關于嚴格控制農村宅基地的思考

摘要：農村宅基地超占是個突出問題，在我國農村普遍存在。由于法律法規和政策上缺乏切實可行的解決辦法，近年來這一現象愈演愈烈，已經成為導致農村用地秩序混亂，影響農村穩定的重要因素。本文通過對我國經濟社會最發達的長江三角洲（以下簡稱“長三角”）地區某鎮宅基地超占現象，進行分析和探討，并結合當地實際，提出在市場經濟條件下，怎樣用經濟和法律手段解決農村宅基地超占問題，提出自己的對策與建議。

關鍵詞：農村；宅基地；超占；管理；對策

這幾年隨著農業經濟的發展，農村掀起了建房熱，隨之帶來的問題之一是農村宅基地超占現象嚴重。2004年國土資源部出臺了《關于加強農村宅基地管理的意見》，使農村宅基地管理混亂的局面有所好轉。雖說取得一定成效，但“冰凍三尺非一日之寒”，超占現象還是比較嚴重的。有些地方，由于我們的政策不到位，管理不嚴，農村宅基地超占之風愈演愈烈，導致一些地區用地秩序混亂，成為影響農村穩定的重要因素。尤其是我們“長三角”一帶，地少人多，這幾年的經濟開發、城市規模的不斷擴大，使我們這里的土地資源日益稀缺，進一步可征用的土地的潛力和空間非常有限。如不繼續加強對農村宅基地的管理，制訂出切實有效的解決辦法，勢必使這一矛盾更為突出。

一、當前農村宅基地超占的狀況

以“長三角”某鎮為例，該鎮現有24個行政村，總人口為77000多人，其中農業人口67000多人；全鎮居民總戶數22000多戶，其中農戶數18000多戶。該鎮的農戶宅基地超占，是一個比較突出的問題，超占率達70%。宅基地超占現象，主要表現在以下幾個方面：

1.未批先占或違法批占耕地。改革開放后，農村經濟不斷發展，隨之出現了建房熱。建房時亂圈亂占，互相攀比，不少農戶甚至不辦理有關審批手續，就占地建房。該鎮未批先占不辦手續而私自建房的達10%。一些遠離城鎮的村莊，村干部不按法辦，私自批準安排宅基地已是普遍現象。更為嚴重的是隨著《土地管理法》的頒布，各鄉鎮成立了土地管理辦公室后，農村宅基地均由鄉鎮土管部門自己審批，手續相對簡便，程序不嚴格，管理出現了問題，導致一些村、組干部甚至帶頭違法占用耕地建房，部分村民也蜂擁而上。

2.批新不交舊。農村經濟快速發展后，村民建住宅時也不斷轉而選取交通便利、居住環境好的地理位置。其中，有相當一部分人建了新房不交舊房，不拆除，不作調劑。有的過去在農村有房屋，現在在城里有工作有房產，也不按規定作房產轉讓。因而造成村里仍保留大量破舊建筑，少有人居住的村落房群，形成大量的“空心村”。如該鎮某村的宅院群落，占地80余畝，原容納98戶住戶，現僅剩10戶，成為典型的“空心村”。該鎮24個行政村中，都不同程度地存在著“空心村”現象。村內空閑地及可利用的零散村莊用地近1600畝，占全鎮村民用地總面積的13.5%。

3.有合法的用地手續，但未建房，老宅和新宅基地總量超占。這類問題大致分為兩種：一是由于人口多、居住困難、申請宅基地建房并得到批準，但因經濟困難而暫時無法建房；有些地基已做好，或院墻已圈好，但宅基地閑著。二是在宅基地選址問題上，原來已選好且已審批好的，但后來認為地理位置不夠好而想調整，但與土地利用總體規劃有沖突，無法調整。因此僵持不下，造成宅基地占地合法，但住宅始終未建的現象。

4.面積暗超明不超。這種現象多是經鄉鎮土管員為農戶宅基地按批準面積實地踏勘放線后，戶主在施工時，有意“過線”造成多占的既成事實；或以臨時用地名義申請用地，過期不交還集體，長期占用。

5.特定原因所形成的農戶超標占地。1998年《土地管理法》修改實施前幾年，宅基地的審批沒有統一規劃，當時也沒有村鎮規劃。受地形影響，不少農宅旁的邊角、零星地塊無法安排其他人使用。部分農戶按批準面積建造宅院后，把周圍留出的少許土地乘機納入了自己的宅院。

二、農村宅基地超占的原因分析

1.法律法規不夠完善。我國《土地管理法》在1988年、1998年和2004年作了三次修改，中央與地方立法機關也分別陸續制定了眾多以土地管理為中心內容的行政法規，但所有的這些法律文件的一個共同特征是沒有對保護農戶住房的處分權給予足夠的關注。即將于2007年3月提交全國人大審議的《物權法草案》中第一百六十二條第一款規定：宅基地使用權人，經本集體同意，可以將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶。由于這些規定導致本集體內已有宅基地的農戶無權購買此房，而具有買房資格的農戶則完全可以申請分配到新的宅基地，建造理想的新住房。要他買舊房，除非出現這種情況，集體沒有宅基地可分配給他，轉讓的住房的宅基地面積遠遠大于即將分配給他的宅基地。相反，從賣方來講，在房地產不斷增值的社會大背景下，誰肯低價忍痛割讓自己擁有的大宅院呢？住在城里的人，他繼承了農村父母的房產，可以在城鄉兩處享有房產資源，在這樣的政策下誰會轉讓。農戶房產不能充分流轉是造成農村“空心村”的主要原因。

2.“長三角”地區，經濟發達，是世界第六大城市群所在地區，人多地少的矛盾非常突出。據浙江省國土資源局《關于進一步加強農村宅基地管理的意見》（浙土資發［2005］94號）規定：“自然村、中心村、集鎮的人均建設用地指標應分別控制在60、80、90平方米以內。”但“長三角”地區由于用地緊張，地少人多，一般實行的標準是：三口一戶，戶均宅基地占耕地面積，新宅地在110平方米以內，老宅地在120平方米以內，比省里規定的宅基地人均面積要低得多。隨著農村土地的逐漸減少，宅基地的標準還要逐漸減少。這對于經濟較發達地區的農戶來說，農舍不僅是住宅，還要飼養家畜，堆放農具、柴草，成為工場等。這些生產性資料與生活場所是很難在規定面積內容納的。于是，一部分農戶想方設法要多占點宅基地。

3.對宅基地保護的宣傳、管理不夠到位。雖然國家頒布了土地管理的法律法規，各鄉鎮于1986年也成立了土地管理辦公室，但由于土地管理法律法規的宣傳還沒有深入人心，部分人頭腦中仍有土地是私有財產的觀念。有的村干部認為土地是集體的，我是村干部，當然有權處置。對亂占村內集體土地超占宅基地的行為不但不管不問，有的甚至帶頭侵占耕地，刺激了部分群眾搶占、擴占、圈占行為的不斷發生。而作為鎮土地管理部門的工作人員，有的不到實地定位，或竣工后不到實地驗收，對超占宅基地的行為沒有依法及時予以制止。這使一些人感到，多占了土地都沒有人管，又不花錢，真是不占白不占，于是先下手為強。至于那些守法守規矩的村民更感到吃虧，便你占我也占，你多占，我比你占得還要多。為了求得心理平衡，個別人甚至不惜打架斗毆，多占強占，上訪告狀，由此引發宅基地糾紛不斷，嚴重影響了農村社會的安定和諧。

4.對超占宅基地的處理不合理。針對農村宅基地超占之風，有的地方按照上級有關政策，紛紛出臺了對超占宅基地的處理政策。如某鎮政府根據上級政府有關政策，對宅基地超占的處罰為，樓房60元/平方米、平房40元/平方米，交了錢后，可依法取得《農村集體土地使用權證》。這樣低價處理超占的宅基地，使一些農戶產生這樣的心理：只要能把超占面積合法化了，交點錢也是值得的。因此，這樣的處罰政策，反而助長了農村違法占地建房之風。

三、加強管理、堅決杜絕農村宅基地超占的對策

1.完善國家土地管理的法律法規。農村宅基地管理問題的出現源于農戶房屋產權的私有與宅基地產權的集體公有之間的矛盾。國家在1995年開始施行《城市房地產管理法》，城鎮居民的房產權和國家的土地所有權都受到法律保護，任何單位和個人不得侵犯。城鄉私有房屋性質相同，城鄉公有土地性質相近，但全民土地與集體土地有區別。正是這一點，使農戶住房轉讓，限定在小而又小的范圍內，不可能實現房屋和土地的最大效益。久而久之，這種人轉移而住房不轉移的局面必然會影響農村集體經濟的發展。因此，國家應制訂政策幫助農村集體贖回這批閑置的房產。其次在建立健全農村養老保險制度后，逐步放開農村房產交易的范圍，增加農村集體的土地儲備。再次，在現有規定的宅基地標準下，根據農村實際的需要采取必要的經濟政策，提高土地的使用價格，增加土地的利用效率。

2.加強農村宅基地管理與監督。依法嚴格執行土地利用總體規劃和村莊規劃管理，切實保護基本農田，積極做好劃區守界工作，對村民建房實行全過程管理。按照一戶一宅及宅基地的用地標準，嚴把審批關、驗收關。對超占宅基地的情況，本著尊重歷史，面對現實的態度去處理。對《土地管理法》頌布前未批先占的，只要符合土地利用總體規劃應盡快為他們辦理土地使用手續；對不合法、不符合規劃用地條件的超占用地戶，應嚴格執法，該收回的要收回，該拆除的決不能姑息遷就。例如2005年某鎮曾對569個村民小組進行摸底，如政策許可，對“空心村”進行專項整治，就可整理出1600畝土地，可供宅基地10年批審之用。其次，要把農村宅基地管理納入各級干部責任考核目標，落實獎懲制度，嚴格建立巡查監督登記制度，充分發揮鎮、村兩級干部在土地管理中的作用，建立鎮、村兩級土地監察隊伍，實行逐級負責，把不穩定因素降到最低限度。

3.嚴格宅基地申請條件。堅決貫徹“一戶一宅”的法律規定。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省（區、市）規定的標準。各市縣根據本地實際，再制定統一的農村宅基地面積標準，以及宅基地申請條件。凡不符合申請條件的農戶，不得批給宅基地。

4.積極推進農村建設用地整理。縣市和鄉（鎮）要借著社會主義新農村建設的東風，根據土地利用總體規劃，結合實施小城鎮發展戰略與“村村通”工程，科學制定和實施村莊改造、歸并村莊整治計劃，積極推進農村建設用地整理，提高城鎮化水平和城鎮土地集約利用水平，努力節約使用集體建設用地。農村建設用地整理，要按照“規劃先行、政策引導、村民自愿、多元投入”的原則，按規劃、有計劃、循序漸進、積極穩妥地推進。按照節約用地的原則，鼓勵有條件的村莊集中建設農民新村，改變農村宅院散、亂、劣、差的舊貌。該鎮的一些村在這方面有較好的實踐，村里的住宅建設，用拆遷資金統一規劃建造農宅，對原有的宅基地進行改造復耕，使村莊面貌煥然一新。

5.廣泛開展宣傳土地法律法規的“普法”活動。隨著我國經濟不斷地發展，人民生活質量的不斷提高，對于當前農村宅基地存在的問題，黨和政府會實事求是地制訂出切實可行的政策法規。各鎮村要采取多種形式，堅持經常性地開展宣傳土地管理的法規活動，增強廣大干部和農民群眾的法律意識和土地國策的憂患意識，引導農民住宅建設按規劃、有計劃地逐漸向小城鎮和中心鎮集中。通過宣傳，讓所有的農戶知道，在現行的法律法規下，不管在什么情況下未經批準多占集體土地都是違法行為。同時，基層的土管干部必須嚴格履行管理制度，使土地管理制度落實到處。

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