促進我國排污權交易的財稅政策探討

作者簡介：崔景華（1979-），女，吉林琿春人，博士研究生，主要從事財政稅收方面的研究。

摘 要：隨著我國經濟的快速發展，環境污染問題日趨嚴重。為了有效治理環境污染問題，我國有些地區在借鑒發達國家排污權交易成功經驗的基礎上，改變傳統的收取排污費和設定排污標準的指令控制型管理模式，正在開展排污權交易的試點工作。排污權交易意味著將市場經濟因素運用于環境政策，是對我國當前環境政策的創新。財政、稅收政策作為調節經濟的有效杠桿，將為促進我國排污權交易事業的發展起到重要作用。

關鍵詞：排污權交易；污染物排放；財稅政策

中圖分類號：F810.42文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2007）04-0077-04

隨著經濟的發展和環保意識的不斷增強，我國政府在治理環境污染方面采取了包括法律手段、經濟手段和行政手段在內的一系列積極措施，在財稅制度中也安排一些措施來達到環保的目的。現階段，我國治理環境污染的主要行政手段是實施排污收費制度。多年的實踐證明，排污收費制度減少了企業將其自身應承擔的費用轉嫁給社會的可能性，在有效治理環境污染、提高環境質量方面取得了良好的成效，但其中不足之處也日益顯現。因此，應改變傳統的排污收費制度，在借鑒西方發達國家成功經驗的基礎上努力推進排污權交易制度，從而徹底改善我國的環境質量。

一、實施排污權交易的必要性分析

為了減少工業發展對自然資源產生的破壞作用，突破在執行環保政策過程中的瓶頸，目前發達國家普遍采用排污權交易的方式對污染源企業實施污染監控。2001年11月，南通天生港發電有限公司向南通另一家大型化工有限公司出售二氧化硫排污權，這是中國首例二氧化硫排污權交易，表明我國的排污權交易已經從理論走向實踐，逐步開展排污權交易已經成為我國公共政策面臨的一次重大選擇，是發展循環型經濟的重要推動因素。

排污權交易是在污染物排放總量控制指標確定的條件下，利用市場機制，通過污染者之間交易排污權（污染物排放權利）的方式實現低成本治理污染的目的。實施排污權交易的必要性有以下幾個方面：

1.有利于提高環境質量

一方面，政府通過排污權交易的市場激勵機制，促進企業積極參與排污權交易并努力治理環境污染，從而避免企業權衡利弊后寧愿選擇繳納排污費或罰款也不愿治理污染的情況出現；另一方面，排污權交易制度的實施是以污染物排放總量控制為前提的，總量控制原則要求排入某一區域內的污染物總量控制在一定數量之內，以滿足該區域的環境質量要求，因此有利于保證一定區域的環境質量。

2.有利于企業降低治理污染物的費用

由于每個企業生產規模和技術裝備水平存在差異，在治理等量污染物時，有些企業治理成本高而有些企業治理成本相對較低。通過排污權交易使治理成本較低的企業發現治理污染比購買排污權更經濟，而治理成本較高的企業則發現購買排污權比治理污染更合算。于是治理成本低的企業將排污權出售給治理成本高的企業，通過交易達到全社會治理成本的最小化的目標（排污權交易運行機理詳見圖1）。

例如：削減1單位二氧化硫排放量時，企業1的成本為3 000元，企業2為2 000元，企業1削減二氧化硫的成本比企業2多1 000元。如果企業1以2 500元/單位的價格購買企業2的排污指標，企業2可以通過轉讓排污指標獲得經濟效益，而企業1則可以低于自身治污的成本實現其達標排放目的，兩家企業各得其所，而排污總量仍控制在標準范圍之內。

3.有利于發展循環型經濟

排污權交易具有一定的彈性功能，例如，當經濟增長導致新的污染源企業加入排污管理系統時，污染源企業向管理當局或其他當事人購買剩余污染物排放權，使總的污染負荷不變；新、改、擴建企業通過許可證交易獲取一定利益，從而在保證環境質量水平的同時推進循環經濟的發展。

二、我國排污收費制度存在的問題

1.排污收費制度不能有效解決跨地區環境污染問題

環境資源具有公共物品屬性，產生環境污染問題很多時候是跨區域的，需要中央或較高一級的地方政府進行宏觀調控，因此相關政策應具有較高的立法層次和較強的法律約束力，需要強制性大的法律法規作制度保障。而排污收費制度在立法層次上僅由相關部門的規章制度確立，沒有形成規范的法律形式，且執行時只是單個行政部門在本轄區內行使權利，對于區域跨度大、范圍廣的環境污染問題缺乏強制性和權威性管理。

2.排污收費制度違背了環保的目的且不利于提高環境保護效率

在征收排污費的過程中，一些地方政府盲目擴大排污費征收范圍，目的僅是為了防治污染而籌集資金，而沒有將收取排污費與督促企業進行污染治理有效結合起來，這種做法背離了“制約排污單位減少污染物的排放，保護環境，最終實現經濟效益、社會效益和環境效益的三統一”的環境法的根本宗旨。因此，征收排污費不符合環保目的，自然也就限制了其效率的發揮。

3.排污費征收環節存在諸多問題

首先，征收覆蓋面窄。現階段僅對水污染、大氣污染、噪聲污染、固體廢物和海洋污染征收排污費，忽略了雖然在生產領域沒有產生污染但在消費領域會出現污染的產品，如石油、天然氣、一次性電池、餐飲容器，等等；其次，征收標準低。排污費征收標準低，不但不能補償政府環保支出，而且沒有起到督促企業治理污染的作用。企業在權衡利弊之后選擇了交納排污費，對于污染不但不愿治理，也不進行生產工藝改進，甚至閑置治污設備；再次，征收方式欠合理。由于污染源具有不固定、不穩定的特點，因此先污染后收費的排污費征收方式使某些污染源很容易游離于收費制度之外，且污染的監測和管理有較高的技術要求使收費部門無能為力，造成了征收阻力大、征收成本高的局面。

4.收費資金未納入財政預算管理

按照有關規定征收的排污費收入以預算外資金的形式游離于財政預算體制之外，使資金使用過程缺乏法定的程序和標準，排污費資金被擠占、挪用的現象普遍發生，嚴重影響了資金使用效益。此外，排污收費制度沒有很好地解決外部不經濟內部化等環境污染的諸多問題。

三、促進我國排污權交易的財稅政策建議

綜上所述，未來我國政府對排污權交易的管理理念應從傳統的行政手段轉變為經濟政策調控手段。在具體操作層面上，政府應該通過采取有效的經濟激勵政策，建立排污總量指標體系和排污監控標識體系，同時鼓勵企業使用各類減少污染排放設施和進行減排技術研發，促進排污權市場競爭，從而逐步建立起有效的排污權交易體系。促進排污權交易的財稅政策主要有以下幾個方面：

1.利用稅收政策鼓勵企業參與排污權交易

在排污總量既定的情況下，若要實施排污權交易必須形成污染物排放量的買入和賣出指標空間，如果每個企業污染物排放指標都恰好等于它們生產過程中實際排放量，那么排污權交易也就無從談起。所以利用稅收政策創造交易激勵機制是促進排污權交易的關鍵環節。

（1）企業所得稅方面的排污權交易激勵政策

企業所得稅是引導企業投資方向、優化產業結構的重要政策工具。在促進排污權交易時，對那些努力減少污染排放量而積極進行生產流程和技術改造的企業，應給予一定的企業所得稅優惠政策。污染源企業所得稅政策重點可以從以下幾個方面給予傾斜：

一是加大對生產流程和技術改造企業研發費用的稅前扣除比例，如可規定企業當年發生的為加強環保工作而用于生產流程和技術改造的研究開發費用可以在企業所得稅前據實列支，鼓勵企業建立研究開發專項基金用于以后的環保技術的開發與研究；二是對企業自行研發的環保型減排（減少污染物排放量）設備，可以實行加速折舊方法計提折舊，從而減輕企業的所得稅負擔；三是對企業購置的減少排污量的流程設備，可以在一定額度內實行投資抵免企業當年新增所得稅優惠政策；四是對企業通過排污權交易取得的收入可暫緩征收企業所得稅。通過這些稅收激勵政策鼓勵企業減少污染物排放量，從而促進排污權交易市場的形成。

（2）增值稅方面對排污權交易的激勵政策

增值稅作為一般商品流轉稅在我國當前稅制結構中占有重要地位。利用增值稅支持排污權交易的政策主要有以下幾個方面：首先，對企業購進的新型減排設備中包含的增值稅，按照消費型增值稅抵扣方式予以在企業增值稅中作為進項進行全部抵扣；其次，對積極利用新技術減少污染物排放量的企業的部分產品，應在一定時期內給與某種程度上的增值稅減免優惠政策。對個別污染物排放量明顯小于國家規定標準的企業，可以在一定期限內按照合理的比例實行增值稅即征即退措施，從而鼓勵企業積極參與排污權交易事業。

在利用增值稅優惠政策促進企業減少污染物排放量時要注意以下幾個問題：一要嚴格限定政策范圍。增值稅具有“鏈條稅”的特征，如果增值稅減免的優惠政策利用不當，就會違背增值稅各個階段環環相抵扣的特點，所以，應嚴格限定享受優惠政策的主體范圍，主要對那些積極參與排污權交易且排污量明顯小于國家規定指標的企業給與更多的政策傾斜，避免優惠過多過濫；二是優惠的比例和幅度不宜過大，否則會違背增值稅所具有的中性稅收的性質；三要嚴格限定優惠期限。減少排污量的技術研發是一種基礎性產品，隨著經濟的發展，這種技術會逐步推廣到每一個污染源企業，所以具有動態性特征。因此，政策的優惠必須有一個時間限制，而不宜長期實施下去；四要正確認識政策運行效果。實行排污權交易的企業大部分都是電力、能源等基礎性行業，它們為國民經濟其他部門提供基本原材料和動力資源，是構成其他企業產品成本的重要組成部分，所以要正確認識排污權交易中稅收政策的作用和地位以及對其他行業產生的影響。

2.為彌補排污權交易市場失靈以及公共產品缺失現象提供必要的財政資金援助

排污權交易運作過程存在著信息不充分、交易不頻繁、逐案談判等問題，交易費用相當高昂，從而降低了排污權交易的市場成交量，壓抑排污權交易的供給與需求。因此，面對排污權交易市場失靈問題，政府相關部門應提供必要的公共物品促進排污權交易順利進行。

（1）制定和完善排污權交易的法制基礎

制定和完善排污權交易法律基礎應考慮以下幾點內容：一要建立健全的排污權交易法律制度，依據法律程序分配初始排污權；二要通過法律來明確排污權的有償取得，保護排污權交易者的既得利益；三要確立有關具體實施污染控制策略的統一法規，在現行環境法規中對排污總量控制的目標、調查和檢測、指標分布、適用程序等做出更加明確的規定。為此，調動有關環境技術人員和法律界人士制定出符合我國國情的排污權交易法律法規，同時，財政部門應保證相關經費的及時足額發放，為完善排污權交易的法律基礎提供有利的財力保障。

（2）建立和完善排污權交易的兩級市場體系

排污權交易是政府環境調控目標基礎上的市場交易行為，所以應建立政府與企業之間以及企業與企業之間的兩級市場體系。一方面，在一級市場上，除了通過立法明確排污權有償取得外，要探索適合我國國情的排污權一級市場交易形式，改變無償分配或行政授予的做法，采用招標、拍賣或其他市場化方式將排污權賣給企業；另一方面，在二級市場上，要通過立法等手段，有效制止濫用和非法轉讓排污權，杜絕蓄意囤積居奇等擾亂市場的買賣行為，要對超標排污進行嚴厲處罰，通過這些措施確保排污權在二級市場上正常交易。

（3）加強排污權交易信息系統建設，降低排污權交易費用

政府要對排污權交易參與者提供必要的市場交易信息。如果排污權交易費用過大、程序過于復雜、時間過長就會嚴重影響交易效率。為了有效降低交易費用，政府可以通過組建專業的排污權中介機構，建立相關的信息網絡系統，提高交易的透明度以及信息采集能力和披露能力，由此達到降低排污權交易費用、促進排污權交易廣泛普及的目標。

（4）建立完備的污染物監測系統

一個完善的排污權交易市場必須具有完備的排污監測系統，在我國現階段市場體制尚未健全的條件下實施排污權交易就要求政府積極介入這一市場失靈領域，并為構建完備的監測系統和有效的控制手段提供財力支持。環保部門應定期發布污染源企業排污量、排污權使用情況以及排放污染物中所含成分等內容，為排污權交易提供必要的基礎數據。

3.完善排污權交易的預算管理制度

政府預算在促進排污權交易事業發展過程中起著重要的作用。排污權交易制度發展較為成熟的國家一般通過預算投資、預算補貼、財政貼息、研究與開發投入等方式，著力深化對排污權交易的預算管理。

在政府預算科目中將政府用于排污權交易的支出項目列入政府經常項目預算當中，提高政府用于排污權交易的資金使用效率。具體做法是，在政府經常性預算的環保支出科目當中設立政府用于排污權交易的子科目，按照每年排污權交易市場規模和財政資金增長情況確定預算資金數據。列入預算的這項資金主要投入于以下幾個方面：一是進一步健全排污權交易市場；二是完善排污權交易法制化建設；三是為排污權交易提供基礎性信息；四是建立排放污染物監測體系和管理體系。

4.建立健全排污權交易的宏觀政策調控體系

除了上述財政支出、稅收優惠等扶持方式以外，政府還可以通過靈活運用其他一些宏觀政策手段來進一步完善排污權交易制度，這些措施主要有：首先，允許將排污權作為資產列入企業的資產負債表中，即將排污權納入企業的財務核算體系之內，使企業從排污權交易中取得的收益與其他一般性資產一樣成為企業資本的一部分；其次，納入資產負債表中的排污權在企業發生破產或被兼并時，政府應該允許企業把排污權作為資產進入破產或兼并程序，從而在確保企業的資產完整性的同時促進排污權交易事業的發展；再次，政府可以利用信貸政策對排污權市場進行必要的宏觀調節，從而完善排污權交易的宏觀環境，確立健全的排污權交易體系。

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