農民平等權利的缺失及救濟

摘 要：由歷史積累、現實矛盾激發的農民問題已成為當今中國社會發展的瓶頸。農民問題既是個經濟問題，也是個政治問題，更重要的是個憲政問題。抓住歷史機遇落實農民憲政平等權，對于我們解決農民問題具有十分重大的歷史和現實意義。

關鍵詞：農民問題；憲政；平等權

1 從憲政角度認清農民問題的實質

1.1 農民問題的在法律上的實質是憲政發展的滯后

“三農”問題的核心是農民問題，而農民問題的關鍵是農民的權益問題，是農民的自由、全面發展問題。農民權益尤其是平等權缺失是造成“三農”問題的憲政根源。中國之所以長期存在尖銳的農民問題，這充分暴露了我們在憲政民主建設上的嚴重滯后。

1.2 推進憲政、維護農民平等權是解決農民問題的重要途徑

權利平等和不受歧視已成為國際社會公認的基本準則，是人類文明進步最重要的成果之一。我國《憲法》明確規定：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。可以說平等原則是憲政的基石，任何個人、任何團體絕不能動搖這個基礎。孟德斯鳩認為“平等是國家的靈魂”，“在民主政治下，愛共和國就是愛民主政治；愛民主政治就是愛平等。”

2 中國農民憲政權缺失的主要領域及表現

2.1 以遷徙權為核心的公民權利和政治權利的不完善制約著其他權利的行使

如果農民在憲政領域缺少或沒有相應的政治權利的保障，那憲法權威及至上性無疑就會遭到挑戰和質疑。農民在政治權利上的不平等，導致農民無法真正行使國家主人的權利，使得憲法所宣示的國體和政體始終處于十分尷尬的處境，這是目前我國法治化進程中不容回避的問題。

（1）由制度歧視造成的身份差別是嚴重妨礙農民實現其他權利的根源。

遷徙自由是人們追求幸福、實現人生價值和目標的“復合性”權利，它在整個憲法權利體系中具有基礎性的意義。1982年憲法沒有對遷徙自由作出規定。但以限制遷徙自由為實際內容的戶籍制度，事實上造就了不公正的城鄉二元社會結構，阻隔著農民以自由遷徙的方式完成從“從身份到契約”的轉變，并直接形成了與憲政精神的抵牾。這種實行嚴格的以身份配置資源的公共行政政策，在市場經濟條件下繼續實行，無疑嚴格地限制了勞動力資源的合理流動，不符合價值規律。

（2）利益表達機制的不完善，農民利益無法得到有效保障。

民主制度的基礎是在強有力法治保障下的良好的選舉制度及暢通的民意表達機制。在社會主義初級階段，社會各階層勢必有諸多的利益不一致，城鄉差別不會一夜消失，但決不應當出現對農民憲法權利的蔑視和隨意的侵害。特別是農民在依據憲法表達其意愿過程中受到國家機關的粗暴對待更是為憲法所不允許，其建議權、申訴控告權應當受到國家保護，而不是國家的二次傷害。現實政治生活中農民由于缺少自己的利益表達和維權機制，更缺少利益表達的代言人，其利益無法得到有效保障的現象屢出不窮。在推進農村基層民主制度建設的過程中，村民自治制度還不夠完善，農民的民主選舉，民主管理、民主監督等權利還沒能得到充分保障。

2.2 經濟權利的限制導致市場競爭的乏力和相對貧困的擴大化

現在，除少數農村外，城鄉收入差距仍不斷擴大。收入產生差別固然有多方面的原因，但農民經濟平等權被侵害無疑是其中的原因之一。幾十年來，農業為國家的發展注入了大量資本，成為國有原始資產投入的初始人，然而得到的回報卻不成比例且年年下降。同時，我國農業目前尚處于由傳統農業向現代農業轉化的時期，生產力水平低下且各地發展不平衡，與比較發達的現代工業相比，把這種不加保護的二牛抬杠似的農業推向市場進行交易本身就是不公平的。國家資源分配的不平等，使農業在為工業化進程承擔積累重任的同時，失去了自身的發展機會，即從傳統農業向現代農業轉變的機會。

2.3 身份地位的差異導致社會權利的輕視

社會權利是憲法賦予國家積極作為之義務以增進民眾福祉的權利，因而被視為積極權利。我國《憲法》規定的社會權利有獲得勞動權、物質幫助權、社會保障權、受教育權、婚姻家庭老人婦女兒童受保護權等。然而在現實中，農民作為中華人民共和國公民的一員卻在這些方面受到不應有的歧視，在憲法母親面處于尷尬的境界。

（１）勞動就業方面的不平等。

就業是民生之本，是公民獲得物質保障所必要的權利，是生存權的基礎。基于我國憲法及勞動法之規定，勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。所謂“農民工”現象的存在，是中國特有的歧視農民平等權利的產物。

特別值得一提的是，這種對農民憲法平等勞動權利的歧視首先由國家及政府以各種規范性明文規定。平等就業權是憲法平等權在公民勞動權上的反映，這些針對農民就業的不平等規定以及對農民的歧視，無疑是一種“合法”的侵害行為和制度性歧視。

（２）受教育權利方面不平等。

當今世界各國無不對全體國民實行統一的教育制度，以尊重、保障和實現公民的受教育權。由于長期以來我們對教育資源在城鄉間的不合理配置形成有中國特色的二元教育制度，加上辦學政策對農民的歧視，實質上是將農民的受教育權人為地置于不平等的地位。當城市居民（特別是大城市）在享受著日益豐富多彩的文化生活的同時，廣大農村卻持續性地陷入教育科學文化的荒原。與此形成鮮明對照的是，我們每天還在把大量的不計其數的資金花費在無必要的諸如官員出國，奢侈工程等方面時。一樣是共和國的花朵，卻享受不到同一片藍天，這是當今農村教育的真實寫照。農村教育的落后，無疑使億萬公民一開始就輸在了起跑線上。教育不公已經成為當今中國一個最突出的社會問題之一。

（３）社會保障方面的不平等。

社會保障權作為一項公民的基本權利，是作為非正式制度的家庭保障功能日趨式微的必然產物，其出現和產生在憲法中的合法性基礎是：人民與國家關系中的“民本主義”、文明社會中的人道主義、社會秩序中的穩定與和諧原則、市場分配制度中的公平、正義原則。

（４）缺乏受社會尊重的權利。

由于歷史的原因，我們的國家法律和政策、制度對農民的歧視是引發社會歧視中不可忽視的重要誘因。在社會生活中農民在二元體制下的農民被國家人為地在法律上界定為不享受同等待遇的二等公民，由最初的政策權宜發展成整個社會的公然的歧視，這是引發社會歧視的國家根源。有人講政府是人民的導師，當今社會形成的賤農文化可以說是對我們法律正義的一種褻瀆，而這種文化如果頻繁地在國家機關及其工作人員的法律活動中出現，與依法治國構建和諧社會的宗旨是不相容的。

3 充分實施憲政維護農民平等權

當我們看到農民問題的復雜性時，首先應當把它放在緊迫性之后。特別當我們將科學發展觀作為統領我們依法治國，建設社會主義法治國家，構建和諧社會、尊重和保障人權作為世紀目標時，推進憲政以促進農民問題的解決，無疑是時代發展的必然。

3.1 牢固樹立憲政意識調整發展戰略

“法治國家的重要特征之一是對個人權利和自由的現實保證。人權是法治國家的精髓，也是社會整體發展的重要因素之一。”公民權利的最高法律依據在于憲法，農民權利缺失的根本原因在于沒有依據憲法。而不依憲行事則又為我們長期以來的人治所困擾。恢復并保護農民憲政權利當務之急是需要整個國家和社會樹立憲政意識，平等意識、尊重和保障人權意識。只有憲法得到實施，憲法尊嚴得到維護的時候，我們才有可能建立維護農民權利的完善的法律制度并在實踐中堅決貫徹消除種種的不平等，讓農民在共和國土地上獲得真正公平和平等的機會，過著有尊嚴的生活。

因此，以法治手段尊重和保障農民的基本人權是我們解決農民文明問題的前提和基礎。而法治首要的應當是依憲而治，脫離憲法的法治是無源之水，無本之末。解決農民問題，需要全社會共同努力推進憲政。

3.2 進一步建立和完善農民權益保護的憲政制度

“民主最完善最首要的內容是完善政治民主，最直接的內容是完善立法民主。”為此，法律應明確廢止不合理的城鄉戶籍制度、就業制度、社會保障制度、教育制度等等，要兼顧城鄉、工農和全體公民的共同利益和福祉，督促政府轉變觀念和職能，保證農民真正享有在經濟、政治、社會生活諸方面的平等權。應明確賦予農民平等的社會地位與平等的社會權利，包括社會保障權利、居住和遷徙的權利、勞動就業權利等等。同時對于農民享有的權利提供充分的法律保障和救濟措施，對于侵害農民人身及合法財產等權益的行為，規定相應的法律責任。特別是進一步加強和完善基層政權建設方面的法律法規，規范村民自治、民族區域自治行為，以法治手段堅定保障農民的各項基本權利落到實處，堅決打擊侵犯農民民主權益的各種違法犯罪活動。

3.3 建立完善農民遷徙自由制度廢除身份制度

遷徙自由體現著對人的價值的憲政關懷，它能夠為農民自身的全面自由發展及其它權利的拓展提供了廣闊的空間，為瓦解傳統的城鄉二元社會結構并祛除由此而生的城鄉歧視、城鄉差別提供著制度上的契機與可能。

改變農民的不平等現狀，還農民以國民待遇，就必須打破二元化的城鄉社會經濟體制。而廢除現行戶籍制度，實現遷徙自由，無疑是改變城鄉二元格局的關鍵。同時，以農民為主體的自由遷徙有助于形成政府間競爭博弈的憲政權力結構，有助于形成憲政所必需的公民意識和政治理性。只有當農民以具有完善人格和個人理念的“自由公民”形象出現并真正成為政治關系的完整主體時，才能為憲政和法治建設奠定堅實的社會基礎。

3.4 落實農民社會保障與救濟制度

首先，建立統一的社會保障制度既是憲法賦予公民的基本權利，也是國際人權公約的根本要求。其次，在當今法治社會，公民社會保障權有效實現的最佳途徑是社會保障權的制度化即法治化，使得相關事務具有可操作性。最后，認識和解決農民社會保障問題必須時刻以和諧社會理念中的公平正義、和諧有序作為最根本的指導思想，讓每一名社會成員從改革開放，國家發展中平等地獲得利益。這一切歸根結底還是要靠憲治。

參考文獻

［1］［法］孟德斯鳩. 論法的精神：上卷［M］．北京：商務印書館，1978.

［2］［美］摩狄曼.阿德勒. 六大觀念:［M］.北京:團結出版社，1989.