程還會面臨很多困難和阻礙。比如“權力部門化、部門利益化、利益法制化”。政府將掌握的信息作為獲取資源的手段，千方百計維護舊體制的慣性。所以伴隨條例實施，會有一個各方博弈的過程。

□條例第八條規定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定?！庇腥藫牡诎藯l會成為一個不公開的理由，威脅公民知情權的實現。如何看待這種擔心？

■汪玉凱：這可能是條例實施過程中比較關鍵的一個問題。任何一個現代國家都有國家安全、國家主權、信息安全、公共秩序的問題，不公開的例外就是指這一塊。我們擔心的是“例外”范圍的不當擴大化，所以應該制定配套的具體制度辦法，將條例規定的內容細化。在信息不公開方面，哪些信息不公開？特別是不公開的信息應該分類別細化，使政府各個機構有可操作的依據。這樣也能經得起公眾檢驗，保證國家信息安全和主權，防止“例外”范圍擴大化，消除人們的擔心。

■姜明安：對這些規定的解釋必須與條例的基本精神和立法目的保持一致，且遵循“公開是原則，保密是例外”的現代行政的要求，所謂“例外”，即必須有法律、法規的明確、具體規定，發生爭議，最終由司法判斷。

保密法一些規定與政務信息公開原則有沖突

□條例第14條規定：行政機關應當建立健全政府信息發布保密審查機制，明確審查的程序和責任。行政機關在公開政府信息前，應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規和國家有關規定對擬公開的政府信息進行審查。行政機關對政府信息不能確定是否可以公開時，應當依照法律、法規和國家有關規定報有關主管部門或者同級保密工作部門確定。

有人認為，這是“明確規定了信息公開前的保密審查機制條款”，是“信息公開與保密條款的抵牾”。對此您怎么看？

■莫于川：要看到，保密法規定的保密制度，是分級分類確定密級并自覺遵守為主，只有一些特殊情況需要審查，但許多情況似乎可以理解為是保密工作部門來協助做好保密工作。這次正式公布的條例第14條的規定，實際上是與保密法一致的。首先要求行政機關自己進行審查，只是在遇到疑難問題，自己不能確定是否可以公開時，依法報給包括保密工作部門在內的有關部門確定，這種情況也可理解為是一種行政協助機制，協助該行政機關做好公開工作，不必將其理解為一種保密審查機制。

□是否應該修改保密法，讓保密法與政府信息公開條例的立法精神相協調？

■莫于川：在堅持若干底線的基礎上更加民主、更加開放。這里的底線基礎是保守國家秘密和安全、商業秘密和安全、私人權益和安全。誰違背這個原則都是不行的，都會失去平衡、造成損害，增大社會成本、影響社會和諧。至于是通過新的立法來補充，還是修改現有法律，這都是有可能的。面對法律文件的立、改、廢，仍然需要強調下位法服從上位法，特別法優于普通法，新法優于舊法的基本法理。

■姜明安：公民知情權的有效實現取決于修改保密法、檔案法和其他相關法律、法規，以及制定相關的配套法規和規章。條例屬于行政法規范疇，其位階低于保密法和檔案法。保密法和檔案法都是上世紀制定的，有些規定與政務信息公開原則有沖突。如果我們不對這種立法精神和體現這種立法精神的相關規定進行修改、修正，條例的實施就可能遇到難以克服的障礙。此外，為保證條例在各個部門、各個領域的全面實施，還必須抓緊制定相關的配套法規和規章，如前不久頒布的《環境信息公開辦法（試行）》。

行政訴訟是條例有效貫徹的關鍵

□早在行政許可法實施之后不久，就有學者撰文直指法律實施中有法不依的現象，擔心良好的法律被成功規避，立法者的智慧總是趕不上執法者。同樣的疑問也存在于政府信息公開條例的貫徹實施中。

那么，應該怎樣避免貫徹實施這個條例時出現有法不依的問題？

■姜明安：條例對政府信息公開的范圍、方式和程序均有明確、具體的規定，這些規定要得到嚴格貫徹執行，政府必須進行認真扎實的工作：要設立信息公開的專門工作機構；要建立信息收集、儲存、保管、交換、查閱、設立、發布的專門制度、場所、設施；要對現有的信息進行清理、分類和對未來的信息源進行預測，確定公開方案等。

另外，公民知情權的有效實現取決于對違反條例行為責任的嚴肅追究和對侵犯公民信息獲取權的有效救濟。政府信息掌握在政府機關手里，如果政府機關及其工作人員由于種種原因，不愿將其掌握的應當公開的信息公開。那么，必須要有督促、監督和保障措施，如考核、評議、監察、行政相對人舉報、申請行政復議和提起行政訴訟等。在所有這些措施中，行政訴訟應該是最重要、最有效的措施：行政相對人依法申請獲得某種信息，行政機關違法拒絕的，可訴諸司法審查；法院經審查，如認為相應信息屬于依法應公開的范圍，可判決行政機關限期提供，如行政機關拖延提供造成相對人損失的，法院還可判決行政機關賠償。只有做到了這些，才能避免“有法不依”。

條例應上升為法律

□十屆全國人大常委會立法規劃中，政務信息公開法是作為由國務院起草或提請審議的二類立法項目被寫入規劃的。而今年是十屆全國人大常委會任期的最后一年，根據全國人大常委會2007年立法計劃，政務信息公開法并沒有被列入。您認為，政務信息公開法沒有如期列入全國人大常委會2007年立法計劃，有哪些原因？

■莫于川：政務信息立法的思路主要有兩種：有人主張先在行政機關內部搞條例，待實施一段時間，總結經驗教訓之后再制定法律。也有人認為，經過一些地方的試驗，信息公開立法的某些問題已很清楚，所以主張制定一部政務信息公開法就可以。實踐證明，后一種思路還是有相當難度。

條例雖然只是行政機關對自己的約束，把各地進行的探索統一規范，但即便這樣做，難度也是很大的，光是協調一些部門的看法都很困難。

□條例上升為法律還需要哪些條件？

■莫于川：上升為法律是一個必然的過程。由全國人大這樣的最高權力機關制定法律，比政府自己給自己做出規定當然好得多，但這需要經驗教訓的積累過程。從條例出臺到法律出臺，正好有一個時間周期。這個周期內可以形成三步三臺階：一是一些地方的積極探索，如上海、廣州等地方的政府信息公開立法與實施過程，積累了寶貴的經驗教訓，同時為條例出臺創造了條件；二是在此基礎上制定出行政法規，也就是剛公布的條例；三是在條例實施過程中積累經驗，為最高國家權力機關制定出有關法律創造更好的條件。這樣一種前進步子可能更穩當，也是大家更能接受的行政模式、行政行為方式的改變路徑，阻力也會少一些。

十一屆人大立法規劃正在起草過程當中，我估計政務信息公開法還是會寫進去的。因為經過5年左右的探索，將條例上升到法律應該說會比較成熟；待到法律出臺，不僅行政機關，包括審判機關、檢察機關在內的其他國家機關，政務信息公開行為都應受到法律調整。

（姜明安：北京大學法學院教授，公法研究中心主任，中國法學會行政法學研究會副會長。主要研究方向為行政法、行政訴訟法。汪玉凱：國家行政學院教授，國家信息化專家咨詢委員會委員，國務院電子政務示范工程專家組成員。主要研究方向：電子政務、政府管理。莫于川：中國人民大學法學院教授、博導，中國法學會行政法學研究會常務理事，參與信息公開立法。主要研究方向：中國行政法治的理論與實踐問題）