論農村信用社“省聯社”模式

2007-01-01 00:00:00周素彥周文平

金融理論探索 2007年5期

摘要:我國新一輪農村信用社改革選擇“省聯社”模式符合制度經濟學的制度變遷理論#65380;職能下屬化理論和路徑依賴理論，具有歷史必然性#65377;“省聯社”模式的缺陷主要表現在容易加重省級地方政府對農村信用社的干預，容易形成以“省聯社”為核心的新的利益集團并阻礙農村信用社控制權向股東的回歸#65377;應加快劣質信用社退出市場的步伐，采取建立大量新型農村金融機構等措施為“省聯社”模式的良性運行創造條件#65377;

關鍵詞:“省聯社”模式;理論依據;缺陷;實施建議

中圖分類號:F830.2文獻標識碼:A文章編號:1006-3544(2007)05-0010-05

2003年以來，我國開始了新一輪農村信用社改革。這次改革的一項重要舉措是成立農村信用社省級聯社來行使農村信用社的行業管理職能，將農村信用社的行業管理權由中央政府移交到省級地方政府。目前，除北京、上海、天津、西藏自治區和海南外，各省（市、自治區）均選擇了農村信用社省級聯社的改革模式，并完成了組建省級聯社的工作，新的管理模式也已在全國范圍內正式運轉。本文將這一改革模式稱為農村信用社“省聯社”模式。“省聯社”模式實施以來，理論界對其優劣產生了激烈的爭論。反對者對這一改革模式提出了有說服力的質疑，而贊成者提出的理由卻缺乏應有的理論依據，使“省聯社”模式的實施受到了很大的干擾。本文試圖從制度經濟學的角度對這一改革模式進行分析，在肯定其必然性的同時，指出其缺陷及相應的實施建議。

一、理論界對“省聯社”模式的爭論

對這一改革模式持反對態度的學者認為：（1）“省聯社”模式不符合主體法律角色的單一性原則、現代行政原則和市場主體的逐利性原則，“省聯社”既是一個市場主體性質的金融機構，又是一個行政機關性質的管理機構，存在著內在的邏輯矛盾（羅和平，2005）；（2）“省聯社”模式是一種經營者領導股東的制度設計，它不符合公司治理中權利與責任對等以及風險與收益對等的原則，而且“省聯社”可能會因“太大而不能倒閉”將國家套牢，“省聯社”模式還可能增加農村金融的壟斷（沈明高，2004）；（3）“省聯社”模式無法消除地方政府對農村信用社的外部干預（楊羽飛、梁山，2005）。

對這一改革模式持贊成態度的學者認為：（1）從1993年以來的農村信用社改革所面臨的基本難題上升到理論層次，即所謂“內部人控制”’與“外部人干預”問題，而省聯社體制的出現在很大程度上是通過行業管理來約束內部人控制和屏蔽外部人干預的重要制度安排”（祝曉平，2005）；（2）“省聯社”模式雖然沒有跳出農村信用社改革的原有路徑，但“將農村信用社交由省級政府管理可能是制度成本較小的一種選擇”，它既可以建立一個規范有效的委托代理機制來實現所有者的利益，又可以照顧農村信用社改革目標的多元化和農村信用社經營管理水平較低的現實（許圣道，2006）。

另外，也有人從正反兩個方面對這一模式進行了分析，認為這是一種實際上把權利和責任都交給地方政府的政策設計，固然有利于降低地方政府干預的道德風險，但是省聯社的組建在事實上與農戶的關系可能漸行漸遠（陸壘，2006）。

二、農村信用社“省聯社”模式的制度經濟學反思

“省聯社”模式是由中央政府推動的一種農村信用社正式制度變遷，從理論上看，這種制度變遷符合農村信用社制度變遷的內在邏輯，具有極大的合理性。

（一）制度變遷理論與“省聯社”模式

制度變遷理論認為，制度變遷的原因是制度供給和制度需求出現了不均衡，制度變遷可以將由于制度供求不均衡所引起的潛在收益變為現實收益，制度變遷的主體將努力推動制度變遷以實現潛在的收益。我國農村金融領域長期以來存在著制度供求的失衡問題，制度失衡表現在農村金融宏觀和微觀的各個層面上。在宏觀層面，“三農”的融資長期得不到滿足，農村資金外流嚴重，農村經濟因為缺乏足夠的資金支持而無法實現快速發展。在微觀層面，農村經濟活動主體融資困難，農村金融機構尤其是農村信用社長期虧損經營，農村金融領域至今無法建立能夠實現商業可持續發展的微觀金融主體。在我國農村信用社的制度安排方面，存在著三類利益相關者：中央政府、地方政府和農村經濟活動主體。長期以來，中央政府利用其行政權威壟斷了農村信用社的制度安排，將農村信用社制度的另外兩類利益相關者排除在外。這種制度安排，脫離了地方政府和農村經濟活動主體的需要，導致了嚴重的制度失衡，其結果是農村金融領域的問題越來越嚴重，中央政府維護農村金融穩定的壓力越來越大。在這種情況下，中央政府才推動了一輪又一輪的農村金融體制改革，尤其是農村信用社改革，試圖減輕由于農村金融制度失衡帶來的各種壓力和損失。

中央政府推動的制度變遷是典型的強制性制度變遷。但這種制度變遷與西方國家的強制性制度變遷有著本質的區別。我們認為，影響我國農村信用社制度變遷的因素主要有國家的偏好與農村信用社的特殊性、集團利益沖突、社會科學知識的有限性等。這些因素共同決定了我國農村信用社制度變遷的路徑和方向。

1．“公有制偏好”、農村信用社的特殊性與“省聯社”模式

我國是社會主義國家，國家的性質決定了公有制在我國的國民經濟中應當占有重要的地位。國家性質決定的“公有制偏好”已經成為一種固定的思維模式滲透到國家政策制定和執行的方方面面。改革開放前，包括全民所有制和集體所有制在內的公有制經濟是我國國民經濟的主體，甚至是我國所有制形態的全部。農村信用社由于其初期的合作性被官方定位為農村合作金融組織，并由于其體制變遷過程中“民有官營”特征的不斷強化被納入公有制經濟的范疇。改革開放后，我國實行增量改革，逐步引入了股份制、個體私營經濟等多種所有制形態，經濟活力大大增強。城市在引入多種所有制的情況下，由于存在強大的電力、郵政通信、鐵路、航空、金融等公有制經濟，國家對經濟的控制力并沒有明顯下降；不僅如此，公有制經濟還由于多種所有制帶來的經濟快速發展和市場機制的引入而得到快速發展。農村的情況則不同：一是農村經濟中公有制經濟程度本來就比較低，多種所有制的引入更進一步降低了公有制經濟在農村的控制力，出于維持公有制經濟控制力的考慮，中央政府有意將農村信用社的改革推遲了。二是所有農村信用社都受到國家同等程度的信譽擔保，很難獨立出來進行個別改革；金融的復雜性以及本身固有的高風險性，使得國家在推動農村信用社改革時慎之又慎。在農村信用社所有制改革風險過大并會降低公有制經濟在農村地區控制力的情況下，國家有關部門采取了繞開所有制問題的改革思路，其結果是我國農村信用社改革長期難以走出“合作制”的桎梏。“省聯社”模式是農村信用社“合作制”改革路徑的延續。

2．既得利益集團與農村信用社的“省聯社”模式

我國新一輪的農村信用社改革是中央、地方、信用社等農村信用社利益相關者多方博弈的結果。在我國農村信用社的既有運行模式下，形成了多方強大的既得利益集團。農村信用社的經營虧損很大程度上成為這些既得利益集團的收益。我國圍繞農村信用社形成的利益集團主要有內部人和外部人兩部分。內部人是信用社的經營管理者，包括信用社的所有正式職工；外部人是對農村信用社擁有話語權的各種政府管理部門。

信用社的經營管理者與正式職工通過在職消費，與業績無關的高工資和高福利，工作缺乏監督形成的工作懈怠，信貸中收受賄賂，穩定的工作預期、壟斷帶來的工作清閑等獲得額外利益。在所有者監督被完全剝奪的情況下，信用社的經營管理者與正式職工成為一個與所有者相對立的利益共同體，信用社的委托代理鏈條完全失效。

對處于競爭中的企業來說，委托代理鏈條的完全失效不可能長時期維持，競爭的淘汰機制會將委托代理鏈條失效的企業及時清理出市場。但我國的農村信用社是由國家信譽擔保并實行壟斷經營的銀行類金融機構，委托代理鏈條的失效僅僅表現為不斷增加的虧損和不良貸款。國家的信譽擔保是農村信用社在虧損的情況下持續經營的基礎；壟斷意味著農村信用社退出市場后，農村經濟將因為缺乏現代金融服務而受到巨大影響；農村信用社是銀行類金融機構，這就意味著農村信用社的市場退出將產生巨大的外部負效應。委托代理鏈條完全失效的農村信用社無法退出市場，使國家財政背負了日益巨大的隱性負擔。為了解決委托代理鏈條完全失效帶來的問題，而又不觸動國家的公有制偏好，國家只好從制度上引入一個對內部人進行控制的外部管理者。

農村信用社外部人控制中的外部人包括信用社的行業管理部門、各級地方政府、某些有權勢的人物等。這些外部人中有些具有完全合法的身份，如信用社的行業管理部門；有些則不具有完全合法的身份（如地方政府），甚至不具有合法身份（如某些有權勢的人物）。信用社的行業管理部門通過與信用社的內部交易獲得利益，如通過對信用社某些違規行為的袒護獲得費用報銷便利和廉價信貸，通過為信用社爭取利益獲得這些利益的分享權等。地方政府通過行政手段獲得信用社某些信貸資金的使用權，或者迫使信用社按照政府的意圖發放信貸等。有權勢的人物通過強權分享信貸資源，或者分享信用社職工的安排權等。

在缺乏所有者監督的情況下，信用社成了許多外部人利益的重要來源。這些外部人為了保住既得利益，必然會采取各種措施阻礙信用社控制權向信用社所有者的回歸，使農村信用社長期被鎖定在所有者缺位的“理想狀態”。農村信用社改革長期陷入“合作制”陷阱，不能不被懷疑為這種企圖的一種表現。由于農村信用社的最大利益相關者——農村信用社社員長期被排除在農村信用社改革模式的選擇之外，對自己在農村信用社的權益已經完全麻木，因此，農村信用社采取了更易于得到既得利益集團支持的“省聯社”模式。“省聯社”模式既在一定程度上滿足了既得利益集團的利益訴求，又在一定程度上滿足了中央政府的改革意愿，使得農村信用社的改革能夠平穩地向前推進。如果完全不顧既得利益集團的利益訴求，依靠被鎖定于“麻木狀態”中的農村信用社社員推動改革，農村信用社的改革就可能因為農村信用社社員行為的不穩定和社員之間的交易成本過高而出現極大的混亂。

另外，“省聯社”模式還在很大程度上滿足了省級地方政府的要求。在這一改革中，省級地方政府并沒有增加現實的支出，卻獲得了支配農村信用社金融資源的現實收益；省級地方政府付出的僅僅是處置農村信用社風險的未來承諾，而且是一種不可信承諾。對這一問題我們將在后面的內容中分析。

3．社會科學知識的有限性與“省聯社”模式

社會科學知識與其他科學知識一樣，有一個逐步發展的過程。當要解決一個具體的社會問題時，往往會面臨著知識的短缺，因此不知道一個社會問題可以有哪些解決方案，不知道每種解決方案會產生什么樣的效果，不知道解決的最佳時機、解決的最優路徑等。

農村信用社作為我國特有的一種金融制度，其改革可以說“前無古人”。在這種情況下，農村信用社的改革只能是“摸著石頭過河”，根據改革的效果來選擇改革模式。我國農村信用社的改革在經歷了多年的中央主導后，原來的問題不但沒有解決，反而有進一步惡化的趨勢。1996年，農村信用社的虧損面接近45%，資不抵債面接近1/3；而到2003年的新一輪改革前夕，除上海外，農村信用社已經處于全行業虧損狀態，資不抵債的信用社超過60%（陸壘，丁俊峰，2006）。在這種情況下，調整改革思路，將農村信用社的行業管理權和改革主導權下放到省級地方政府具有一定的必然性。

（二）制度經濟學中的“職能下屬化”與“省聯社”模式

制度經濟學中的“職能下屬化”是指將政府的某些管理職能置于盡可能低的政府級別上。制度經濟學認為，“職能下屬化”是實現制度良性演化的一項重要措施，其本質是要在一個政治實體內引入制度競爭，通過制度競爭促進制度的良性演化。“職能下屬化”的優勢有三個：一是減少信息傳遞的中間環節，從而減少信息傳遞失真的概率和降低信息傳遞的費用；二是通過下屬機構的競爭和不斷試錯來發現新的、更合理的制度；三是通過下屬機構發現和實施更適合本地情況的制度，增加制度的靈活性和適應性。當然，制度經濟學并不主張一味地實行“職能下屬化”，有些制度如交通規則和商業規則等是不適合職能下屬化的。“規范性的職能下屬化原則有可能被轉變為一項高層次的憲法原則，從而在這方面的例外只有在其正當性能得到確鑿證明時才會被允許。”（柯武剛，史漫飛，2000）。

長期以來，我國農村信用社的制度變遷一直是在中央政府的直接推動下進行的。無論是與農業銀行的合與分，還是此后的由中國人民銀行行使行業管理，再以后的由中國銀行業監督管理委員會行使行業管理，莫不如此。農村信用社是由最初的農村信用合作組織發展起來的，處于我國金融業的最低層。雖然經歷了長期的正規化過程，但農村信用社畢竟主要在我國經濟文化較為落后的農村地區開展業務，不能不受到農村社會文化習俗和多層次的農村經濟結構的影響。由最高層次的中央政府來統一管理農村信用社這一最低層次的金融機構，必然會喪失“職能下屬化”所能產生的所有收益，并產生制度僵化和許多難以計算的制度費用。因此，從制度經濟學的角度看，將農村信用社由中央政府下放到省級政府管理是完全符合制度經濟學的“職能下屬化”原理的。不僅農村信用社應當下放到省級政府管理，而且新成立的村鎮銀行、農村信用合作組織等也應下放到省級政府管理，中國應當形成類似美國的雙層金融管理制度。

（三）“路徑依賴”理論與“省聯社”模式

制度經濟學中的“路徑依賴”是指制度變遷中的慣性，即任何一種新的制度都是從舊制度演化來的，都必然包含著大量舊制度的元素。之所以選擇“省聯社”模式，是因為這種改革模式保留了原有農村信用社體制的兩大重要特征：一是政府的行業管理特征；二是政府的信譽擔保特征。農村信用社是我國一類特殊的金融機構，其特殊性表現在以下三個方面：（1）農村信用社是由眾多原子式的微型同質金融機構組成的體系，如果處理不當，一家農村信用社的風險很容易擴散到體系中的其他信用社，即農村信用社存在著嚴重的系統風險；（2）絕大多數作為法人實體存在的農村信用社已經實質上破產，因此，任何降低政府擔保和減少政府管理的舉措都極有可能引發農村信用社的系統風險；（3）農村信用社經營的穩定直接決定了我國整個農村政治經濟的穩定，是國家最大的政治問題。由于上述原因，國家對農村信用社系統提供了全面的信譽擔保。農村信用社能否穩定經營和改革能否推進的最大約束條件就是這些擔保不能因為改革而削弱。“省聯社”模式用省級地方政府的信譽擔保部分替換了中央政府的信譽擔保，從而保證了農村信用社經營的穩定。因此，“省聯社”模式無疑是現有農村信用社經營狀況下的最佳改革模式。

省級政府在承接中央政府對農村信用社的擔保責任的同時，也就理所當然地承接了對農村信用社的行業管理權，從而出現了“省聯社”這一既是市場主體，又是政府管理機構的特殊制度安排。這一制度安排的重要意義在于，它實現了農村信用社改革推動主體的平穩過渡，為下一步農村信用社改革打開了空間。

以上的分析表明，在新一輪農村信用社改革中，“省聯社”模式完全符合制度經濟學的相關理論，具有歷史必然性。

三、“省聯社”模式的缺陷及改革建議

由于“省聯社”模式是對中央政府管理農村信用社模式的繼承，在這一模式形成過程中，既得利益集團發揮了巨大作用，“省聯社”模式在實施的初期就帶有許多缺陷。如果不采取措施彌補這些缺陷，“省聯社”模式不僅不能發揮其應有的作用，還有可能帶來更為嚴重的問題，最終導致新的農村信用社管理體制的崩潰。

（一）“省聯社”模式的缺陷

1.政企不分的機構特征可能成為省級地方政府謀求地方利益的工具，從而進一步惡化農村信用社的經營

我國的各級地方政府負有發展地方經濟的重要職責。要發展地方經濟，政府必須擁有相應的各種資源。目前，地方政府掌握的財政資源和土地資源由于受到剛性財政稅收制度和土地制度的約束，無法進一步拓展。在這種情況下，拓展金融資源就成為各級地方政府尤其是落后地區地方政府發展經濟的利器。在農村信用社歸人民銀行管理的時候，地方政府只能間接調動農村信用社的資源，而在農村信用社歸省級政府管理后，省級政府利用農村信用社的金融資源具有了完全的合法性。省級政府可以通過控制農村信用社的人事來調動農村信用社的金融資源，貫徹發展地方經濟的意圖，甚至利用這些金融資源來解決轄內出現的經濟社會問題。雖然這次改革明確了省級政府對農村信用社必須承擔的責任，但省級政府調動農村信用社的金融資源與可能承擔的責任之間存在著時間上的不一致。因此，農村信用社歸省級地方政府管理后，將不可避免地出現省級政府對農村信用社干預增加的情況。

進一步分析會發現，“省聯社”模式導致的地方政府對農村信用社干預增加問題不能一概而論。省級及省級以下政府干預農村信用社的經營可能出現兩種情況：一是發達地區的政府干預減少，落后地區的政府干預增加；二是省級以下政府的干預減少，省級政府的干預增加。由于經濟發達的省份擁有發展本地經濟的強大財力，市場經濟比較規范，因此這些省份的“省聯社”模式可能導向良性的地方政府與農村信用社關系模式，省級政府會通過支持農村信用社改革而建立起具有商業可持續性的金融機構。在落后地區，由于地方政府財力嚴重不足，發展地方經濟的壓力過大，急需地方政府解決的棘手問題過多等原因，“省聯社”模式會不可避免地增加省級政府對農村信用社的干預。在原來人民銀行對農村信用社進行行業管理的情況下，由于人民銀行縣級支行屏蔽縣鄉政府對農村信用社的干預需要層層上報到人民銀行總行，再由人民銀行總行上報國務院，最后由國務院下發各種文件，信息傳遞的鏈條長，監督執行的難度大。因此，在原行業管理體制下，縣鄉政府對農村信用社干預較多。省級政府由于農村信用社的機構數量過多和單一農村信用社的資金量過小，并且缺少相應的手段，因此對農村信用社的干預較少。在“省聯社”行使對農村信用社行業管理權后，這種情況將會發生較大改變。省級政府可以通過人事安排直接影響農村信用社的資金配置；農村信用社縣聯社制度的建立大大增加了縣聯社的資金實力，減少了省級政府必須面對的機構數量；省級地方政府也可以直接下文屏蔽縣鄉政府對農村信用社經營的干預。因此，在新的體制下，省級政府對農村信用社經營的干預可能會增加，而縣鄉政府對農村信用社經營的干預則會相應減少。

2.“省聯社”可能通過擁有的合法管理權，干預農村信用社的經營，形成以“省聯社”為核心的新的利益集團

在人民銀行行使對農村信用社行業管理的體制下，人民銀行縣支行通過掌控農村信用社的人事安排權、經營監督權、業績評價權等成為農村信用社的合法外部干預者；甚至縣鄉地方政府要干預農村信用社的信貸配置也必須通過人民銀行縣支行。因此，圍繞農村信用社的經營管理，形成了以人民銀行縣支行為核心、以縣鄉政府為外圍的利益集團。這些利益集團通過安排子女進入信用社工作、通過影響農村信用社信貸分配甚至直接從農村信用社借款等途徑獲得了很多利益。新的管理體制賦予了“省聯社”對農村信用社的行業管理權，原來由人民銀行行使的權利基本上都劃歸了“省聯社”，這不能不使人擔心在以人民銀行縣支行為核心的利益集團消失后，會出現以 “省聯社”為核心的新的利益集團。

3.“省聯社”不具有改革現有農村信用社產權結構和完善農村信用社內部治理機制的內在動力，可能成為農村信用社控制權向股東回歸的阻礙因素

“省聯社”行使對農村信用社行業管理權的重要前提是農村信用社的法人治理結構不完善，農村信用社中存在著嚴重的內部人控制問題。行業管理的一個重要作用是通過外部人機制的設置來緩解內部人控制問題。如果建立了完善的法人治理結構，農村信用社就不需要行業管理，而只需要金融監管。行業管理是計劃經濟的產物。目前，我國完全對民營資本開放的行業，如食品、機械、紡織等行業早已取消了行業管理。“省聯社”的行業管理權主要是通過對農村信用社的人事安排實現的。如果農村信用社真正改變了產權結構，并通過改變產權結構形成了完善的法人治理結構，“省聯社”對農村信用社擁有的人事安排權等相應權利就會逐步萎縮以至最終消失，這是“省聯社”所不愿意看到的。因此，如果不能設計出激勵兼容的制度，“省聯社”會不可避免地成為農村信用社完善法人治理結構的阻礙因素。

（二）農村信用社“省聯社”模式的實施建議

1. 將建立新型農村金融機構的試點迅速在全國推行，并結合新型農村金融機構的建立，退出已經嚴重資不抵債的農村信用社，讓地方政府切實感受到對農村信用社所承擔的責任

目前，在“省聯社”模式中，地方政府得到了切實的利益，而付出的僅僅是沒有真正約束力的承諾。地方政府的得益主要包括：一是中央政府對農村信用社實實在在的資金支持和政策優惠，這些政策將直接增加地方經濟發展的資金供給。中央政府的資金支持包括返還農村信用社開辦保值補貼多支出的利息，按照2002年底農村信用社資不抵債額的50%向農村信用社發放專項票據，并在農村信用社達到一定監管標準的情況下將專項票據置換成現金，無償贈予農村信用社等。中央政府的政策優惠包括對農村信用社的營業稅和所得稅減免等。二是獲得了農村信用社實實在在的控制權，擴大了利用金融手段調控和發展地方經濟及解決社會問題的能力。股份制改革后，國有商業銀行屏蔽地方政府干預的能力大大增強。在這種情況下，農村信用社控制權向地方政府的轉移部分彌補了地方政府金融控制權下降帶來的問題，是地方政府求之不得的事情。與上述得益相比，地方政府處置農村信用社風險的承諾卻不具有真正的約束力。一方面，中央政府對農村信用社的資金支持和政策優惠以及農村信用社的增資擴股等改革措施大大減緩或者是掩蓋了其經營問題，國家對農村信用社的信譽擔保也沒有因為這次改革而減弱，因此，農村信用社的市場退出風險和擠兌風險都大大緩解了。如果農村信用社不發生擠兌和市場退出問題，地方政府就只有得益而沒有損失。即使幾年后，部分農村信用社出現了擠兌問題和市場退出問題，需要承擔責任的也是下一屆政府而不是本屆政府。另一方面，從向地方政府的轉移支付中扣除人民銀行對農村信用社市場退出支付的資金，其前提是這種扣除不影響地方政府的正常運轉。在落后地區地方政府正常運轉資金都十分緊張的情況下，少量的轉移支付扣除具有可行性，而大量的轉移支付扣除肯定不可行。

為了解決中央政府與地方政府的得益和付出不對稱的問題，銀監會應進一步嚴格農村信用社市場退出的標準，變原來的被動市場退出為主動市場退出。具體來說，就是制定一個農村信用社市場退出的長遠規劃，每年退出一定數量經營問題嚴重的農村信用社。這樣做的好處有四：一是增加現有農村信用社的改革壓力，將農村信用社的注意力從與政府博弈轉化到加強經營管理上來。二是增強省級政府承諾的有效性。每年退出一定數量的農村信用社，相應就會在中央對地方政府的轉移支付中扣除一定數額的資金，這會使地方政府時刻能感受到自己對農村信用社所承擔的責任。三是提高農村金融機構的整體素質。劣質農村信用社的市場退出與新型農村金融機構的進入結合起來，會大大提高現有農村金融機構的整體質量。四是逐步解除中央和省級政府對農村信用社承擔的信譽擔保。政府對農村信用社承擔的信譽擔保是與政府在農村信用社市場退出時承擔的損失賠償成正比的。政府在新興農村金融機構建立時就不承擔對其的信用擔保，農村信用社在具有商業可持續能力后，要以自己的實力對經營后果負責。這樣，政府就可以逐步從對農村信用社的信譽擔保中退場。

2. 加快民間戰略投資者進入農村信用社和農村信用社縣聯社的步伐，通過深化股權改革完善農村信用社的內部治理結構，增強信用社抵御內部控制和外部干預的能力

農村信用社作為一個市場主體，經營出現嚴重問題的主要原因是治理結構出現了嚴重問題。國家對合作金融的深度介入徹底破壞了農村信用社應有的治理結構，帶來了嚴重的內部人控制問題，為了緩解內部人控制問題，又引入了外部控制機制，又因此導致了嚴重的外部人控制問題。因此，農村信用社改革的關鍵既不是規模擴大，也不是回歸合作制，而是將控制權完全返還所有者。在目前農村信用社資不抵債問題和不良資產問題嚴重的情況下，國家應采取的關鍵措施是在加強對農村信用社的監管和彌補由于“民有官營”給農村信用社導致的損失的同時，大力引導民間戰略投資者進入農村信用社，迅速建立起能夠對信用社的經營后果負責的股東群體，并通過這些股東完善農村信用社的法人治理結構。2006年底，中國銀監會發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的若干意見》，這項政策的實施將為完善農村信用社的”省聯社”模式提供良好的外部環境。銀監會不僅應將增資擴股作為農村信用社置換中央銀行票據的條件，而且應將在農村信用社引入戰略投資者作為更重要的條件，以此推動農村信用社增資擴股和完善法人治理結構的工作，盡快將農村信用社的控制權歸還股東。

3. 國家應制定政策鼓勵地方政府逐步關閉救助無望的農村信用社，加快劣質農村信用社的市場退出步伐

省級政府行使對農村信用社的行業管理后，面臨的一個重要問題是許多農村信用社已經救助無望。面對這種情況，地方政府的最優選擇是掩蓋這些信用社的問題，幫助這些信用社采取各種可能的措施獲得中央政府允諾的票據置換等資金支持。在“省聯社”改革模式中，地方政府和農村信用社成為一個與中央政府相對立的利益聯合體。不僅如此，在這輪爭取中央政府票據置換和票據兌現的博弈中，地方政府對農村信用社的各種支持還為下一步地方政府干預農村信用社經營創造了條件。為了打破地方政府與農村信用社的利益聯盟關系，中央政府應鼓勵地方政府對劣質信用社實施強制性市場退出。具體措施包括：一是按照農村信用社市場退出的時間確定中央政府和地方政府承擔的救助資金比例，市場退出的時間越早，中央政府承擔的比例越大；時間越晚，地方政府承擔的比例越大。這一做法也能與我國農村信用社市場退出的傳統做法很好地銜接。二是農村信用社市場退出越多，允許新設的新型農村金融機構越多。三是將票據兌現的進度與各省關閉劣質信用社的進度結合起來，關閉劣質信用社的進度越快，相應的票據兌現的進度也越快。

4. 盡快規劃農村信用社省聯社的下一步改革，分離“省聯社”的行政管理職能和市場主體角色

目前，“省聯社”既是一個具有行政級別的政府部門，又是一個擁有自身贏利要求的市場主體；既是一個督促農村信用社完善法人治理結構的監督者，又是一個阻礙農村信用社控制權向股東回歸的合法外部人。多重的法律角色和行為特征不利于“省聯社”在農村信用社改革中發揮應有的作用，“省聯社”的下一步改革幾乎是不可避免的。既然如此，有關部門就應及早規劃，而不應等“省聯社”的運轉出現嚴重問題時再考慮這一問題。我們認為，“省聯社”改革的第一步是將其承擔的行政職能與市場主體的角色相分離，成立省農村金融管理辦公室專門行使目前“省聯社”承擔的行政職能，將“省聯社”真正辦成由基層農村信用社和縣聯社法人自愿入股的合作金融機構；第二步是完善省農村金融管理辦公室的職能，將其改造為對所有農村地區法人金融機構包括村鎮銀行、農村資金互助社等在內的監管機構。與此同時，強化“省聯社”的市場主體地位，隔離“省聯社”與政府的關系，將“省聯社”變成為農村地區微小型金融機構提供結算、資金拆借、咨詢和培訓等有償服務的，由農村微小型金融機構通過股權關系實施自下而上控制的合作類金融機構。

四、結論

雖然農村信用社“省聯社”模式的建立具有歷史必然性，但這種模式也存在諸如增加地方政府對農村信用社的干預、形成新的利益集團、阻礙農村信用社的進一步改革等許多缺陷。為了彌補這些缺陷，國家應采取措施逐步強制性地退出經營問題嚴重的農村信用社，并激勵地方政府強制退出轄區內劣質信用社的積極性。與此同時，國家應加快建立新型農村金融機構的步伐，加快農村信用社和縣聯社引入戰略投資者的步伐，并及早規劃對“省聯社”模式的下一步改革。只有這樣才能克服“省聯社”模式的缺陷，在我國農村地區真正建立起良性發展的農村金融體系。

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