我國(guó)老工業(yè)基地城市的貧困區(qū)問(wèn)題與治理對(duì)策

[摘要]老工業(yè)基地城市的貧困區(qū)（棚戶區(qū)）揭示的是在改革與發(fā)展中，一些城市和城市中的一些住區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的衰退和制度轉(zhuǎn)型的沖擊，形成城市貧困問(wèn)題。治理貧困區(qū)，克服城市貧困，關(guān)鍵是要使貧困居民能夠分享發(fā)展的機(jī)遇和成果。在老工業(yè)基地城市的貧困區(qū)（棚戶區(qū)）治理改造中，要強(qiáng)調(diào)以便利居民生活為目的，采用低成本的、多種形式的改造途徑；改善安置小區(qū)在城市中的空間位置，對(duì)居民就業(yè)有非常顯著的影響；必須擴(kuò)大對(duì)貧困居民的救助和援助，幫助克服貧困；實(shí)施引資政策、地方稅收的優(yōu)惠，建立和完善資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償、援助的機(jī)制，將從根本上促進(jìn)問(wèn)題的解決。

[關(guān)鍵詞]老工業(yè)基地城市 貧困區(qū) 治理

[中圖分類號(hào)]F124.7；F428 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2006）06-0059-05

[作者簡(jiǎn)介]鄭文升（1982—），東北師范大學(xué)中國(guó)東北研究院區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事城市經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究；丁四保（1952－），河北順平人，教授、博士生導(dǎo)師，東北師范大學(xué)中國(guó)東北研究院研究員

棚戶區(qū)是指建設(shè)歷史較長(zhǎng)、住區(qū)品質(zhì)較差的老城區(qū)，一般位于城市老工業(yè)區(qū)、老礦區(qū)和老中心區(qū)的衰退住區(qū)。在每個(gè)老工業(yè)基地城市，都可以看到廣泛分布的棚戶區(qū)，尤其以資源型城市最為突出。遼寧省建筑面積在5萬(wàn)平方米以上的城市集中連片棚戶區(qū)就達(dá)到848萬(wàn)平方米，其中，1998年以來(lái)中央下放地方的煤炭企業(yè)所屬的棚戶區(qū)就達(dá)441.5萬(wàn)平方米。黑龍江省現(xiàn)有棚戶區(qū)2400萬(wàn)平方米，其中“四大煤城”就占1300萬(wàn)平方米。在吉林省白山市，居住在棚戶區(qū)的人口達(dá)到18.8萬(wàn)人，占城區(qū)總?cè)丝诘?7%。棚戶區(qū)的衰敗、貧困以及社會(huì)問(wèn)題揭示的是我國(guó)改革與發(fā)展中的深層次矛盾，棚戶區(qū)居民曾經(jīng)是社會(huì)的主流階層，改造棚戶區(qū)，克服城市貧困，對(duì)于承擔(dān)歷史責(zé)任、克服改革成本、構(gòu)建和諧社會(huì)，意義十分重大。

一、老工業(yè)基地棚戶區(qū)是受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)衰退和

制度轉(zhuǎn)型沖擊所形成的城市貧困區(qū)

老工業(yè)基地城市的棚戶區(qū)不僅僅房屋破敗、道路泥濘、污水遍流、居住擁擠、缺乏消防衛(wèi)生設(shè)施、沒(méi)有公共綠地、空間布局混亂，等等，而且還存在廣泛的失業(yè)和觸目驚心的貧困。

遼寧撫順市棚戶區(qū)住戶中平均每10戶家庭只有1.34人在崗，低保戶比例高達(dá)70%。黑龍江伊春市棚戶區(qū)職工在崗比例不足5%，形成規(guī)模龐大的赤貧群體。在吉林省遼源市，棚戶區(qū)部分家庭甚至以1～2萬(wàn)元價(jià)格出售住房以維持生活，家庭成員則寄居于親友處。據(jù)統(tǒng)計(jì)，煤礦棚戶區(qū)職工能支付1萬(wàn)元用于改造住房的住戶僅占全部住戶的12%，完全無(wú)力支付的占65%以上。而在煤炭、森工及資源枯竭城市，很多居民長(zhǎng)期住在工棚和“三級(jí)跳”住房，部分居民甚至還在使用日偽時(shí)期建設(shè)的勞工房。

更為嚴(yán)重的是日趨突出的社會(huì)問(wèn)題。根據(jù)抽樣調(diào)查，2003年原撫礦集團(tuán)棚戶區(qū)中，28%的家庭離婚，14%的家庭子女輟學(xué)，69%的家庭有病人。2000～2002年，撫順市75%的兇殺案作案人員來(lái)自棚戶區(qū)。2003年撫順市共發(fā)生去省進(jìn)京集體上訪205批次。

聯(lián)合國(guó)人類住區(qū)規(guī)劃署認(rèn)為，貧民窟是“以低標(biāo)準(zhǔn)和貧窮為基本特征的高密度人口聚居區(qū)”，按照這個(gè)定義，我國(guó)老工業(yè)基地城市相當(dāng)一部分棚戶區(qū)已經(jīng)很接近于工業(yè)化國(guó)家曾經(jīng)遭遇的貧民區(qū)。不同的是，我國(guó)棚戶區(qū)的衰敗、貧困與新城區(qū)的繁榮、少數(shù)人的暴富近在咫尺，并且空間極化的差距還在不斷擴(kuò)大，失業(yè)、貧困呈現(xiàn)出集聚、累積與代際傳遞的特點(diǎn)。棚戶區(qū)居民階層地位的劇烈下降、強(qiáng)烈的被剝奪感，以及現(xiàn)實(shí)的困難和反差，使棚戶區(qū)有可能演化為我國(guó)社會(huì)矛盾激化、各種反社會(huì)力量集中發(fā)生的土壤，而我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家的基本國(guó)情又制約了問(wèn)題的解決。

強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大體制外增量、希望能夠以增量擴(kuò)張帶動(dòng)體制內(nèi)存量調(diào)整，是我國(guó)改革與發(fā)展相互促進(jìn)的一條基本路徑，城市的發(fā)展也不例外。征用農(nóng)村集體土地的利益“補(bǔ)償”價(jià)格要遠(yuǎn)低于棚戶區(qū)拆遷安置的產(chǎn)權(quán)“購(gòu)買”價(jià)格，我國(guó)土地供給的“雙軌制”強(qiáng)化了城市征用農(nóng)地建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市新區(qū)的積極性。一方面，政府政績(jī)、GDP、稅收、新增就業(yè)因此有顯著的進(jìn)步，另一方面，城市空間和經(jīng)濟(jì)增量的擴(kuò)大并沒(méi)有向棚戶區(qū)擴(kuò)散、輻射，反而是資源、要素、產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)更放大了空間差距。隨著城市平均地價(jià)的日益上揚(yáng)，位于具有升值潛力區(qū)位的棚戶區(qū)雖然逐漸得到改造的機(jī)會(huì)，但是大多數(shù)棚戶區(qū)則進(jìn)一步被市場(chǎng)拋棄。

老工業(yè)基地城市產(chǎn)業(yè)的相對(duì)衰退和體制改革的負(fù)面效應(yīng)使棚戶區(qū)的社會(huì)問(wèn)題雪上加霜。棚戶區(qū)社會(huì)問(wèn)題的關(guān)鍵是就業(yè)不足，就業(yè)不足的基本原因，一是城市衰退產(chǎn)業(yè)退出或效益表現(xiàn)不佳，形成就業(yè)崗位供給總量的絕對(duì)減少或相對(duì)減少；二是城市國(guó)企改革打破了低水平的社會(huì)均衡，建立現(xiàn)代企業(yè)制度、提高管理效率和企業(yè)產(chǎn)權(quán)置換都將“減員增效”作為一個(gè)主要的改革路徑，形成的沖擊型失業(yè)是棚戶區(qū)社會(huì)問(wèn)題惡化的“催化劑”；三是城市政府強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“升級(jí)”、鼓勵(lì)資本密集產(chǎn)業(yè)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路，加劇了失業(yè)下崗職工再就業(yè)的困難，使結(jié)構(gòu)性失業(yè)問(wèn)題更趨突出。

老工業(yè)基地城市，特別是資源型城市，長(zhǎng)期存在城礦平行并存的兩套公共服務(wù)和管理體系，企業(yè)辦社會(huì)、政企不分使這些城市解決棚戶區(qū)問(wèn)題遭遇管理體制上的困難。在黑龍江省的鶴崗市，6個(gè)城市行政區(qū)中，城市政府只負(fù)責(zé)2個(gè)區(qū)的市政、有線電視和供水，1個(gè)區(qū)的集中供熱，其余4區(qū)屬煤礦企業(yè)，多數(shù)居民區(qū)都是條件極為惡劣的棚戶區(qū)。在企業(yè)和政府都處在能力低下且責(zé)權(quán)利不清的情況下，貧困棚戶區(qū)的改造很難實(shí)現(xiàn)。

二、治理貧困區(qū)的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

和應(yīng)建立的理念

以諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑪?shù)賮啞ど瓰榇淼漠?dāng)代貧困觀認(rèn)為，“貧困的真正含義是貧困人口創(chuàng)造收入的能力和機(jī)會(huì)的貧困，而不僅僅是收入水平低下”，因此，貧困區(qū)的治理對(duì)克服城市貧困有非常顯著的影響。國(guó)外貧民窟治理經(jīng)歷了大規(guī)模清除、搬遷、重建、注重改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境幾個(gè)階段，對(duì)貧民窟的態(tài)度由排斥、驅(qū)逐發(fā)展為接納、改造、提升，逐漸強(qiáng)調(diào)消除貧民窟的發(fā)展環(huán)境。貧民窟住區(qū)改造的主要途徑，是由政府提供資金或政策，結(jié)合引導(dǎo)市場(chǎng)資本，建設(shè)廉價(jià)住房、廉租房，逐漸使居民擁有土地與住房產(chǎn)權(quán)。1970年代以來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家的貧民窟治理，重視塑造鄰里環(huán)境、構(gòu)筑社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、增加就業(yè)機(jī)會(huì)，倡導(dǎo)建立政府、企業(yè)、社區(qū)多方參與的伙伴合作機(jī)制，取得了顯著成效。墨西哥、巴西等發(fā)展中國(guó)家，也在努力推進(jìn)貧民窟教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)地方當(dāng)局與貧民窟居民的有效溝通，墨西哥城貧民窟的公共事業(yè)建設(shè)已經(jīng)比較健全。但是，在那些不能有效解決就業(yè)與貧困問(wèn)題的城市，例如印度和非洲國(guó)家，貧民窟很難徹底鏟除。

老工業(yè)基地城市棚戶區(qū)是典型的“市場(chǎng)失靈”，政府的干預(yù)是必須的要求，困難職工對(duì)國(guó)家工業(yè)建設(shè)的貢獻(xiàn)，更要求政府發(fā)揮克服貧困的主導(dǎo)作用。國(guó)家確立“以人為本”的發(fā)展觀帶動(dòng)了我國(guó)各個(gè)城市對(duì)棚戶區(qū)的大規(guī)模改造，老工業(yè)基地城市是現(xiàn)階段棚戶區(qū)改造的重點(diǎn)，當(dāng)前中央政府主要支持中央下放給地方的工礦企業(yè)的棚戶區(qū)改造。棚戶區(qū)改造能夠節(jié)約居民用于住房條件改善的現(xiàn)期及預(yù)期支出，從而有利于居民將勞動(dòng)力、家庭儲(chǔ)蓄以及生活資料用于改善生活或投資其他領(lǐng)域獲取收益，因此從本質(zhì)上看，棚戶區(qū)改造是政府資助的重要的反貧困行為。

但是，棚戶區(qū)改造不能單純強(qiáng)調(diào)房屋建設(shè)和公共設(shè)施的完善，因?yàn)?，棚戶區(qū)改造成果能否鞏固、能否真正實(shí)現(xiàn)鏟除貧困區(qū)，取決于反貧困條件與環(huán)境的塑造，關(guān)鍵是在要素配置與收益分配過(guò)程中，要使棚戶區(qū)及其居民能夠分享發(fā)展的機(jī)遇和成果。首先，棚戶區(qū)居民要能夠承擔(dān)高于簡(jiǎn)易平房區(qū)的城鎮(zhèn)樓房社區(qū)生活成本；其次，要增加棚戶改造區(qū)的商業(yè)、就業(yè)機(jī)會(huì)；第三，貧困居民要具備人力或資本投資能力，以及健全的基本生活保障體系；第四，根本的出路是要形成良好收益預(yù)期的地方環(huán)境，包括城市經(jīng)濟(jì)活力、就業(yè)需求能力、政府執(zhí)政能力等等，要實(shí)現(xiàn)“貧困城市”的經(jīng)濟(jì)總量增加與結(jié)構(gòu)調(diào)整。

三、資源型城市貧困棚戶區(qū)

治理面臨的問(wèn)題

在老工業(yè)基地，位于資源型城市和資源枯竭（衰竭）城市的采煤、采礦沉陷區(qū)的棚戶區(qū)問(wèn)題最為緊迫，這些棚戶區(qū)不僅是居民收入低下、居住環(huán)境惡劣，而且地面沉降更威脅到居民生命財(cái)產(chǎn)安全。從2002年開(kāi)始，在中央財(cái)政的支持下，東北地區(qū)15個(gè)煤炭城市陸續(xù)開(kāi)始采煤沉陷區(qū)的棚戶區(qū)治理，使居民居住條件得到顯著的改善，但是改造、搬遷并沒(méi)有解決普遍的失業(yè)與貧困，鞏固改造成果以及預(yù)防形成新棚戶區(qū)的前景不容樂(lè)觀。

2005年底，阜新市已完成沉陷區(qū)搬遷1.5萬(wàn)戶，由政府“建議企業(yè)用工”僅4000多人，假設(shè)政府建議全部得到有效履行，并且按每戶平均僅1個(gè)待業(yè)勞動(dòng)力計(jì)算，也只能滿足約26%的總需求。在阜新市“平西樓房安置區(qū)”，約80%的勞動(dòng)力待業(yè)，極其有限的就業(yè)主要依賴高度競(jìng)爭(zhēng)的人力車市場(chǎng)。貧困現(xiàn)象大面積存在，家庭退休人員養(yǎng)老金、有限的最低生活保障仍然是居民基本的生活來(lái)源。

（一）棚戶區(qū)改造加重了居民生活負(fù)擔(dān)

資源枯竭與體制改革迫使資源型城市面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，但是并不代表城市資源基礎(chǔ)完全耗竭。資源型城市棚戶區(qū)周圍區(qū)域提供的余礦和零散資源、企業(yè)的沉淀資本、平房住宅以及少量荒蕪?fù)恋?，是棚戶區(qū)居民獲取收入的重要途徑。但是，從平房搬到樓房就意味著需要燃料、冬季采暖、自來(lái)水、物業(yè)以及蔬菜等日常生活成本，而這些支出項(xiàng)目在搬遷之前，在使用公共水龍頭、拾（偷）煤、經(jīng)營(yíng)小片園地的條件下基本是不存在的，這些隱形收入、替代收入對(duì)于棚戶區(qū)困難居民來(lái)說(shuō)十分重要。在阜新市海州區(qū)平西樓房安置小區(qū)，盡管物業(yè)管理費(fèi)用已經(jīng)十分優(yōu)惠（采暖費(fèi)僅為0.2元/平方米），小區(qū)居民還認(rèn)為這是比較沉重的生活負(fù)擔(dān)。為促進(jìn)安置區(qū)有序建設(shè)，安置區(qū)住戶在5年內(nèi)不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓住宅所有權(quán)，但是由于安置區(qū)生活成本較高，出現(xiàn)了小區(qū)房屋空置和貧困戶依然離不開(kāi)沉陷區(qū)的現(xiàn)象。

由于生活成本上升，安置小區(qū)可能會(huì)面臨如下前景，一是部分居民拒絕搬遷，在遼源、阜新都出現(xiàn)了這種情況；二是居民拖欠各種費(fèi)用并造成樓房破損，如停用暖氣而重新使用火炕，從而形成樓房棚戶區(qū)；三是居民出賣樓房修建平房并形成大面積新的棚戶區(qū)。

（二）改造安置區(qū)的位置顯著影響居民收入

安置小區(qū)區(qū)位是困難居民增加收入的重要影響因素。規(guī)模過(guò)大、位置偏僻都會(huì)降低小區(qū)的區(qū)位價(jià)值，不利于居民就業(yè)、獲取信息、對(duì)外交流以及通過(guò)經(jīng)營(yíng)住房、電器等家庭生活資料獲取收入。出于建設(shè)成本的考慮，安置小區(qū)普遍采用就近選址、集中布局原則。以本溪市為例，一期安置工程建設(shè)的彩屯、牛心臺(tái)和田師傅三個(gè)安置區(qū)都位于原礦區(qū)或其附近區(qū)域，普遍遠(yuǎn)離商業(yè)區(qū)。而在本溪市工業(yè)發(fā)展與布局規(guī)劃中，這三個(gè)區(qū)域主要發(fā)展鋼鐵、鋼鐵深加工、醫(yī)藥、機(jī)電等就業(yè)彈性小的產(chǎn)業(yè)，勞動(dòng)力崗位供給與就業(yè)需求的矛盾十分突出。

本溪市根據(jù)居民經(jīng)濟(jì)承受能力安排相應(yīng)地價(jià)水平的搬遷位置，無(wú)能力承擔(dān)動(dòng)遷費(fèi)用以及享受政府低保待遇居民則安置到平房小區(qū)。這種辦法有利于節(jié)約資金以及實(shí)現(xiàn)更多居民搬遷，但是相對(duì)于就業(yè)穩(wěn)定、收入較高的居民，困難居民更需要遷往商貿(mào)中心區(qū)域，通過(guò)出租或轉(zhuǎn)賣住房、經(jīng)營(yíng)小型店鋪、靈活就業(yè)等活動(dòng)獲取收入。

要實(shí)現(xiàn)困難居民也能夠遷往商業(yè)區(qū)，必須增加資金投入，但是國(guó)家投入的改造資金十分緊張。例如，國(guó)家批復(fù)的安置區(qū)住宅工程造價(jià)為每平方米585元，但是隨著物價(jià)上漲和設(shè)計(jì)、施工規(guī)范的調(diào)整，本溪市實(shí)際單價(jià)增加到648.73元，僅此一項(xiàng)，就形成5000余萬(wàn)元的資金缺口；國(guó)家投資不包含紅線外基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，本溪該項(xiàng)資金缺口達(dá)到1.12億元。

（三）政府的反貧困救助能力非常薄弱

在東北地區(qū)，資源型城市政府財(cái)政收入水平特別低下，多數(shù)城市年財(cái)政收入只有2億元左右（阜新接近6億元），而我國(guó)一般地級(jí)市的平均水平是10億元，人均財(cái)政收入也大幅落后，導(dǎo)致政府社會(huì)救助的努力不能滿足實(shí)際需求。

資源型城市的社會(huì)保障體系目前面臨著兩個(gè)問(wèn)題，一是“集體企業(yè)”下崗人員還沒(méi)有得到明確的保障（在吉林省的遼源市，這個(gè)群體約達(dá)到總職工人數(shù)的35%）；二是“40、50人員”由于收入低微，根本無(wú)力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。在這兩項(xiàng)保障支出壓力下，資源型城市的社會(huì)保障體系實(shí)際上岌岌可危。

在政府實(shí)施的促進(jìn)再就業(yè)政策中，遼源市只有不到40%的下崗職工能夠領(lǐng)取到再就業(yè)優(yōu)惠證，即使能夠成功領(lǐng)取，相關(guān)部門(mén)的亂收費(fèi)現(xiàn)象仍然突出；公益性崗位供給普遍嚴(yán)重不足，即使在黑龍江省財(cái)政能力較強(qiáng)的七臺(tái)河市，也只能滿足約25%的“40、50人員”需求；由于下崗失業(yè)職工技能培訓(xùn)期間無(wú)法負(fù)擔(dān)家庭生活，并且培訓(xùn)后再就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，因此實(shí)際參加的人數(shù)比例很低。

開(kāi)展扶貧小額貸款是國(guó)際上非常通行的反貧困辦法，但是，在資源型城市，由于小額貸款交易成本較高，國(guó)有商業(yè)銀行對(duì)開(kāi)展小額貸款并不積極，目前主要由城市信用社開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)。城市信用社資本金數(shù)額較少，能夠提供的貸款規(guī)模和數(shù)量有限，貸款條件比較苛刻，如阜新市安置區(qū)居民要使用樓房做抵押，才能獲得不超過(guò)抵押房產(chǎn)50%價(jià)值的貸款總額，而且還需要擁有穩(wěn)定收入的居民提供擔(dān)保。

四、老工業(yè)基地城市治理

貧困區(qū)的政策建議

（一）提供多樣化、低成本的棚戶區(qū)改造的途徑

棚戶區(qū)的改造，滿足居民對(duì)廉價(jià)住區(qū)的需求是必須的，建設(shè)便利的、生機(jī)勃勃的、低成本的社區(qū)是改造成功的基本保證，低密度的“花園社區(qū)”模式只能在人口密度較小的區(qū)域采用。城市改造要適當(dāng)降低新開(kāi)發(fā)小區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提高容積率和建筑密度，縮小公共綠地，增加小區(qū)內(nèi)的附屬商用房面積，提供優(yōu)惠的營(yíng)商政策，健全小區(qū)生活服務(wù)業(yè)，創(chuàng)造廉價(jià)但基本健全的生活環(huán)境。

棚戶區(qū)的改造要根據(jù)不同的位置采取適宜的改造辦法，在城市中心城區(qū)，可以采取完全的重建－回遷或遷移模式，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)功能升級(jí)；對(duì)于位于區(qū)位條件一般的城區(qū)，應(yīng)在不改變居住區(qū)功能的前提下推進(jìn)改造；對(duì)于多數(shù)位于城郊的待改造區(qū)域，在當(dāng)前階段，健全公共設(shè)施、維修住房比完全重建更必要，也更為經(jīng)濟(jì)可行。

資源型城市的沉陷區(qū)改造應(yīng)允許已經(jīng)搬遷的住戶轉(zhuǎn)賣新房或出售搬遷機(jī)會(huì)，使居民既能夠通過(guò)購(gòu)買或租住廉價(jià)平房實(shí)現(xiàn)搬遷，又能夠獲取資金，選擇有利區(qū)位從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以及向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)、遷移，從而獲得生活來(lái)源。

考慮到棚戶區(qū)部分極端困難居民的實(shí)際支付能力，政府可以允許給予安置住房免費(fèi)使用權(quán)，待生活條件改善后再交納有關(guān)費(fèi)用，辦理產(chǎn)權(quán)手續(xù)。減免困難居民的物業(yè)費(fèi)用，也是必須的優(yōu)惠政策措施。

從長(zhǎng)期看，建立“廉租屋”的儲(chǔ)備體制是克服棚戶區(qū)住房問(wèn)題的基本選擇之一，作為城市準(zhǔn)公共物品，廉租屋的建設(shè)、提供應(yīng)該是政府的基本職責(zé)，政府也應(yīng)引導(dǎo)房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)變賣而不租的模式，使政府和企業(yè)逐漸成為廉租房的主體。對(duì)于棚戶區(qū)居民這將是從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)租賃向政府福利租賃的一大轉(zhuǎn)變，在獲得貨幣改造補(bǔ)貼的同時(shí)分期繳納少量租金，是既實(shí)現(xiàn)居住條件改善又增加收入的重要渠道，也能夠有效避免由于拆遷改造導(dǎo)致的居住成本上升。

總之，政府要做好長(zhǎng)期扶助的準(zhǔn)備，要綜合運(yùn)用貨幣安置、漸進(jìn)安置、廉租安置、補(bǔ)貼安置等多種改造途徑。

（二）優(yōu)化改造區(qū)域與城市的空間關(guān)系

在城市改造過(guò)程中，通過(guò)協(xié)調(diào)城市整體空間結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善改造區(qū)域區(qū)位條件，引導(dǎo)、促進(jìn)市場(chǎng)力量的發(fā)揮，是一條增加就業(yè)、克服貧困的有效途徑。

棚戶區(qū)的改造要充分考慮居民以及市場(chǎng)對(duì)小區(qū)位置、規(guī)模的接受程度，盡量避免規(guī)劃大型、集中改造區(qū)，選擇接近就業(yè)機(jī)會(huì)和房屋經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)的位置，例如城市商業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和密集居民區(qū)，促進(jìn)小區(qū)與其他城市社區(qū)接觸，防止貧困居民的“地域化”和“區(qū)域隔絕”。

選擇有利區(qū)位的改造安置，其資金來(lái)源，一是最大限度地增加棚戶區(qū)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)效益；二是棚戶區(qū)原屬企業(yè)要承擔(dān)一定費(fèi)用，已經(jīng)破產(chǎn)的企業(yè)，應(yīng)由國(guó)家給予相應(yīng)補(bǔ)償；三是建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用小區(qū)可以節(jié)約改造資金預(yù)算；四是將棚戶區(qū)改造與沉陷區(qū)治理結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)與棚戶區(qū)的整體改造，提高資金利用效率；五是增加上級(jí)政府的財(cái)政支援。

要抓住我國(guó)東部勞動(dòng)密集型民營(yíng)產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略機(jī)遇，將棚戶區(qū)的改造同支持勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)結(jié)合起來(lái)，從產(chǎn)業(yè)—就業(yè)機(jī)制上克服貧困問(wèn)題。資源型城市要推動(dòng)地方政府的城市建設(shè)與管理主體地位，實(shí)現(xiàn)城礦一體化的空間規(guī)劃管理，合并礦點(diǎn)、淘汰資源枯竭礦區(qū)的棚戶區(qū)。

城市的發(fā)展要轉(zhuǎn)變單核“大餅”式擴(kuò)展的模式，建立多核心、多組團(tuán)的發(fā)展格局，一方面，降低人口聚居密度，改善居住條件，另一方面，分散城市發(fā)展的機(jī)會(huì)和能力，使城市的拓展能夠不斷地吸納、消解貧困區(qū)，從而建立一種能夠及時(shí)遏制貧困區(qū)蔓延的空間擴(kuò)張機(jī)制。

（三）擴(kuò)大對(duì)棚戶區(qū)貧困居民的救助和援助

老工業(yè)基地城市棚戶區(qū)社會(huì)問(wèn)題的解決，根本上要擴(kuò)大棚戶區(qū)居民的社會(huì)保障、增加就業(yè)，克服城市貧困。需要建立保障老工業(yè)基地城市解決社會(huì)問(wèn)題的專項(xiàng)基金，主要用于，明確和落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織下崗失業(yè)人員的歷史補(bǔ)償與社會(huì)保障；允許“40、50人員”提前退休領(lǐng)取養(yǎng)老金或在達(dá)到一定年齡（如45歲）后由政府代交養(yǎng)老保險(xiǎn)；增加為“40、50人員”購(gòu)買工作崗位的財(cái)力；支持相關(guān)職能部門(mén)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)“收支兩條線”，通過(guò)保障政府職能部門(mén)的利益來(lái)實(shí)現(xiàn)再就業(yè)服務(wù)功能；在再就業(yè)培訓(xùn)期間按照基本生活標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放一定費(fèi)用；為防止貧困代際傳遞，在免收義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)基礎(chǔ)上，應(yīng)增加2～3年的免費(fèi)職業(yè)教育；中央財(cái)政可以建立保障擔(dān)?；?，支持國(guó)有商業(yè)銀行為小型金融機(jī)構(gòu)提供貸款，或支持城市政府增加城市信用社資本金，擴(kuò)大貸款發(fā)放規(guī)模。

（四）提高促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、治理貧困區(qū)的能力

通過(guò)制定合理的區(qū)域戰(zhàn)略與制度安排，實(shí)施支持老工業(yè)基地城市引資開(kāi)發(fā)的區(qū)域政策、降低產(chǎn)業(yè)生態(tài)—環(huán)境門(mén)檻、改革條塊—政企管理體制，增強(qiáng)吸引資本集聚的比較優(yōu)勢(shì)，形成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)效機(jī)制，是解決貧困區(qū)諸多問(wèn)題的根本途徑。實(shí)施稅收增量返還政策，在今后數(shù)年內(nèi)，將城市上劃中央和省稅收的增量部分，按照一定比例返還給城市，專項(xiàng)用于解決包括貧困區(qū)治理在內(nèi)的歷史遺留問(wèn)題，也是重要的途徑。

隨著區(qū)位條件的惡化，我國(guó)東部勞動(dòng)密集型民營(yíng)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了向中西部轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，這是老工業(yè)基地城市解決就業(yè)、克服貧困問(wèn)題的重要機(jī)會(huì)。國(guó)家可以制定鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在老工業(yè)基地城市發(fā)展的區(qū)域政策，包括明確的區(qū)域指向、硬件環(huán)境建設(shè)支持、優(yōu)惠的金融服務(wù)政策、專業(yè)性的技能培訓(xùn)、科技成果產(chǎn)業(yè)化政策、人才津貼政策，等等。

在資源型城市建立和完善“資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制”、“衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制”，將從體制、制度上建立解決貧困區(qū)問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制?！皟蓚€(gè)機(jī)制”應(yīng)予完善的是，不是所有企業(yè)都能承擔(dān)社會(huì)與環(huán)境責(zé)任，由于歷史上的礦業(yè)開(kāi)發(fā)收益分配原因，在資源枯竭城市的職工安置、住區(qū)改造、環(huán)境修復(fù)等方面，老企業(yè)沒(méi)有能力，社會(huì)資本也不可能進(jìn)入，必須由中央政府承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。國(guó)家補(bǔ)償與援助的途徑，主要應(yīng)通過(guò)資源稅收體制改革和地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，不斷增加國(guó)家和地方財(cái)政收入，作為解決礦業(yè)城市歷史負(fù)擔(dān)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的援助基金，從根本上解決社會(huì)救助、住區(qū)改造、環(huán)境修復(fù)等方面的能力不足問(wèn)題。

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