重慶市統籌城鄉綜合配套改革的背景與戰略思路

[摘要]設立重慶市和成都市國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區的客觀依據，一是我國經濟社會發展的客觀需要，二是重慶市的城鄉關系具有典型性和代表性。重慶市統籌城鄉發展的新戰略是“一圈帶兩翼”，試點改革的新舉措是“以宅基地換城市住房，以農村承包土地經營權換城市社會保障”，其難點是如何引導城市的資本、技術與農村的土地優化組合。

[關鍵詞]城鄉關系 重慶 發展與改革

[中圖分類號]F127.9[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623（2007）04-0039-03

[作者簡介] 廖元和（1950-），四川廣元人，經濟學博士，研究員，重慶工商大學副校長，教育部人文社科基地長江上游研究中心副主任，重慶工商大學學報社科版主編。

經國務院同意，國家發展和改革委員會批準設立重慶市和成都市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，這是我國城鄉關系發展中一件具有里程碑意義的大事，是實現科學發展、和諧發展的戰略舉措。

一、設立重慶統籌城鄉綜合配套改革

試驗區的時代背景與客觀依據

重慶成為全國統籌城鄉改革的試驗區，其客觀依據在于兩個方面：一是我國經濟社會發展的客觀需要。統籌城鄉發展是一個事關全面實現小康社會目標，建設社會主義新農村，實現科學發展與和諧發展的戰略任務。二是在于重慶市的城鄉關系在全國具有典型性，同時具有統籌城鄉配套綜合改革的基本條件。

1.重慶市的城鄉關系具有典型的二元經濟特征。2005年，全國城鎮居民人均可支配收入為10439元，農村居民人均純收入為3255元，其收入比為3.2：1。同年長江三角洲區域的城市人均收入為15607元，農村居民人均純收入為7109元，其收入比為2.2：1；珠江三角洲區域的城市居民人均可支配收入為17477元，農村居民人均純收入為6371元，其收入比為2.7：1。重慶市城市人均收入為10242元，農村人均收入為2809元，收入比為3.6：1，城鄉收入差別不但遠高于長三角和珠三角區域，而且高于全國平均水平，具有典型的城鄉二元結構特征。雖然云南、西藏、貴州、陜西等省區的二元結構更為突出，但重慶市城市居民的人均收入在西部12省市是最高的，具有大城市帶大農村的城市經濟實力。

2.重慶市的廣大農村處于“老、少、邊、窮”地區，在全國具有代表性。重慶市的城口縣與四川、陜西鄰接，處于大巴山區，是當年紅四方面軍的重要根據地之一；而渝東南的酉陽、秀山、石柱、黔江、彭水等區縣則是土家族、苗族聚居的區域，多為少族民族自治縣；在重慶成為直轄市之初，重慶有20個國家級貧困縣，近400萬貧困人口，經過10年奮斗，至今仍有50多萬貧困人口。重慶的三峽庫區和武陵山區均遠離中心城市，處于交通不便的邊遠山區。重慶農村的這一特點，使其試點改革更具有廣泛的代表性。

3.重慶市的廣大農村分別處于淺丘、深丘、低山、中山和高山五種地形地貌之中。我國是一個多山的國家，平原面積只占12%，重慶農村的山區特征是中國農村山區特征的典型代表。除此以外，重慶試驗區的試點改革具有特殊的條件。（1）重慶市是中西部地區唯一的直轄市，具有統籌城鄉綜合配套改革的行政體制優勢和經濟基礎；（2）從1997年起，重慶市就開始了大城市帶大農村的行政制體制改革，將中央、省、地、縣四級行政管理轉變為中央、市、縣三級行政管理，在城市關系中，進行了減少中間行政管理層次的改革；（3）在三峽工程建設過程中，重慶市安置了百萬移民，其中50%的移民是農村人口。移民安置和農村剩余勞動力轉移這兩大任務的疊加，使重慶過去十年積累了一定經驗，并進行了先期的城鄉統籌改革試驗。

與上世紀80年代初建立的深圳、珠海、廈門、汕頭四大特區相比，重慶市以及成都市的試驗區在體制背景、時代任務、試驗內容等方面均有重大區別。

區別之一在于深圳等老經濟特區是在計劃經濟體制下建立的探索社會主義市場經濟新體制的試驗區；重慶市和成都市的試驗區則是在社會主義市場經濟體制走向完善的背景下新發展模式的試驗區。

區別之二在于深圳等老經濟特區的主要任務是通過對外開放，建立具有新運行機制的現代產業園區，基本不涉及城鄉關系，而重慶和成都的試驗區則主要針對國內長期存在的城鄉二元結構，為解決科學發展、和諧發展的歷史任務而試點改革。

區別之三在于深圳等老經濟特區是通過政策優惠來吸引國內外的投資，而重慶、成都的試驗區是在中國加入WTO的大背景下，主要通過制度創新和體制創新為發展現代農業，轉移農村剩余勞動力創造一個城鄉協調的發展環境，為進城農民提供與城市市民同等的機會、權利與社會福利。

二、重慶統籌城鄉發展的戰略思路

制訂重慶市統籌城鄉發展的戰略思路關鍵在于創新。重慶市的發展戰略定位為：西部重要的增長極，長江上游的經濟中心和城鄉統籌的直轄市。重慶市到2020年的戰略目標是率先在西部地區實現小康社會目標。實現這一戰略目標將面臨四大任務：統籌城鄉發展，建設社會主義新農村；加強老工業基地建設；切實解決就業、勞動力轉移等民生問題；完善城市功能，提高城市現代化管理水平。為了實現上述目標和任務，重慶提出了建立“一圈兩翼”的新格局。所謂“一圈”即“重慶一小時經濟圈”，所謂“兩翼”是指渝東北地區即三峽庫區和渝東南地區即原黔江地區。“重慶市一小時經濟圈”是指汽車在高速公路上行駛一小時所達到的半徑范圍，它包括都市九區和都市區近郊的合川、江津、永川、壁山、潼南、銅梁、大足、川橋、榮昌、南川、綦江、長壽、涪陵、萬盛14個城市與城鎮，其面積為2.8萬平方公里。重慶一小時經濟圈的實質是著眼于城市群的發展，通過城市群的發展使重慶這個長江上游經濟中心的功能在更廣的區域展開和布局，并進而帶動相對落后的渝東北和渝東南地區的發展。重慶一小時經濟圈將建設六大支柱產業：汽車、摩托車制造業；裝備制造業；高新技術產業；天然氣、石油化工加工業；以鋁合金為代表的新材料工業；以當地資源加工為主的勞動密集型輕工業。

一小時經濟圈帶動兩翼發展并實現城鄉統籌的基本途徑，是農村剩余勞動力向城市轉移和城市的資本技術進入農村雙向流動。

重慶市將有序引導兩翼人口向一小時經濟圈轉移。2005年，重慶市的戶籍人口為3169萬人，常住人口為2798萬人，城鎮人口為1265萬人，城鎮化率為45%。按照2007年6月經國務院批準的《重慶城鄉總體規劃》（2007～2020年），到2020年，重慶市的城鎮化率將達到70%，也就是說重慶市未來的城鎮化率將提高25個百分點，有800萬左右的農村人口向城鎮轉移，其中，將有400～500人轉移到一小時經濟圈，其余300萬人將轉移向“兩翼”地區如萬州、黔江等城市。在轉移的800萬農村人口中，如果扣除兒童和老人等沒有城市就業能力的農村居民，按50%的就業勞動力計算，那么，未來重慶的城市體系將在14年中需要為農村剩余勞動力轉移提供約400萬個就業崗位。重慶未來的發展能否為農村剩余勞動力的轉移提供這樣多的機會？這需要分析重慶市未來經濟發展的大勢和產業結構的演變規律。

重慶市將成為中國西部地區最大的綜合交通運輸樞紐。從鐵路運輸看，中國的八條區際鐵路交匯于此。成都—重慶的老成渝鐵路；湖北襄樊—重慶的襄渝鐵路；貴陽—重慶的渝黔鐵路；成都—遂寧—重慶間的快速鐵路；湖南懷化—重慶間的渝懷鐵路；上海—南京—武漢—宜昌—重慶間的高速鐵路；蘭州—重慶間的蘭渝鐵路；成都—重慶間的城際鐵路。從空中運輸看，重慶的空港將達到年1500萬人次的客運規模。從水路運輸看，它將擁有西部地區最大的長江港口和江海聯運手段。從管道運輸看，有蘭州經成都到重慶的石油管道運輸和從云南方向到重慶的石油管道運輸。隨著交通運輸業的發展，交通網絡和樞紐的形成，重慶將會成為資金流、物資流、勞動流、信息流的重要集聚中心和輻射中心。現代服務業的發展將提供百萬數量的就業機會。

從產業結構的構成看，重慶市2006年國民生產總值為3486.2億元，其中農業為428.5億元，第二產業為1500億元，第三產業為1558億元，農業產出的比重為12.3%，第二產業產出的比重為43%，第三產業的產出比重約為45%左右。與世界平均水平相比，重慶市第三產業的比重約低20個百分點左右，也就是說，重慶市產業結構的演進中，第三產業的發展有巨大的潛力。而重慶交通運輸業的發展和綜合交通運輸樞紐的形成將為第三產業的發展創造必要的外部條件。2006年，重慶市第三產業的就業人數為520.66萬人，第二產業的就業人數為308.2萬人。如果按照2006年的勞動生產率，重慶市未來的第三產業和第二產業只要能在14年內翻一番，就能提供800萬個就業崗位。當然，由于勞動生產率的進步，未來14年所提供的勞動力就業機會會少于800萬個。但即便如此，也能為農村剩余勞動生產力的轉移提供更大的發展空間和機會。而農村勞動力進入城市的第二、第三產業，不僅在于城市產業的發展能否為他們提供機會，而且在于進城農民是否具有進入城市第二、第三產業的專門技能和知識。因此，在重慶市統籌城鄉的發展新思路中，發展職業教育，加強農村剩余勞動力轉移的職業培訓就成為區、縣、鄉、鎮各級政府的重要任務。

三、重慶市九龍坡區試點改革的實踐

重慶市統籌城鄉綜合配套改革試驗區設立的時間還很短，城鄉統籌改革又是一項重大而復雜的系統工程。因此，重慶市采取了在九龍坡區先行試點，然后再在全市推廣的辦法。

重慶市九龍坡區已先后出臺了關于城鄉統籌、城鄉就業、城鄉交通建設、農民變市民的改革、市政設施的管理以及中小企業創業基地的管理辦法等方面改革的文件和措施。其主要精神是加速農村剩余勞動力向城市轉移。具體辦法是用宅基地交換城市住房，用農村土地承包經營權交換社會保障福利。在九龍坡區范圍內，有穩定非農收入來源的農戶和重慶市三峽庫區云陽縣境內的移民農戶，如果自愿退出宅基地使用權和土地承包經營權，經申請審核，可登記變更農村戶口為九龍坡區城市居民戶口，同時獲得宅基地和承包地方面的一次性補償，并在城市安置方面獲得一定優惠。住房安置采用下列三種方式:1.劃地安置：具備土地連片流轉條件變為市民的人員，由政府集中劃地，自主投資，鎮村組織建設，新建集中居住地，免交各類建設規費。2.貨幣補貼安置：農民變市民自主解決住房的，由政府一次性給予補貼。3.廉租房安置：農民變市民人員無固定住所，又未選擇定向劃地安置和貨幣補貼安置的，可租住政府提供的廉租房。

農民轉為市民后的宅基地指標納入區集體建設用地儲備庫，退出的承包地由各鎮土地流轉中心統一登記造冊，由各村土地流轉服務站統一管理和經營。

農民變市民人員在子女入學、就業、養老保險、醫療保險，最低生活保障方面，享有與城鎮居民同樣的權利；同時，退出農村集體組織后仍享有退出時集體資產分配權利。在九龍坡城鄉統籌總體方案中，九龍坡區提出了“科學規劃，強化基礎，做大產業，創新制度，協調發展”的總體思路，提出了重點地區、產業發展、社會保障、公共服務、體制機制五個關鍵環節的改革方案。

需要指出的是，九龍坡區的城鄉統籌改革僅是重慶試驗區的一個局部，一種區域類型的改革，它并不能完全代表重慶試驗區的全部。重慶試驗區的改革擔負著為全國統籌城鄉改革探索道路的重任，它既要有堅實的理論支撐，又需要體現很強的操作性。或許以下兩個問題將是重慶試驗區未來改革的難點和重點：其一是在農村剩余勞動力向城市轉移過程中，農民的宅基地和原來承包的土地將如何處置？如何建立統一、規范的土地流轉制度？雖然九龍坡區提出了初步的辦法，但它還不完善，還未涉及深層次的問題。其二是在市場經濟條件下，如何引導資本和技術與土地相結合，發展現代農業？這兩個問題沒有現成的答案，需要在實踐中去探索。

（收稿日期: 2007-07-10 責任編輯: 垠 喜）