詮釋代表“權利法典”

今年4月，是代表法實施15周年。驀然回首，人大代表，國家事務的管理者、人民的代言人，拿起代表法這部“權利法典”，在中國民主法制建設進程中，盡心履職，留下了一個個深深的印記。

關鍵詞：罷免

事件：大同市人大代表罷免市中級人民法院院長。

1992年11月27日，山西省大同市中級人民法院在法庭進行一審宣判時，由于院領導嚴重官僚主義，工作部署不周密，看管人員職責不明，曾慶林等4名被判處死刑、無期徒刑的罪犯乘6名看押干警離開羈押室之際，破窗而逃。大同市中院院長祁家業對這起造成嚴重政治影響的重大案件負有領導責任。1993年5月6日，出席大同市九屆人大五次會議的224名人大代表舉手通過了市人大常委會提交的對祁家業市中院院長職務的罷免案。

點評：人大代表享有提出罷免案的權利是人大集體行使監督權力的重要條件，表現出權力機關與執行機關的制約關系。代表享有提出罷免案的權利，也是人民代表大會制度的一個重要特點。運用罷免手段的目的是促使國家公職人員奉公守法，忠于職守，積極工作。由于罷免案例稀缺，每一起罷免案所積累的經驗和對代表權利意識的訓練，都顯得彌足珍貴?！凹热蝗舜蟠砜梢园涯氵x上來，也就能把你拉下來。”從選舉權走到罷免權，顯示代表權利的神圣和莊嚴。當然，人大常委會提請代表罷免自己選出的失職院長，體現了對代表權利的尊重。這些，無疑都是民主政治的一種進步。

關鍵詞：特定問題調查委員會

事件：武陵源區人大代表催生“特調會”。

1999年1月，湖南省張家界市武陵源區三屆人大二次會議收到代表3件內容一致的質詢案，質詢案附有3個鄉鎮數百戶煙農受災詳細情況。代表們要求區財產保險公司兌現1997年煙農受害賠償款。大會主席團經過認真研究討論，認為這是一起經區政府協調一年而無結果的棘手案件，決定成立“1997年全區煙農受災理賠特定問題調查委員會”，查清全區煙農受災情況，督促區煙草公司向區財產保險公司索賠?！疤卣{會”經過3個多月的調查，查清全區煙葉受災面積3162畝。在區人大常委會的督促下，拖了3年之久的烤煙保險合同賠償糾紛案有了公正的說法，800多戶煙農獲得了賠償。

點評：議會對政府的調查起源于英國，研究者將其稱為“國政調查權”。議會的這種特別調查權，具有很大的權威性。1954年憲法最早規定全國人大及其常委會的特定問題調查權。人們把特定問題調查稱為人大監督的“重磅炸彈”。在人大的權力殿堂里，它總是謹小慎微地偶露身手，讓人敬畏。從總體上說，人大的特定問題調查，仍處于閑置狀態。人大順應代表的訴求，啟動特定問題調查程序，意味著決意尋找問題的真相和癥結?！疤卣{會”的行動不僅僅代表著監督的力量，還有法治理念的演繹。

關鍵詞：質詢

事件：廣東省人大代表質詢省環保局。

2000年1月25日，出席廣東省九屆人大三次會議的佛山代表團20名省人大代表就南江工業園電鍍城污染問題質詢省環保局。質詢會主持人韓英宣布質詢開始時說：“這次質詢也是人大代表行使民主權利，過正常的民主生活?！笔…h保局答復后，人大代表進行了表決，但對答復滿意與不滿意比為5：23，人大代表要求受質詢機關再作答復。次日上午，省環保局繼續答復，因對再次質詢結果更為失望，鐘信才等21名代表聯名向大會建議撤換王子葵省環保局副局長職務，同時要求約見分管環保的湯炳權副省長。此次質詢導致省環保局局長被調離，一名副局長被撤換。這起質詢案轟動全國。此后，在河南、四川、貴州、北京、黑龍江、陜西、上海等省、市，人大代表在人代會期間先后完成第一次質詢，從而實現質詢案零的突破。

點評：廣東省人大代表質詢省環保局案，讓人們對質詢的價值和功效刮目相看。如今，人大質詢案正在民主的深水里活蹦亂跳，產生了“鯰魚效益”。人大質詢成為懸在執政官頭頂上的達摩克利斯劍，始終提示著他們應時刻恪盡職守。正如有位全國人大代表所說：“人大要花大力氣監督，就不能沒有質詢?！比舜蟠砩朴煤投嘤觅|詢權也更能激活“人民使者”、“國家權力機關組成人員”固有的底氣和尊嚴。有人說：“提不提質詢案，提什么樣的質詢案，怎樣提質詢案，實際上是人大代表素質的體現?！辟|詢不是什么盛典，不應難得上演一次。人們關注為國家利益和公眾訴求而誕生的每一次質詢，更期望質詢依法變得平常起來。

關鍵詞：否決

事件：沈陽市人大代表否決中院工作報告。

2001年2月4日，遼寧省沈陽市十二屆人大四次會議對市中級人民法院工作報告決議（草案）表決時，電子屏幕上的投票結果讓人大吃一驚，贊成218人，反對162人，棄權82人，未按表決器9人。當沈陽市人大常委會主任宣布“報告經表決不予通過”時，會場一度出現混亂，代表們、大會主席團都不知該怎么辦。情況緊急，主席團成員轉身背對著500多名代表當場開會研究應對措施。8月9日，沈陽市人代會就市中院整改情況和2001年工作安排的報告進行審議、表決，439名人大代表投下了395票贊成票。“未通過”案后，沈陽市中級人民法院原院長和兩名原副院長的職務被依法撤銷，有13人受到了黨紀政紀處分及法律制裁。

點評：沈陽市人大代表否決中院工作報告，是中國民主政治和憲政建設的標志性事件?！拔赐ㄟ^”不能簡單地看成工作報告文本有問題，而是人大對監督對象的工作不滿意。人大代表敢于否決，是真誠代表人民利益和意志的的一種精神氣質和政治技術。現行法律只規定政府、“兩院”報告工作，卻沒有規定報告沒有通過怎么辦。“否決案”的處理對推進民主政治的進程具有非常積極的意義。當然，我們更不能忘卻電子表決器的功勞。正如沈陽市鐵西區的一位市人大代表說：“舉手表決時左顧右盼，不好意思不舉手，有時真是違心的。這下可好了，可真正反映我們的民主意愿?！北頉Q制度改革對人大監督乃至完善人大制度無疑具有實質性意義。

關鍵詞：征集民意

事件：“周曉光現象”。

2004年1月18日，全國人大代表、浙江新光飾品有限公司董事長周曉光，自費8000元在義烏電視臺做廣告，公開向選民征集議案素材。廣告在當地的電視臺播了20天。此前的2003年10月，她出資50萬元設立“全國人大代表周曉光同志聯系點”，聘請5位專家作為智囊，幫自己出謀劃策，征集民意。博征民意使周曉光的議案質量不斷提升。在2005年、2006的全國人代會上，她分別領銜提交32件議案、35件議案，其中被大會主席團決定立案的分別為28件、35件。在她之后，北京、河南、廣東、甘肅、四川等很多地方的人大代表利用傳統媒體和互聯網在民眾中征集議案和建議的相關素材，還有人大代表自費調研，嘗試在更廣闊領域征集民意，提高議案質量。

點評：通過媒體征集議案，以一種主動的姿態貼近群眾，給民意提供更多的上行渠道，給國家的政策加上民意分量，顯示了代表角色的一種回歸。但是，這種以個體經濟優勢為支撐的履職“亮點”不具有可復制性，顯然無法在代表群體中常態推展。因為“周曉光現象”，兼職代表制度中人大代表履職的困惑再次進入公眾視野。從2005年開始，全國人大代表活動經費從每人每年1200元增加到3600元。同時，全國人大常委會辦公廳還為代表擬定調研參考題目，開始以制度化方式解決人大代表與群眾的溝通機制和經費保障問題。

關鍵詞：代表辭職

事件：廣東“議案明星”請辭省人大代表職務。

“因為要照顧患病的妻子，沒有時間和精力履行人大代表職責”。2005年1月7日，廣東省人大代表王澤華要求辭去代表職務的請求經法定程序后，獲批準。

1993年，55歲的王澤華被選舉為廣東省人大代表。當選省人大代表12年的歷程中，他發起了13次詢問案，提交了250多份議案和建議，其中最多的一年提交了30多件議案和建議。他以仗義執言、敢說話著稱，被譽為“議案明星”。本來，王澤華的省人大代表任期至2007年。王澤華說，請辭純粹是為照顧病妻。不少市民也表示出對王澤華的理解和支持。在王澤華主動請辭的同時，浙江省、遼寧省等地開始推行人大代表“建議辭職”制度。全國人大常委會副委員長兼秘書長盛華仁指出，黨政領導干部因工作變動確需辭去代表職務的，可以建議其辭去代表職務，但須經本人同意后按照法定程序辦理。

點評：無論是履職，還是辭職，王澤華把人大代表看成無法懈怠的職務。在任上，王澤華嫻熟而忠誠地行使職權；作為辭職者，王澤華“責任代表”的政治品格更令人欽佩。人大代表是一個“政治人”，制度和民意不允許他把人民的授權當“兒戲”。王澤華主動辭職，正在推動“勸辭”制度。“勸辭”有利于改變人大代表“能上不能下”，“瀟灑走一屆”的積弊。正如一位代表辭職后道出自己的想法：“不便為選民服務就不必再占著位子”。

關鍵詞：9號文件

事件：中央9號文件規范與加強代表工作。

2005年5月，中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》（簡稱中央9號文件），指出要保證人大代表依法行使職權。全國人大常委會辦公廳隨后出臺了加強和規范全國人大代表活動等相關文件，作為落實中央9號文件的工作措施。

點評：在社會轉型時期，人大代表執行職務過程中遇到了一些困惑和矛盾，需要依據憲法精神予以闡釋和解答。對于人大代表權能，高層意在規范中加強，以制度保障人大代表職務執行的法律性、公共性。中共中央專門就人大工作發布文件，在改革開放以來還比較少見。制度建設是帶根本性的，從政治慣例來說，在中央文件里“露臉”往往是衡量工作分量的標尺。有媒體認為，中央9號文件的貫徹實施“彰顯黨對人大工作的重視，是政治科學化、民主化的一個標志性事件。”該文件對進一步發揮各級人大代表作用和各級人大常委會制度建設具有示范意義。恪守憲法原則需要細化而且可操作的制度設計，這些豐厚的制度設計無疑為人大和人大代表鋪設了一條權力通達的路徑。

關鍵詞：代表培訓

事件：全國人大常委會建立系統培訓代表制度。

2005年5月發布的中央9號文件，一項重要內容就是要建立全國人大代表系統性、制度化的培訓制度，并對提高代表的履職能力有新的要求。當年12月，全國人大常委會辦公廳出臺《關于全國人大代表學習培訓工作的若干意見》，對代表學習培訓的基本內容、組織安排和實施保障作出明確規定。意見將代表培訓的基本內容分應知應會、知情知政、履職專題3個方面。代表的學習安排也相應地分初任培訓、履職培訓、專題學習。新當選的全國人大代表任內參加集中學習培訓的時間為10至15天。至今全國人大常委會已經舉辦11期培訓班，950名全國人大代表參加了履職培訓。如此大規模地對全國人大代表進行系統培訓，自新中國成立以來還是第一次。

點評：中國有290萬名人大代表，八屆以來，全國人大平均每屆有73％是新當選代表。這意味著換屆之后全國“新手上路”的人大代表會超過200萬人。為此，推開人大代表培訓工作理應被提上重要日程。做好人大代表的學習培訓工作，是堅持和完善人民代表大會制度的一項基礎性、戰略性工作。培訓是對代表履職的一種技術支持和服務。專家指出，讓代表們掌握履職技術，既為發揮代表作用打好了堅實基礎，也可避免單憑滿腔熱情而可能帶來的違憲越權的弊病。

關鍵詞：代表博客

事件：代表博客與民意互動。

2006年2月27日，重慶市的全國人大代表程貽舉在一家商業網站以“全國人大代表程貽舉”的實名開通個人博客，短短21個小時，點擊率就達到1421人次，程貽舉成為開通代表博客的第一人。此后，一些全國人大代表、全國政協委員先后開通個人博客，并專為“兩會”所用，與網民溝通、互動。全國人大代表、華中師范大學教育學院教授周洪宇等10多位全國人大代表在一些知名網站上紛紛開通了“兩會”博客。“近三年我提交給全國人大的60余件建議和議案中，有一半來自網友的建議和啟發。”周洪宇說。2006年12月8日，浙江省溫州市的全國、省、市三級人大代表在網上開設了一個集體博客，這個由省人大代表鄭雪君倡議開通的博客宣布向市民征集議案素材一周，人大代表從這些意見中篩選出百姓普遍關心的問題，提交各級人大。

點評：有人說，網絡開放、互動的特質，打破了自說自話、強加于人的單向傳輸的傳統模式，公眾不再是會場之外沉默的大多數。博客的最大優點是開放、互動，這比單向征求意見更能廣納民意，從而備受網民青睞。在諸多溝通民意的路徑中，代表博客無疑是代表開放式聯系選民的一種嶄新路徑。代表博客悄然登場，彌補了代表與選民溝通的經常性渠道的缺失。

關鍵詞：述職

事件：衡陽市的省人大代表向原選舉單位述職。

2005年10月27日，在湖南省衡陽市十二屆人大第二十一次常委會會議上，32位在衡陽的省人大代表進行了述職，會議審議了述職報告，并按稱職、基本稱職、不稱職3個等級進行測評。此舉開全國先例。半年前，衡陽市人大常委會作出了《關于開展在衡省人大代表述職活動》的決定，規定述職采取會議述職和書面述職的方式進行。內容包括出席人大會議、審議報告及提出議案、建議情況，為人民群眾辦實事，向有關部門反映群眾意見和要求，以及存在的主要問題及改進措施等。對不稱職票超過30％的，由市人大常委會對其提出告誡；在測評中對不履行代表職責、損害代表形象、有嚴重違法亂紀問題的省人大代表，經調查核實后，依法提出罷免案。衡陽市共有66名省人大代表，其余34名代表安排在2006年10月述職。

點評：代表法規定，“代表受原選區選民或者原選舉單位的監督”。怎樣激活這一文本上的規定？如果僅靠道義上的自律，缺乏一種法律意義上足以影響其代表資格的壓力，那么代表履職效益可能會背離制度初衷。在直接選舉代表向選民述職漸漸步入常態的情勢下，對間接選舉產生的人大代表的監督這一“真空”需要成熟的制度來填充?！昂怅栐囼灐鼻逦忈尨碡熑沃啤＠^選舉投票過后，對代表履行職責是否滿意或稱職進行“第二次投票”，喻示著“代表問責”機制的啟動。如果通過對代表述職評議等方式進行制度化、經常性監督，“懶惰代表”、“瀆職代表”是不是會少一點？

關鍵詞：緊急建議

事件：“黃細花事件”。

2006年6月2日，廣東省惠州市黃細花、陳雪英兩位全國人大代表聯名提出建議，建議國家價格主管部門叫停四大國有商業銀行和交通銀行對銀行卡ATM跨行查詢收取手續費，待組織聽證后再行實施。據中國青年報社會調查中心的網上調查，91.5%的網民對人大代表此舉表示支持。面對代表建議和輿論壓力，銀行“退了一步”:跨行查詢最低收0．2元，每月免費4次。2007年“兩會”期間，黃細花代表聯合廣東等5個代表團的56名全國人大代表共同提交了《關于停止跨行查詢收費的再建議》，追問銀行卡查詢費。之后，中國銀行業協會宣布4月20前停止向持卡人收取人民幣銀行卡境內ATM跨行查詢費用。全國人大代表黃細花說：“這是多方努力的結果”。

點評：從法律角度來看，代表提出建議是分內之事。千人諾諾，不如一士諤諤?！盀槭裁凑境鰜淼钠屈S細花和陳雪英”。由于人大代表勇于并及時挑戰強勢利益主體的“霸王規則”，使這份緊急建議具有職責和道義雙重價值，也讓選民對人大代表群體的正義多了幾分期待。黃細花說：“我作為全國人大代表，有權提出建議，反映群眾的心聲?！贝嗽掚m然平實，但堪稱人大代表良知和政治責任感的經典注解。有人呼吁：“社會需要更多的黃細花式的代表”。

關鍵詞：公開議案

事件：四川省公開代表議案和建議。

2006年1月，四川省人大常委會辦公廳與華西都市報社、四川在線共同推出了“議案#8226;建議全接觸”欄目，將大會接收到的議案在第一時間通過媒體全面公開，代表議案在未提請人代會審議并做出決定之前先公開接受民眾評議。其中27件議案原案，收到的是上萬條的建議，平均每件就有4000條左右。代表們認為，如此與民意進行充分直接的碰撞交融，議案將更具有代表性、廣泛性和全面性。網友稱：“在全國算得上的稀罕事”。4月，該省綿陽市人大常委會將市人代會期間的124件人大代表建議件的代表名稱、案由、承辦單位、承辦負責人以及承辦人聯系電話在綿陽日報以及人大、政務網站公開，并將在下一次人代會前公布代表對建議辦理的反饋意見。

點評：代表議案和建議公開成為建設“透明人大”的又一個亮點，“反映出人代會接受民意監督的勇氣和魄力”。議案全面公開并接受評議，這一與民意互動的新舉措具有諸多實質性的意義，可以讓更多的公民關注大會并與大會實現良性互動，議案內容的“含金量”更高，民意基礎更豐厚。同時，將議案內容公布于眾后，讓社會和選民“說長道短”，對代表履職是一種切實的監督，“糊涂議案”、無關痛癢的建議將大大減少。

關鍵詞：農民工代表

事件：全國人大明確農民工全國人大代表名額。

2007年3月16日，十屆全國人大五次會議通過關于十一屆全國人大代表名額和選舉問題的決定，規定“第十一屆全國人大代表中，來自一線的工人和農民代表人數應高于上一屆。在農民工比較集中的省、直轄市，應有農民工代表。”這意味著，我國首批農民工全國人大代表將在2008年1月產生。此前，在上海、浙江、重慶等地的地方國家權力機關，農民工已經提前步入地方國家權力機關。資料顯示，中國已有1.5億農民工進城務工。但到現在為止，全國人大代表中還沒有農民工。全國人大常委會副委員長盛華仁說：“值得重視的是，近幾屆全國人大代表構成中，工人和農民代表比例呈下降趨勢，尤其是一線的工人、農民代表人數偏少?！彼f，我國農民工隊伍不斷壯大，已成為產業工人的重要組成部分，他們在全國人大中也應有適當名額。

點評：當下，官員、企業家和社會精英等強大方陣在人大代表中比例明顯偏高。而包括農民工在內的社會底層群體在人大代表中的人數稀少，明顯存在權利表達的劣勢。最高國家權力機關是民意的集合體，是各方利益表達的大舞臺。這里既需要飽學儒雅或政治經驗豐富的“皮鞋代表”，也需要田野氣質或勇于直白基層實情的“草鞋代表”、“赤腳代表”。后者植根于基層，往往更能體味和表達樸素的民意?？梢灶A見，農民工的“政治性崛起”，對于中國的民主政治、社會轉型都具有標志性意義。