淺議當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境與出路

摘 要：縣鄉(xiāng)財(cái)政困難有多方面因素，在貧困地區(qū)尤為突出，緩解該種現(xiàn)象必須在政府組織結(jié)構(gòu)，改革財(cái)政體制，完善稅收證管體制等方面來做出努力。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財(cái)政；稅制

1 縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的主要表現(xiàn)

（1）財(cái)政包袱沉重，潛在風(fēng)險(xiǎn)較大，縣鄉(xiāng)財(cái)政難以滿足公共服務(wù)需要。

分稅制改革以后，中央加大力度，加強(qiáng)財(cái)政稅收法制建設(shè)，努力提高中央財(cái)政的兩個(gè)比重，導(dǎo)致地方可調(diào)控能力減弱，特別是貧困地區(qū)財(cái)政更加困難，缺乏最低限度的公共支出保障。一是人均收支水平非常低，財(cái)政仍然是“吃飯財(cái)政”；二是基礎(chǔ)設(shè)施特別是教育交通、文化設(shè)施等公共產(chǎn)品投入嚴(yán)重不足；三是歷史負(fù)債對財(cái)政造成巨大壓力，在“吃飯財(cái)政”下公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入只能靠融資，地方財(cái)政難以滿足公共服務(wù)的需要。

（2）財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不清，財(cái)政收支責(zé)任不對等。

目前的財(cái)政體制由上級政府單方面決定，上級政府存在自我擴(kuò)大財(cái)權(quán)的便利，下級政府居于被動(dòng)地位。事實(shí)上，縣鄉(xiāng)級政府是政策的最終執(zhí)行者，一方面承擔(dān)了龐大的事權(quán)，另一方面還要承擔(dān)比發(fā)達(dá)地區(qū)更多的公共基礎(chǔ)建設(shè)公共社保。公共教育等歷史上由于財(cái)力所限而未能承擔(dān)起的公共支出任務(wù)，任務(wù)繁重，矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，龐大的事權(quán)與現(xiàn)行財(cái)權(quán)和相應(yīng)的財(cái)力極不對等。

（3）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不科學(xué)、不規(guī)范。

由于新稅制保留了舊體制的基數(shù)，目前轉(zhuǎn)移支付大多使用基數(shù)法，而不是因素法，上級財(cái)政目前無法建立以地方標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出為基礎(chǔ)的規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度，只能對貧困地區(qū)實(shí)行有基數(shù)、有增量的“掛鉤補(bǔ)助”等過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法以緩解財(cái)政運(yùn)行中的矛盾與困難；財(cái)政體制的稅收返還政策是以保證地方既得利益為前提的，由于各縣鄉(xiāng)間收入基數(shù)、補(bǔ)助基數(shù)的不同，所得好處也有較大差異，體制的差異性也在擴(kuò)大。

（4）收入結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)政增收潛力有限。

分稅制體制在一定程度上能夠促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置，但由于各縣鄉(xiāng)原來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，在運(yùn)行中有著“窮者越窮”的效應(yīng)，很難調(diào)整收入結(jié)構(gòu)。一是稅收收入占財(cái)政收入比重明顯偏低，各類行政收費(fèi)及其他預(yù)算外收入占財(cái)政收入比重較高，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不盡合理；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅源非常薄弱，稅基偏小，稅源結(jié)構(gòu)也不盡合理；三是貧困地區(qū)由于受地理、信息、人才、技術(shù)等因素制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成本較高，直接影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而影響財(cái)政增收。

（5）支出結(jié)構(gòu)不合理，降低了公共財(cái)政效率。

貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期不可避免地包攬一些本應(yīng)由企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)負(fù)擔(dān)的支出，承擔(dān)著部分應(yīng)由市場功能完成的支出，而一些本應(yīng)由財(cái)政供給資金的事業(yè)和項(xiàng)目卻不能完全得到應(yīng)有的保障，比如社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、交通等基礎(chǔ)設(shè)施支出滿足不了日益增長的需求，造成了縣鄉(xiāng)財(cái)政支出范圍界定不清。“越位”和“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重。貧困地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府運(yùn)行成本也大大高于較發(fā)達(dá)地區(qū)。由于貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政在一些非公共領(lǐng)域支出較大，降低了公共財(cái)政效率。

2 緩解貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政困境的主要對策

（1）減少政府層級，轉(zhuǎn)變政府職能。

目前世界大多數(shù)國家都采取三級政府構(gòu)架，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)將中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府層級改為中央、省、縣三級政府層級，即實(shí)行省管縣。按照“市縣分置”原則，將市級政府與縣級政府成為平級政府。市級政府只管理城市自身一塊，縣級政府改為省級政府直接負(fù)責(zé)，取消市級財(cái)政與縣級財(cái)政的結(jié)算關(guān)系。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府作為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)。取消鄉(xiāng)級財(cái)政，實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，原由鄉(xiāng)級政府承擔(dān)的事務(wù)全部由縣級政府統(tǒng)一安排，所需經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政預(yù)算列支。這樣就會(huì)大大減少縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人員，降低行政運(yùn)行成本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。在減少政府層級的前提下，按照市場經(jīng)濟(jì)和建立公共財(cái)政框架的要求，轉(zhuǎn)變基層政府的職能。解決長期以來基層政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理中的越位問題，凡是市場能解決的，政府不干預(yù)；民間能負(fù)擔(dān)的，政府不包辦，如競爭性、盈利性領(lǐng)域。

（2）財(cái)權(quán)和事權(quán)要相對稱，這是完善分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)，也是各級政府履行職能的保證。

一是要明確各級政府之間的事權(quán)，改變目前縣鄉(xiāng)政府集中了過多的事權(quán)，與其掌握的財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對稱的現(xiàn)狀。各級政府間事權(quán)劃分的總的原則是：全國性的事務(wù)由中央政府管，地方性的事務(wù)由地方政府管，跨區(qū)域的事務(wù)由中央?yún)f(xié)調(diào)，與受益地方共同承擔(dān)。具體到縣鄉(xiāng)為：農(nóng)村義務(wù)教育是效益外溢性很強(qiáng)的公共產(chǎn)品，關(guān)系到國家的前途命運(yùn)，根據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍原則，農(nóng)村義務(wù)教育支出應(yīng)由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級財(cái)政共同承擔(dān)；民兵訓(xùn)練關(guān)系到國家的安全，計(jì)劃生育是我國的基本國策，這兩項(xiàng)開支的絕大部分應(yīng)主要由中央負(fù)擔(dān)；社會(huì)保障關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定，其支出可由省級和縣級政府合理分擔(dān)，以便使社會(huì)保障資金省級統(tǒng)籌和社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)省級統(tǒng)一化；對于縣鄉(xiāng)基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)由縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)，但對于以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)和中西部地區(qū)來說，取消農(nóng)業(yè)稅后，中央應(yīng)加大對其轉(zhuǎn)移支付的力度，以維持基層政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是要根據(jù)各級政府承擔(dān)的事務(wù)，合理劃分各級政府的財(cái)權(quán)，使各級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相對稱，最大限度地調(diào)動(dòng)地方當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性。為此各級政府都應(yīng)該有自己大宗的、穩(wěn)定的、與自己事權(quán)相對應(yīng)的稅種。我國分稅制明確了中央財(cái)政收入來源，但省以下，特別是縣鄉(xiāng)并沒有自己固定的稅種和穩(wěn)定收入來源。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，不少國家把財(cái)產(chǎn)稅作為基層政府最主要的收入來源。另外，在不影響中央宏觀調(diào)控能力的前提下，適當(dāng)?shù)刭x予地方政府必要的稅種開征權(quán)，讓地方政府在中央必要約束條件下開征區(qū)域性的新稅種，提高基層可支配的財(cái)力，增強(qiáng)基層政府防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（3）完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。

完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度是彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口，平衡地方財(cái)力，緩解基層財(cái)政困難的重要途徑。一是要加大上級政府對縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付的力度，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助辦法，逐步取消稅收返還、體制補(bǔ)助等均等化較弱的一般性轉(zhuǎn)移支付形式，用“因素法”代替“基數(shù)法”。二是建立起以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的轉(zhuǎn)移支付模式。

（4）改革稅制，完善稅收征管體制。

一是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。為了配合我國取消農(nóng)業(yè)稅政策的實(shí)施改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局，減少農(nóng)業(yè)稅取消對縣鄉(xiāng)財(cái)政造成的壓力，應(yīng)盡快統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，將農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)林特產(chǎn)品納入增值稅征收范圍，實(shí)行優(yōu)惠稅率，自用部分免稅；對家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的一般農(nóng)民按照與城鎮(zhèn)職工同樣的扣除額政策，征收個(gè)人所得稅；對農(nóng)村中的種養(yǎng)大戶比照個(gè)體工商戶所得稅征收所得稅但減免稅的優(yōu)惠項(xiàng)目應(yīng)多一些；對于公司型的農(nóng)業(yè)企業(yè)征收企業(yè)所得稅；征收社會(huì)保障稅，讓農(nóng)民納入社會(huì)保險(xiǎn)的安全網(wǎng)內(nèi)。二是盡快改革和完善我國的財(cái)產(chǎn)稅制。應(yīng)按照統(tǒng)一稅法、拓寬稅基、公平稅負(fù)、加強(qiáng)征管的原則，對在財(cái)產(chǎn)的所有環(huán)節(jié)征收的財(cái)產(chǎn)稅加以分類、整合、修改完善，同時(shí)盡快建立健全財(cái)產(chǎn)登記制度和財(cái)產(chǎn)評估制度，較大幅度地提高不動(dòng)產(chǎn)稅在地方稅中的比重，為財(cái)產(chǎn)稅成為地方稅主體稅種打下良好的基礎(chǔ)。三是理順稅收征管體制。為了改變地方政府收支職能割裂的局面，取消地稅機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，將地稅局隸屬于本級政府管理，并在適當(dāng)時(shí)候，將財(cái)政和地稅合并，形成財(cái)政局、國稅局兩足鼎立的局面。