可憐的沉默者等（４則）

可憐的沉默者

將于6月1日實施的《廣西壯族自治區行政過錯責任追究辦法》規定，經集體討論決定，導致行政過錯發生的，主要決策人承擔主要領導責任，贊同該錯誤決策和不發表意見的其他決策人也要承擔重要領導責任。將“不發表意見”的沉默決策人納入行政過錯責任追究范圍，廣西此舉引來好評如潮。不少論者認為官員對錯誤決策保持沉默是一種失職，理應為此承擔責任；廣西此舉是向“明哲保身”的官場潛規則發出挑戰，具有非常積極的意義。

不能不承認，廣西此舉的矛頭指向是明確的——指向了那些深諳明哲保身、左右逢源之道的官員。此舉的初衷是良好的——要借此推動集體決策、民主決策的落實，破除“一言堂”，防止錯誤決策給社會經濟和老百姓利益造成損失。

但是，按照民主集中制原則，在集體決策過程中，參與決策的官員既可對某項決策投贊成票或反對票，也可投棄權票。投棄權票不僅是組織原則允許的，而且從某種意義上說，“棄權”也是一種權利，也是決策者的一種意見表達。我們顯然不能為了防止一些官員“明哲保身”，就否認、剝奪官員的這項權利，逼著他們在贊成與反對之間二選一。實際上，盡管有些官員在集體決策時不發表意見是揣著明白裝糊涂，但確也有一些官員，或由于認知所限對某項決策不夠了解，或由于自己沒拿定主意、難下決斷。這個時候，投棄權票乃至不發表意見，可能比盲目投贊成票或反對票、不懂裝懂胡亂發表意見更理性一些。

眾所周知，一些官員之所以奉行明哲保身的為官哲學，是因為他們得罪不起一把手，不敢發表反對意見。對錯誤決策保持沉默固然不對，但若發表反對意見，跟一把手對著干，那么自己的下場很可能是，未等到決策錯誤的一把手被問責，自己可能早被一把手“問責”了。

這是一種現實困境，誰都知道這種困境的根源在于一把手的權力太大，一把手不僅可以左右決策，而且左右著其他決策者的政治命運、切身利益。如此情形之下，不想辦法削減一把手的權力，不想辦法駕馭住一把手，卻把這個難題交給一把手的下屬們，說得不好聽一點，這其實是“大路不走走小路，撿了芝麻丟西瓜”；說得理性一點，只有一把手的權力不那么大，參與決策的官員才可能暢所欲言，如果一把手決策問責制落實不力，那么將“不發表意見”的沉默決策人納入問責范圍，也不過有其名無其實。而事實是，這么多年來，決策問責制喊得震天響，決策錯誤的一把手也大有人在，又有多少一把手真正被問責了呢？

當執法成為“執罰”

沒人否認罰款在減少交通違章方面的作用。但在少數地方，在畸形執法理念驅使下，罰款正在發生可怕的蛻變。據統計，北京，2005年交通違章罰款總額達到了14個億；深圳，2006年交通違章罰款收入為4.1億元。

以沖紅燈為例，深圳的處罰標準是一次500元，而北京、上海是200元，杭州是150元。如果要以人均收入水平作比較，香港的人均收入，是深圳的4倍，對闖紅燈的罰款也僅為600港元。由此可見，一些地方的處罰力度，比香港有過之而無不及。

有人或許會以國際上的超速罰款為例，論證罰款的金額并不重。比如，同是駕駛員超速行駛，法國一次處以90歐元的罰款。瑞典超速30千米／小時以下罰款150美元，如嚴重超速則由法院決定如何懲處。這個對比，不能說沒有道理，但顯然失之片面。歐洲國家個人的年平均收入在三四萬歐元，一次違章罰款，通常不過占其月收入的1％至5％。而我們則在10%至20%左右。資料表明，法國全國公路，僅安裝300架自動測速雷達，可我們一條兩三百千米的高速公路上，竟安裝有20來架自動測速雷達。

在交通違章處罰的力度和頻度上，我們竭力趕超國際一流水平，而在交通安全的教育、交通事故救援、交通輔助設施的投入上，與國際上的差距，卻長期睜一只眼閉一只眼或干脆視而不見。以交通事故救援為例，世界上許多發達國家的公路部門，都建立起了以直升機、定點醫院、定點巡邏為主體的救援體系。而我們在這些方面基本上是個空白，每年數百億元的交通違章罰款收入，似乎并沒有體現在這些緊要的地方。

法律，體現的是權利和義務的平衡。現在，有些執法者，打著執法的幌子，上公路撈錢，已經到了不擇手段、不計后果的地步。正所謂，“要想富，上公路”。一位往返深圳河源辦案的律師，曾收到兩張超速罰款單。同時同分同秒同速，通過同一地點，惟一不同的只是月份和日期。試問，驅車兩三百公里，如果沒有經過特別的訓練和精心的設計，會出現上述“五同”現象嗎？其可能性，不會大于彩票中大獎的概率。

萬事萬物皆有度。沒有人敢說，只要加大罰款力度和標準，就能維護交通秩序和安全。或許正是由于執法者成為了執罰者，才導致人們對現有某些法律的輕蔑和對抗。

“首違免罰制”是人性化還是人治化？

長沙市芙蓉區城管部門在全市首次實行了城管執法“首違免罰制”，改變了過去“以罰代管”的執法模式。首次違反城管法律法規者只要簽訂一份《不再違章保證書》就可以免除處罰。不少違規者表示，“首違免罰制”讓人感覺比較有人情味。

不可否認，在個案的實體層面，“首違免罰制”的確富有人性化，至少它說明城管的權力，正從“征服的權力”向“說服的權力”有意識地轉變。但是，在整個執法的程序層面，“首違免罰制”也暴露出一種人治思維。

對所有的公權力而言“法無明文規定不得行”，這意味著行政機關的執法權是法律賦予的，也只能在法律規定的框架內執法，而不得自以為是地認為“更有效果或更方便執法”就隨意變更“執法權限”。很顯然，“首違免罰制”是城管部門在法律框架外“創設”的一種執法方式，是缺乏法律依據的。

退一步講，“首違免罰制”也導致新的問題，它給一部分不良攤販傳遞出這么一個信號——“權利”不用白不用，現在我擁有一次“免罰”機會，就要好好珍惜，就可以肆無忌憚地違規，待被抓后再作打算。而這不是從某種程度上“鼓勵”違規嗎？

事實上，法治之所以能成為治國方案的首選，最重要的原因就在于預期的確定性，公民可以根據既定亦是相對恒定的規則（法律、法規等）為衡器，對行為的成本與收益作出具體評估，來決定做與不做。而人治之所以被廣為詬病，也正緣于人治下的規則往往是“捉摸不定”的，對行為的預期缺乏不確定性。

“首違免罰制”表面上看，也是一個相對恒定的規則，但是它畢竟不是城管正當“自由裁量權”的體現。城管既然可以“心血來潮”，在法律賦予的權限外推出所謂“人性化”的舉措，那么也就有可能在某一天突然“心血澎湃”，打出“治亂用重典”的旗號，在法律賦予的權限外加重處罰。從這個角度講，許多突如其來的“人性化”，因為游離于法律權限之外，實際上正是對民意最大的挑釁。

應該看到，“首違免罰制”并非長沙市芙蓉區城管首創，在這之前，西安城管、邯鄲城管等都相繼推出這一舉措。末了，不禁要問：這備受推崇的“首違免罰制”到底體現了人性化還是人治化？！

官定名牌可以休矣

河南省寶豐酒業日前提起訴訟，要求法院確認商務部舉行“中國暢銷名酒”、“第六屆中國名酒”評定的行政行為違法。寶豐酒業認為，商務部的這一評選行為限制了企業間通過市場進行的公平競爭，而且明顯有悖于國務院及中央有關部門關于嚴禁開展對企業進行評比活動的相關規定。

在平等競爭的市場主體之間盡最大可能保持中立，這是政府行為的基本規范和常識。現在，一些政府部門又搞權威認證，又搞名牌評選，雖然出發點也許是好的，但認證以及評選的結果，最后無一例外都成了企業的廣告詞——某種意義上，就是政府部門在給部分企業做廣告。這顯然與政府的中立身份不相匹配。其實，這些年，無論是“中國名牌”還是“國家免檢產品”，都遭到了輿論一波又一波的質疑。尤其是，在中國名牌、馳名商標以及國家免檢產品等稱號已經覆蓋了幾乎所有行業的知名品牌之后，再弄個“中國暢銷名酒”評選實在是沒有必要的。評完了名酒，是不是還要評名煙、名茶……如此評下去，還有完沒完？評選多了，就難免出現“名牌打架”：國家質檢總局評出的“中國名牌”，卻不屬于商務部評出的“中國暢銷名酒”，你讓消費者以誰的為準？

事實上，“中國暢銷名酒”既然是重磅廣告詞，肯定誰都想得到，企業難免就要大力“公關”，盡管評選活動本身不收費，但企業花在這上面的精力和投入肯定不會少，所以這同樣是在增加企業負擔。此外，企業一“公關”，尋租空間就會出現，權錢交易、暗箱操作等腐敗行為就會滋生。

在《商務部關于開展中國暢銷名酒評定活動的通知》里，是這樣形容評選目的的：為了滿足廣大消費者科學飲酒需求，加快自主品牌建設，促進我國酒類產業健康持續發展。先來說“品牌建設”。在一個有良好經濟環境和廣泛經濟權利的國家中，“品牌是在沃土中長出的參天大樹”，品牌不可能“建設”于繁多的評選活動中，那樣“建設”出的品牌頂多是一些看上去很美的無根盆景。

再來看“滿足廣大消費者科學飲酒需求”。市場競爭是最公正的品牌評選“篩子”，而身為“上帝”的消費者是品牌榮譽最合格的頒獎人。政府要做的是保證市場上的產品質量都符合規定，沒有假冒偽劣等等，至于在同樣合格的酒中選擇哪個牌子，那是消費者自由選擇的事情，不需要政府的“科學引導”。換言之，保證底線合格才是只能保持中立的政府的事，而從中評選名牌是可以偏心的消費者的權利。從這個意義上講，泛濫的官方品牌評選活動實際是對消費者評價權的一種侵犯和剝奪。