論中國“農(nóng)民非農(nóng)化”與“農(nóng)地非農(nóng)化”的協(xié)調(diào)

摘要：“農(nóng)民非農(nóng)化”與“農(nóng)地非農(nóng)化”是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的必然趨勢。在中國現(xiàn)階段兩個“非農(nóng)化”正在加速推進，但與此同時，二者的不協(xié)調(diào)也越來越明顯，產(chǎn)生了一系列的矛盾和問題，已經(jīng)嚴重影響經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧。學(xué)界缺乏對兩個“非農(nóng)化”關(guān)系的研究，因此，文章集中論述了中國兩個“非農(nóng)化”目前不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)和原因，兩個“非農(nóng)化” 協(xié)調(diào)的內(nèi)涵、衡量標準、必要性和途徑。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)民非農(nóng)化；農(nóng)地非農(nóng)化；工業(yè)化；城鎮(zhèn)化

作者簡介：簡新華（1947－），男，湖北武漢人，武漢大學(xué)人口、資源、環(huán)境經(jīng)濟研究中心教授，博士生導(dǎo)師，從事中國經(jīng)濟改革與發(fā)展研究；張國勝（1977-），男，湖南臨湘人，經(jīng)濟學(xué)博士，云南大學(xué)發(fā)展研究院講師，從事中國經(jīng)濟發(fā)展研究。

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大招標項目“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民工問題研究”，項目編號：05ZD056

中圖分類號：F30文獻標識碼：A文章編號：1000-7504(2007)06-0075-07收稿日期：2007-07-18

所謂 “農(nóng)民非農(nóng)化”是指農(nóng)民的職工化過程，即農(nóng)業(yè)剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，即第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程。由于工業(yè)發(fā)展需要大量的勞動力，工業(yè)化的過程也是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高的過程，會產(chǎn)生大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動力，必然要轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)即非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，變?yōu)槁毠ぃ欢夜I(yè)和服務(wù)業(yè)主要集中在城鎮(zhèn)，職工化的農(nóng)民大多數(shù)也會遷移到城鎮(zhèn)變?yōu)槭忻瘛Ｋ^“農(nóng)地非農(nóng)化”即農(nóng)用地的“非農(nóng)化”是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途，成為工業(yè)、交通、服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的過程[1]。由于工業(yè)、交通、服務(wù)業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)需要占有大量土地資源，其中大部分都來自于農(nóng)用地，因此需要重新配置土地資源，把原來的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地。

現(xiàn)階段，中國兩個“非農(nóng)化”正在加速推進，但與此同時，二者的不協(xié)調(diào)也越來越明顯，產(chǎn)生了一系列的矛盾和問題，已經(jīng)嚴重影響經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧。改革開放以來，隨著中國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程加快，兩個“非農(nóng)化”越來越引起廣泛的關(guān)注，成為學(xué)界研究的熱點問題，相關(guān)論著如汗牛充棟。但是國內(nèi)學(xué)者在研究兩個“非農(nóng)化”的過程中，分別研究“農(nóng)民非農(nóng)化”、“農(nóng)地非農(nóng)化”的居多，將二者結(jié)合起來進行研究的很少，尤其缺乏對兩個“非農(nóng)化”關(guān)系的研究。本文試圖集中探討“農(nóng)民非農(nóng)化”和“農(nóng)地非農(nóng)化”的必然趨勢，中國兩個“非農(nóng)化”目前不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)和原因，兩個“非農(nóng)化” 協(xié)調(diào)的內(nèi)涵、衡量標準、必要性和途徑，以彌補這方面的不足。

一、兩個“非農(nóng)化”的必然趨勢

西方發(fā)達國家經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史表明，“農(nóng)民非農(nóng)化”與“農(nóng)地非農(nóng)化”是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的必然趨勢。

1．工業(yè)化推動兩個“非農(nóng)化”

在西方發(fā)達國家工業(yè)化的過程中，隨著產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)生、工業(yè)化的快速推進，出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口大量向城市流動、農(nóng)業(yè)勞動力大量向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移。例如在英國，由于工業(yè)的迅速發(fā)展與集中，產(chǎn)生了對勞動力的大量需求，在城市沒有辦法提供的情況下，農(nóng)村勞動力便源源不斷地涌向城市，實現(xiàn)“非農(nóng)化”。根據(jù)高德步2006年的研究顯示，從1700年到1910年英國農(nóng)業(yè)勞動力不斷減少，工業(yè)勞動力不斷增加。

在“農(nóng)民非農(nóng)化”的同時，工業(yè)化也在推動“農(nóng)地非農(nóng)化”。由于工廠和各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要占用大量的土地，而當時的土地絕大多數(shù)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村用地，所以農(nóng)地必然“非農(nóng)化”。英國的工業(yè)革命與“圈地運動”是互相聯(lián)系、共同推進的。“圈地運動”不僅迫使農(nóng)民離開土地、離開鄉(xiāng)村，成為非農(nóng)勞動力，推動了“農(nóng)民非農(nóng)化”；而且促進了工業(yè)化和“農(nóng)地非農(nóng)化”。雖然被圈的土地主要不是用于建工廠，而是用于養(yǎng)羊以生產(chǎn)羊毛為毛紡織業(yè)提供原料，但為工業(yè)化和“農(nóng)地非農(nóng)化”創(chuàng)造了條件。

2.城市化促進兩個“非農(nóng)化”

工業(yè)化與城市化是必然伴侶，城市化是工業(yè)化的必然趨勢，工業(yè)化是城市化的發(fā)動機，城市化又是工業(yè)化的促進器。城市化能夠使實現(xiàn)非農(nóng)化的農(nóng)民同時也實現(xiàn)市民化，促進“農(nóng)民非農(nóng)化”；而且城市化意味著要建更多的城市、更大的城市，必然也要占用大量的農(nóng)地，促使“農(nóng)地非農(nóng)化”。表1的資料說明了在工業(yè)化時期的近一個世紀里，英國城市化與“農(nóng)民非農(nóng)化”齊頭并進的情況。

二、中國兩個“非農(nóng)化”的現(xiàn)狀與困境

改革開放以來，中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加速，極大地推動了兩個“非農(nóng)化”。

1．兩個“非農(nóng)化”的現(xiàn)狀

農(nóng)村改革的成功，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制的實行，有效地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，使原來大量潛在的農(nóng)村剩余勞動力顯現(xiàn)出來，同時城鎮(zhèn)工業(yè)加快發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，為農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了難得的機遇。正是在這樣的背景下，“農(nóng)民非農(nóng)化”快速推進。非農(nóng)化率（非農(nóng)化勞動力占農(nóng)村總勞動力的比重）由改革初期的8.0%持續(xù)增長到2004年的38.4%左右（表2）。

在“農(nóng)民非農(nóng)化”快速推進的同時，“農(nóng)地非農(nóng)化”也加快了步伐。根據(jù)《中國土地年鑒》（1993—1996）資料顯示，土地非農(nóng)化的途徑主要是通過國家建設(shè)和集體建設(shè)用地為主，其中國家建設(shè)用地占到了65％以上，而國家建設(shè)用地主要是城鎮(zhèn)與工業(yè)用地和為城鎮(zhèn)工業(yè)服務(wù)的交通用地等。由于缺乏全國統(tǒng)一的農(nóng)用土地的統(tǒng)計資料，本文利用全國耕地數(shù)據(jù)的變化來反映我國“農(nóng)地非農(nóng)化”的狀況。表3是改革開放以來我國耕地數(shù)據(jù)變化的情況，從中我們可以明顯地看出，進入20世紀90年代，耕地面積迅速減少，1991年耕地減少面積還只有488千公頃，2003年就增長到了2880千公頃，比1991年耕地面積減少5倍多。這其中固然有自然災(zāi)害、農(nóng)用地退化和退耕還林等原因所造成的耕地面積減少，但主要還是是由于“農(nóng)地非農(nóng)化”所引起。

2．中國兩個“非農(nóng)化”快速推進的原因

中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加速，是改革開放以來“兩個非農(nóng)化”快速推進的基本原因。與此同時，經(jīng)濟市場化、市場體系的形成、市場在包括勞動力和土地在內(nèi)的生產(chǎn)要素配置中的作用的發(fā)揮，也極大地促進了兩個“非農(nóng)化”。

在資源主要由市場配置的情況下，通過勞動力和土地市場中的價格和競爭的作用，勞動力和土地基本上是由經(jīng)濟效益低的地域和部門流向經(jīng)濟效益高的地域和部門，從而實現(xiàn)勞動力和土地的優(yōu)化配置。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，一般來說，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)勞動力的收入比城市和工業(yè)勞動力的收入低，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)濟效益也沒有城市和工業(yè)的高，在市場機制的作用下，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)勞動力必然會流向城市和工業(yè)，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)用地也會轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泻凸I(yè)用地。一方面，中國長期存在的城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)出擴大的變化；另一方面，非農(nóng)土地利用效率大大高于農(nóng)用地[１](P13)；再加上經(jīng)濟市場化改革的實行，市場在勞動力和土地配置中作用的發(fā)揮，共同推進了兩個“非農(nóng)化”，使得農(nóng)村剩余勞動力必然大量轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以求收益最大化，效益低的農(nóng)業(yè)用地也不可避免地向非農(nóng)用途轉(zhuǎn)變。

3．兩個“非農(nóng)化”的困境

兩個“非農(nóng)化”雖然是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然，但由于中國人口數(shù)量巨大，農(nóng)村剩余勞動力數(shù)以億計，農(nóng)民的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”相當困難；而且由于我國人均耕地大大低于世界平均水平，人地矛盾相當尖銳；再加上社會主義市場經(jīng)濟體制還很不健全、土地、勞動就業(yè)、社會保障、戶籍等方面的制度性缺陷，農(nóng)用土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”也面臨許多問題和困難。

（1）“農(nóng)民非農(nóng)化”與“市民化”不同步。世界工業(yè)化國家的工業(yè)化與城市化的過程基本上是同步的，農(nóng)民的非農(nóng)化與市民化的過程也基本上是同步的，再加上沒有人為把城鄉(xiāng)隔離開來的戶籍制度，所以與中國改革開放以來的情況不一樣，一般沒有出現(xiàn)所謂農(nóng)民工問題，也沒有所謂“民工潮”、“民工荒”現(xiàn)象。雖然也會出現(xiàn)勞動力流動、過剩或短缺的情況，但不是中國式的“民工潮”、“民工荒”。由于多方面的原因，中國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移經(jīng)過了一個曲折的過程，農(nóng)民的非農(nóng)化與市民化不是同步實現(xiàn)的，而是先由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工，實現(xiàn)非農(nóng)化，再由農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢瑢崿F(xiàn)城市化，并且出現(xiàn)了“民工潮”、“民工荒”等特有的現(xiàn)象。農(nóng)民的非農(nóng)化要更穩(wěn)定、更持久、更多、更好，又需要非農(nóng)化農(nóng)民的市民化，也就是說要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，讓大多數(shù)非農(nóng)化的農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)，進廠又進城”，既當職工又是市民。“民工潮”雖然有其產(chǎn)生的必然性和較大的積極性，但畢竟還是一種非常規(guī)的成本過高、問題過多、副作用過大、農(nóng)民非農(nóng)化也很不穩(wěn)定的城鄉(xiāng)人口流動。“民工潮”和“民工荒”是中國農(nóng)民非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的非持久性的特殊現(xiàn)象，是中國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移不順暢、不合理的表現(xiàn)，是農(nóng)民的市民化滯后于非農(nóng)化的產(chǎn)物，不利于中國農(nóng)村剩余勞動力順利、有效、持續(xù)轉(zhuǎn)移，而且產(chǎn)生了嚴重的農(nóng)民工問題。農(nóng)民的市民化滯后于非農(nóng)化，非農(nóng)化的農(nóng)民的土地不能重新分配或合理流轉(zhuǎn)，還會造成耕地拋荒，浪費寶貴的土地資源。

（2）農(nóng)民工問題突出。農(nóng)民工是在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)還保留農(nóng)民身份的職工，是在中國體制改革、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時期，在特定的制度條件下出現(xiàn)的過渡性的特殊群體。農(nóng)民工既是一個與戶籍制度相關(guān)的身份概念，還是一個與就業(yè)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的身份概念，農(nóng)是指農(nóng)業(yè)，工是指工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民工則是指原來在農(nóng)業(yè)就業(yè)、戶口也在農(nóng)村，現(xiàn)在轉(zhuǎn)到工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)、戶口還在農(nóng)村的勞動力。如果像其他工業(yè)化國家一樣，中國農(nóng)民在非農(nóng)化的同時也實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，也就沒有所謂農(nóng)民工，也不會產(chǎn)生什么農(nóng)民工問題。農(nóng)民工包括兩大類，即進城的農(nóng)民工（包括在城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民工）、農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民工，前者占多數(shù)。農(nóng)民工出現(xiàn)以后，產(chǎn)生了許多經(jīng)濟社會問題，如農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)過程中的土地制度變革、土地拋荒、失地農(nóng)民、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”等問題，農(nóng)民進入工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)過程中的“民工潮”、“民工荒”、流動無序、就業(yè)歧視、工資拖欠、勞動保護、人身安全、職業(yè)培訓(xùn)、子女教育、居住、社會治安等問題，農(nóng)民工融入城市成為市民的過程中的戶籍、“棚戶區(qū)”、“超生游擊隊”、社會保障、弱勢化、邊緣化等問題，嚴重影響農(nóng)業(yè)的發(fā)展、工業(yè)化和城市化的推進、三農(nóng)問題的解決、社會穩(wěn)定的維持，極不利于工農(nóng)、城鄉(xiāng)、經(jīng)濟社會的統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展[２]。

（3）“農(nóng)地非農(nóng)化”過快、非農(nóng)化土地利用效率不高。在人多地少、人地矛盾尖銳、農(nóng)民非農(nóng)化與市民化又不同步的情況下，“農(nóng)地非農(nóng)化”不能過多、過快、過急，應(yīng)該走一條盡量少占地、土地利用效率更高的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路。但是，我國現(xiàn)在許多地方出現(xiàn)了濫用土地征用權(quán)、征了不該征的土地的現(xiàn)象，過快、過多地使一些土地非農(nóng)化了。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組提供的數(shù)據(jù)：1987—2001年全國因非農(nóng)建設(shè)占用了3394.6萬畝耕地，這只是依法審批的征用數(shù)，并不包括違法占用的數(shù)量。衛(wèi)星遙感資料表明，違法占地的數(shù)量一般占用地總量的20%~30%，有的地方多達80%[３]。按人均耕地1.4畝計算，至少有2400萬農(nóng)民因征地失去了土地。東部一些發(fā)達地區(qū)，人均耕地只有幾分，失地農(nóng)民的數(shù)量更高。農(nóng)地非農(nóng)化不但過快，而且土地的利用效率也相當?shù)停c發(fā)展中國家相比是如此，與發(fā)達國家相比更是如此（詳見表4）。與此同時，土地閑置、“圈而不發(fā)”現(xiàn)象也比較嚴重。不少人圈下來的土地，并不是為了開發(fā)，目的是要做土地投機。根據(jù)國家土地管理局1997年統(tǒng)計，全國被征用后閑置的土地高達11.65萬公頃，占征地面積的5.8%，其中耕地6.28萬公頃，占閑置土地面積的54%，且有3.45萬公頃已無法耕種，造成土地的嚴重浪費[３]。

（4）失地農(nóng)民利益受損。在“農(nóng)地非農(nóng)化”過程中，失地農(nóng)民利益受損主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是失地農(nóng)民沒有得到合理的補償，更沒有享受到“農(nóng)地非農(nóng)化”帶來的土地增值的好處。土地從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，是一個巨大的增值過程，農(nóng)民作為土地的所有者，理應(yīng)是這個增值過程的受益方。而按我國現(xiàn)行的法律制度，土地征用補償是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的平均產(chǎn)值為補償依據(jù)的。這也就是說，國家給集體土地確定的是補償價值，而不是交換價值，結(jié)果造成低價征用。一般而言，集體大多數(shù)耕地得到的補償，1畝地低的在3000元，高的在30 000元不等。而當被征用的土地出售給工業(yè)、房地產(chǎn)、金融和其他服務(wù)業(yè)時，1畝土地的價格一般在10萬元左右，有的高達100萬元，甚至更高[４]。中央到地方各級政府、各有關(guān)部門及開發(fā)商在將征用的集體所有土地轉(zhuǎn)變用途時，從集體土地轉(zhuǎn)讓中取得了巨額的收益。即便是這樣低的補償，有時候還要被鄉(xiāng)村干部截留、挪用甚至揮霍，到不了農(nóng)民手上。二是失地農(nóng)民沒有得到應(yīng)有的妥善安置，相當部分沒有實現(xiàn)非農(nóng)化，更沒有實現(xiàn)市民化，有的甚至成為所謂“三無”農(nóng)民。失地農(nóng)民失去土地保障，也沒有進入國家的社會保障體系，大部分沒有安置就業(yè)，主要通過貨幣安置方式，一次性補償，結(jié)果往往是坐吃山空，很快花完那點少得可憐的補償費。根據(jù)國家統(tǒng)計局對全國2942個失地農(nóng)戶的調(diào)查，失地農(nóng)戶被征地時安置就業(yè)的僅約占勞動力總數(shù)的2.7％；賦閑在家的約20％。1987—2001年全國因非農(nóng)建設(shè)占用了3395萬畝耕地，按城鎮(zhèn)周邊地區(qū)人均耕地不足0.7畝（全國人均耕地1.4畝的一半）計算，至少有3400萬人因征地失去或減少了土地[５]。按照上述安置就業(yè)2.7％、賦閑在家20％的比例計算，全國就有3300萬失地農(nóng)民沒有安置就業(yè)，680萬賦閑在家，成為“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”，既不公平，也不利于社會穩(wěn)定的維持。

（5）“農(nóng)民非農(nóng)化”和“農(nóng)地非農(nóng)化”的失調(diào)。一般而言，失地的農(nóng)民應(yīng)該非農(nóng)化，最好實現(xiàn)市民化。因為，只有實現(xiàn)非農(nóng)化、市民化的農(nóng)民，才有工作和生活保障，才可以不要農(nóng)村土地。但現(xiàn)實的狀況往往是，土地被征用了，很多農(nóng)民卻沒有實現(xiàn)非農(nóng)化的就業(yè)，更沒有成為市民。“農(nóng)民非農(nóng)化”和“農(nóng)地非農(nóng)化”的失調(diào)，除了“農(nóng)民非農(nóng)化”的同時大部分沒有市民化、“農(nóng)地非農(nóng)化”過多、過快、過急之外，最主要的表現(xiàn)是“農(nóng)民非農(nóng)化”的速度低于“農(nóng)地非農(nóng)化”的速度，使得“農(nóng)地非農(nóng)化”的農(nóng)民相當部分沒有非農(nóng)化，也沒有市民化，結(jié)果造成嚴重的農(nóng)民工問題，產(chǎn)生大量的“三無”農(nóng)民，加劇“三農(nóng)”問題，影響社會穩(wěn)定，引起土地資源的浪費，不利于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的順利有效推進。

三、兩個“非農(nóng)化”協(xié)調(diào)的必要性和途徑

1．什么是兩個“非農(nóng)化”的協(xié)調(diào)？

“農(nóng)民非農(nóng)化”和“農(nóng)地非農(nóng)化” 協(xié)調(diào)，既指“農(nóng)民非農(nóng)化”和“農(nóng)地非農(nóng)化”相互之間和各自內(nèi)部的協(xié)調(diào)，也包括兩個“非農(nóng)化”與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的協(xié)調(diào)。具體來說，有以下幾個方面的基本要求或衡量標準：

第一是“農(nóng)地非農(nóng)化”了的農(nóng)民一定也要“非農(nóng)化”。因為土地是農(nóng)民的“命根子”、最后一條“保障線”，在農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)移到非農(nóng)用途的同時，他們也必須相應(yīng)的轉(zhuǎn)移出第一產(chǎn)業(yè)，到第二、第三等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，所以“農(nóng)民非農(nóng)化”的速度不能低于甚至應(yīng)該高于“農(nóng)地非農(nóng)化”的速度，兩個“非農(nóng)化”必須適度同步。

第二是失地農(nóng)民的利益一定要得到保護，必須切實給失地農(nóng)民以合理的補償，讓這些農(nóng)民也能夠分享“農(nóng)地非農(nóng)化”的增值效益。

第三是有效保護耕地，提高土地利用效率，保障糧食安全。中國人多地少，“農(nóng)地非農(nóng)化”應(yīng)該在糧食生產(chǎn)得到保障的前提下有序地進行。

第四是兩個“非農(nóng)化”還必須與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程協(xié)調(diào)。這就是說，要在盡量少占地、提高土地利用效率的前提下實行兩個“非農(nóng)化”，保證工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對勞動力和土地的需求，而且實現(xiàn)了兩個“非農(nóng)化”的農(nóng)民，也要盡可能實現(xiàn)市民化，以促進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的順利協(xié)調(diào)實現(xiàn)。兩個“非農(nóng)化”既不能過少、過慢、過緩，以免延誤工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程；也不能過多、過快、過急，避免產(chǎn)生許多不利的經(jīng)濟社會問題，防止造成勞動力和土地資源的浪費。

2．兩個“非農(nóng)化”為什么要協(xié)調(diào)？

兩個“非農(nóng)化”是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化必須協(xié)調(diào)，“農(nóng)民非農(nóng)化”與“農(nóng)地非農(nóng)化”也必須協(xié)調(diào)。兩個“非農(nóng)化”的協(xié)調(diào)，對中國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)、工農(nóng)的協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)、“三農(nóng)”問題的解決、農(nóng)民利益的保護、勞動力和土地資源的充分有效利用、人地矛盾的緩解、糧食安全的保障、經(jīng)濟社會的健康發(fā)展和社會穩(wěn)定的維持都具有十分重要的意義。

首先，兩個“非農(nóng)化”的協(xié)調(diào)，能夠更有效地解決“三農(nóng)”問題。協(xié)調(diào)好兩個“非農(nóng)化”，可以合理有效地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動力，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入；也可以促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村更廣泛地采用先進技術(shù)，更節(jié)約地使用土地，避免農(nóng)村土地的拋荒、浪費，提高土地利用效益，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化；兩個“非農(nóng)化”所帶來的增值效益還可以反補農(nóng)業(yè)，更好地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，解決農(nóng)業(yè)落后、農(nóng)村貧窮、農(nóng)民收入低的問題。

其次，兩個“非農(nóng)化”的協(xié)調(diào)，有利于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)和實現(xiàn)。中國的城鎮(zhèn)化長期滯后于工業(yè)化，發(fā)展很不協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)好兩個“非農(nóng)化”，有助于改變這種局面。兩個“非農(nóng)化”的協(xié)調(diào)包括其與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的協(xié)調(diào)，能夠滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對勞動力和土地的需求，保證工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的順利實現(xiàn)；實現(xiàn)了兩個“非農(nóng)化”的農(nóng)民也要盡可能實現(xiàn)市民化的要求，“農(nóng)民非農(nóng)化”與“市民化”不同步現(xiàn)象的改變，也有益于加快城鎮(zhèn)化的進程，改變城鎮(zhèn)化滯后的狀況，實現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的適度同步發(fā)展；而且兩個“非農(nóng)化”不能過少、過慢、過緩，也不能過多、過快、過急，應(yīng)該走一條盡量少占地、土地利用效率更高的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，更好地推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。

最后，兩個“非農(nóng)化”的協(xié)調(diào)，有助于維護社會的穩(wěn)定。協(xié)調(diào)好兩個“非農(nóng)化”，能夠解決中國目前在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和兩個“非農(nóng)化”過程中出現(xiàn)的農(nóng)民工問題、失地農(nóng)民利益受損、“三無”農(nóng)民等經(jīng)濟社會問題，消除影響社會穩(wěn)定的不利因素。

3．兩個“非農(nóng)化”怎樣才能協(xié)調(diào)？

除了走新型工業(yè)化道路和中國特色的城鎮(zhèn)化道路、選擇工業(yè)化與城鎮(zhèn)化適度同步發(fā)展的模式之外，需要努力做到“農(nóng)地非農(nóng)化”合理規(guī)范，切實保護失地農(nóng)民的利益，在“農(nóng)地非農(nóng)化”的同時實現(xiàn)“農(nóng)民非農(nóng)化”，在“農(nóng)民非農(nóng)化”的同時盡可能“市民化”。

（1）合理規(guī)范“農(nóng)地非農(nóng)化”。一方面，農(nóng)用土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，具有清潔空氣、美化環(huán)境、維持生態(tài)平衡等外部效應(yīng)，而且在中國目前的情況下，土地在很大程度上還承擔(dān)著廣大農(nóng)民的社會保障功能[６]；另一方面中國人多地少，人地矛盾尖銳，而且“農(nóng)地非農(nóng)化”的過程幾乎是不可逆的，農(nóng)用土地一旦變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，要想恢復(fù)農(nóng)業(yè)用途，其成本相當大。因此，農(nóng)用地不能想占就占、想占多少就占多少，“農(nóng)地非農(nóng)化”需要慎之又慎、合理規(guī)范。目前，中國的“農(nóng)地非農(nóng)化”存在過多、過快、過急的現(xiàn)象，必須予以糾正。應(yīng)該按照相關(guān)法律規(guī)定，將土地征用限制在公共利益的范圍內(nèi)，嚴格限定征地權(quán)，徹底改變目前不論是公共事業(yè)用地還是經(jīng)營性用地都一律實行土地征用的做法。對公益性征地，實現(xiàn)公平補償；對以贏利為目的的經(jīng)營性征地，則應(yīng)該在土地利用總體規(guī)劃的控制下，充分發(fā)揮市場機制的作用，公開投標招標。嚴格土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的審批手續(xù)，如果造成土地的閑置和浪費，申請者和審批者都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。不管是國家建設(shè)用地，還是集體建設(shè)用地，都必須符合規(guī)劃，依法取得，科學(xué)管理，以確保土地的高效利用。

（2）采取有效措施，切實保護失地農(nóng)民的利益。土地是農(nóng)民生產(chǎn)和生活的基本條件和最后保障，是農(nóng)民的根本利益之所在，如果土地被占用，農(nóng)民就會失去生活來源和必要的保障，所以在“農(nóng)地非農(nóng)化”過程中，必須切實保護失地農(nóng)民的利益，合理補償和安置失地農(nóng)民。但是，在中國現(xiàn)行的土地征用制度下，失地農(nóng)民往往沒有得到合理補償，更沒有得到有效安置，甚至出現(xiàn)了大量的“三無農(nóng)民”。目前國家的土地征用只是按照被征用土地的原有用途給予一定的補償，沒有考慮到土地在農(nóng)村還有社會保障的功能，也沒有考慮到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用地的增值效應(yīng)，更沒有考慮到隨著整個國民經(jīng)濟的發(fā)展農(nóng)民的收入和生活水平也要相應(yīng)提高，補償標準較低，甚至連較低的補償有時還落實不到失地農(nóng)民手里，而且沒有妥善安置失地農(nóng)民的硬性規(guī)定。必須改革目前的土地征用補償和安置辦法，制定出合理的經(jīng)濟補償標準和安置規(guī)定，切實保護失地農(nóng)民的利益。建立有效的土地市場，征地補償必須以土地的市場價值為依據(jù)，實行公平補償，既要考慮土地所有權(quán)的補償，也要考慮土地使用權(quán)的補償，特別要注意將補償落實到失地農(nóng)民。征地補償費不僅要體現(xiàn)土地作為生產(chǎn)資料的價值，也要含有一定的社會保障費用，還要對農(nóng)民在土地上的投資給以必要的補償[７]。這樣雖然會加大“農(nóng)地非農(nóng)化”的成本，但這是必需的、合理的。只有這樣，才能切實保護失地農(nóng)民的利益，而且促使土地的有效利用。保護失地農(nóng)民的利益，包括三個方面的內(nèi)容：支付征地補償費、安排就業(yè)、給予社會保障。應(yīng)該盡可能做到同時實現(xiàn)以土地換補償費、換就業(yè)、換保障，使無地、無業(yè)、無保障的“三無農(nóng)民”成為有補償、有業(yè)、有保障的“三有居民”。妥善安置是保護失地農(nóng)民利益的重要方面，應(yīng)該千方百計地解決失地農(nóng)民的后顧之憂和長遠生計問題，這就要重點解決失地農(nóng)民的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和社會保障問題。

（3）從多方面著手促進“農(nóng)地非農(nóng)化”的同時實現(xiàn)“農(nóng)民非農(nóng)化”。要實現(xiàn)兩個“非農(nóng)化”的協(xié)調(diào)，在規(guī)范“農(nóng)地非農(nóng)化”、保護失地農(nóng)民利益的同時，還要不失時機地推進失地農(nóng)民的非農(nóng)化，幫助他們順利地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，做到“農(nóng)地非農(nóng)化”的同時實現(xiàn)“農(nóng)民非農(nóng)化”。這是因為，失地農(nóng)民的非農(nóng)化是保護失地農(nóng)民利益的根本，就業(yè)是民生之本，解決了失地農(nóng)民的就業(yè)問題也就是給了失地農(nóng)民一個可持續(xù)的生計，才能從根本上避免“三無農(nóng)民”的產(chǎn)生。但是，目前人們更關(guān)心的是失地農(nóng)民的合理補償問題，而不是失地農(nóng)民的就業(yè)問題，另外失地農(nóng)民的綜合素質(zhì)與勞動技能普遍低下，不少人年齡也偏大，這都在相當程度上影響了失地農(nóng)民的“非農(nóng)化”。必須從多方面著手，促進失地農(nóng)民“非農(nóng)化”。首先是允許、鼓勵、幫助失地農(nóng)民以多種方式參與在非農(nóng)化農(nóng)地上實施的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)項目，可以以土地入股，以土地換股東身份；也可以以土地換就業(yè)，招工首先招失地農(nóng)民。其次是大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的再發(fā)展，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈向二、三產(chǎn)業(yè)延伸，形成更多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)的各類農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和與農(nóng)業(yè)相關(guān)的各類服務(wù)業(yè)，為失地農(nóng)民提供更多非農(nóng)化就業(yè)的機會。再次是加強職業(yè)技術(shù)教育和崗位培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的綜合素質(zhì)與勞動技能，幫助他們成為合格的非農(nóng)勞動力。最后是要完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，實行自由流動、公平競爭、自主擇業(yè)、擇優(yōu)錄用的就業(yè)制度，徹底消除對失地農(nóng)民的歧視，使他們平等地享有就業(yè)培訓(xùn)、擇業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等方面的就業(yè)服務(wù)。

（4）改革和創(chuàng)新制度，保證“農(nóng)民非農(nóng)化”的同時盡可能“市民化”。“農(nóng)民非農(nóng)化”要持久、穩(wěn)定，“民工潮”、“民工荒”和其他各種農(nóng)民工問題要從根本上消除，非農(nóng)化的農(nóng)民還必須盡可能“市民化”。但是，目前中國的農(nóng)民市民化嚴重滯后于非農(nóng)化，造成這種現(xiàn)象的原因主要是各種制度上的缺陷。應(yīng)該通過深化改革和創(chuàng)新制度，掃清制約農(nóng)民市民化的各種制度障礙，合理解決農(nóng)民市民化的成本問題，使大多數(shù)非農(nóng)化的農(nóng)民順利有效、持久穩(wěn)定地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。也就是說，要創(chuàng)新戶籍制度實現(xiàn)勞動力合理流動，創(chuàng)新勞動就業(yè)制度實現(xiàn)平等就業(yè)，創(chuàng)新勞動保護制度保障人身安全，創(chuàng)新勞動工資制度保護勞動報酬權(quán)，創(chuàng)新社會保障制度保護勞動力資源，創(chuàng)新城鎮(zhèn)住房制度實現(xiàn)居者有其屋，主要由各級政府和征地單位支付非農(nóng)化的失地農(nóng)民市民化的社會成本，以便“農(nóng)民非農(nóng)化”的同時盡可能“市民化”。

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[責(zé)任編輯國勝鐵]