關于社會養(yǎng)老保險合理定位的若干思考

摘 要：當前，我國養(yǎng)老保障制度改革已經由“順利實現(xiàn)轉制”進入“追求長效機制”階段。我國的社會養(yǎng)老制度模式應借鑒美國的“補救型”，而不是歐洲的“普救型”；政府應當根據我國處于發(fā)展初級階段的具體國情，準確把握基本養(yǎng)老保險制度的性質、定位，承擔相應的責任并采取強制性的手段，努力追求并實現(xiàn)社會公平的價值取向。養(yǎng)老金的社會統(tǒng)籌與個人賬戶應明確分屬兩個相互獨立的組織管理系統(tǒng)，合理維持一定的個人賬戶比例，從而在一定程度上建立起社會保險體系抵御老齡化風險的能力。

關鍵詞：社會養(yǎng)老保險；制度；定位

中圖分類號:F840.61 文獻標識碼:A 文章編號:1006-3544(2007)04-封三-02

當前，我國養(yǎng)老保障制度改革已經進入新的發(fā)展階段，即由“順利實現(xiàn)轉制”進入“追求長效機制”階段。在這種形勢下，構建符合國情的可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保障制度，需要對社會養(yǎng)老保險合理定位。

一、正確認識社會養(yǎng)老保險在社會保障中的地位和作用

我國的社會養(yǎng)老保障制度應以“補救模式”為目標。主要原因在于：

第一，社會保險不可能解決所有問題。從改革歷程來看，我國養(yǎng)老保險設計和起步不是從勞動者的基本權益、基本立法角度出發(fā)的，而是一種過渡時期產生的應急行為。是將經濟改革過程中國有企業(yè)改制、收入分配調整、社會就業(yè)變化等問題導致的種種利益矛盾全部讓養(yǎng)老保險承擔起來，結果造成養(yǎng)老保險本身極具變形，成為社會經濟矛盾的“垃圾站”。因此，解決社會養(yǎng)老保險的問題首先需要建立起有效的“隔離機制”，防止繼續(xù)把矛盾推到養(yǎng)老保險制度，否則將危及養(yǎng)老保險運行并最終崩潰。

第二，社會保險建設需要發(fā)揮各方作用。盡管我國的現(xiàn)行社會保險制度在形式上已經具備政府、企業(yè)、社會、個人責任共擔的雛形，但責任分擔機制仍不清晰，從而損害了各主體方的積極性。社會保險的歷史責任與現(xiàn)實責任劃分不清，不僅造成了舊體制下的欠賬難以合理化解，而且對新體制的確立造成嚴重威脅；政府與民間的責任劃分不清，客觀上制約并限制了社會各界尤其是非政府組織和市場分擔其可以分擔的社會保障責任； 中央政府與地方政府的責任劃分不清，已經形成了中央政府壓力日益增加并被強化、地方政府多半缺位的格局。中國在地域龐大、發(fā)展不平衡的現(xiàn)實國情下單靠中央政府不可能順利推動社會保險制度改革，因此必須充分發(fā)揮各方面的積極性，不可能搞成一個單獨由中央政府支撐的龐大社會保險體系。

第三，我國養(yǎng)老保障制度設計需要堅持“補救型”模式。從宏觀來看，社保體系是一種公共產品。在社會相對平穩(wěn)的過程中要形成一套完善的社保體系，主導的力量必須是自上而下的，政府能夠和應當提供市場不能有效提供的東西；市場總體而言是解決錦上添花的問題，不能解決雪中送炭的問題。從國際范圍來看，可以將福利模式簡化為兩大類，即歐洲模式的“普救型”和美國模式的“補救型”。從實際國情出發(fā)，決定了我國需要采取“補救型”的養(yǎng)老保障模式。一是從福利供給能力來看，我國國土遼闊，發(fā)展極不均衡，不可能實行主要由國家包辦的“人人皆福利”的“普救型”模式，只能偏向于采取提供“底線”保障，同時發(fā)揮國家、市場和個人(家庭)三者作用的“補救型”模式。二是從福利保障條件看，我國仍將長期處于發(fā)展的初級階段，養(yǎng)老保障制度設計應當將有限的財政資源花在“刀刃”上，建立起為社會提供基本“底線”保障的養(yǎng)老運行體系，最終形成窮人基本靠國家、富人主要靠市場的養(yǎng)老保障格局。三是從保障體系對勞動市場的影響來看，我國需要發(fā)揮“補救型”模式對就業(yè)彈性的促進作用，保證就業(yè)市場具有比較大的彈性，保持對廣大的低端崗位和高端的白領管理崗位都充足供給的能力， 較大地緩解就業(yè)壓力，從長期看有利于實現(xiàn)社會穩(wěn)定。從根本上看，這是由我國經濟發(fā)展階段所決定的，國家在滿足社會養(yǎng)老保障福利方面應當不是大包大攬，而是提供底線保障，并為構建社會保障與經濟發(fā)展長效良性機制預留必要的空間。

二、明確基本養(yǎng)老保險的價值取向和功能定位

在總結養(yǎng)老保險改革經驗的基礎上，需要明確我國基本養(yǎng)老保險的價值取向和功能定位。

第一，基本養(yǎng)老保險應取社會公平的價值取向。從國際范圍來看，包括基本養(yǎng)老保險在內的社會保障已由社會救濟型、社會保險型發(fā)展成為發(fā)達國家的社會福利型，建立完善的基本養(yǎng)老保險已經成為現(xiàn)代國家政府的一項重要職責。在我國，社會保障是憲法和法律賦予公民的一項基本權利。《中華人民共和國憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、 社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。《勞動法》規(guī)定了“國家發(fā)展社會保障事業(yè)，建立社會保障制度，設立社會保障基金，使勞動者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助和補償”。從目前情況看，我國的基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合，國家對基本養(yǎng)老基金給予大量的財政補貼。因此，政府應當根據我國處于發(fā)展初級階段的具體國情，準確把握基本養(yǎng)老保險制度的性質、定位，承擔相應的責任并采取強制性的手段，努力追求并實現(xiàn)社會公平的價值取向。

第二，基本養(yǎng)老保險是調節(jié)國民收入分配的一種必要手段。毋庸置疑，社會的發(fā)展是社會合力作用的結果。社會成員共享社會發(fā)展的成果，既是現(xiàn)代社會文明的標志，也是現(xiàn)代化進程中的客觀需要，我國養(yǎng)老保險起步晚，決定了基本養(yǎng)老保險應當發(fā)揮社會互濟的作用。改革開放以來，由于發(fā)展機遇、條件的不同，市場競爭導致經濟發(fā)展的不平衡，各地區(qū)、各個社會成員之間，出現(xiàn)社會分配不公、貧富差距過大等問題，必須進行國民收入分配的合理調節(jié)。完善基本養(yǎng)老保險，一方面通過稅收和繳納社會保險費等辦法，征繳過高收入的部分人的財富為社會保險基金；另一方面，讓廣大社會成員，尤其是低收入群體享受較充分的社會保險，保障和提高其退休后的生活水平，這將在一定程度上有利于解決分配不公、兩極分化的弊端。

第三，基本養(yǎng)老保險具有一般“保險”的一些特質。主要表現(xiàn)為：區(qū)別于完全的國家福利，實行權利與義務相統(tǒng)一，即必須參保和繳費滿一定期限才能享受基本養(yǎng)老待遇；不同于一般福利可根據收支情況而定，需要確保養(yǎng)老金按時、足額發(fā)放和基金的可持續(xù)發(fā)展。

三、堅持合理規(guī)模個人賬戶的發(fā)展方向

從養(yǎng)老金制度的實踐來看，試圖將多種功能容納到一個養(yǎng)老金計劃中的做法必然使其中的某些功能受到影響。我國前一時期統(tǒng)賬結合模式將個人賬戶寓于社會統(tǒng)籌制度框架中，希望將收入再分配與儲蓄功能置于一個制度框架，其運行結果將會使兩種功能都得不到較好的實現(xiàn)。從功能定位的角度來看，不同的功能定位，服務于不同的保障目標，有利于明確政府和個人在養(yǎng)老問題上各自承擔的責任，避免社會統(tǒng)籌與個人賬戶之間的資金挪用。其中，社會統(tǒng)籌基金的基本功能是收入再分配，其籌資模式是現(xiàn)收現(xiàn)付，繳費由雇主負擔，個人不承擔費用，費率水平要與待遇水平掛鉤，基金主要用于支付當年的費用支出， 但政府應為該系統(tǒng)提供最后擔保；個人賬戶基金的基本功能是收入儲蓄，籌資模式應是完全積累制， 繳費由雇主和職工共擔或職工個人本人負擔，個人賬戶中全部資金的所有權歸參保人，在個人賬戶到期前基金主要通過積累使規(guī)模不斷擴大，但原則上職工退休前不得動用。從長期抵御老齡化的角度看，應當充分考慮我國老齡化趨勢、財政狀況、宏觀經濟情況、人口增長速度、制度目標替代率等因素，合理維持一定的個人賬戶比例，從而在一定程度上建立起社會保險體系抵御老齡化風險的財政能力。

（責任編輯：郄彥平；校對：龍會芳）