檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域可試行線人制度

所謂線人，是指那些以隱蔽的身份，在暗中向需要情報的部門或機關(guān)單位提供信息的特殊人員。近年來，隨著行政執(zhí)法機關(guān)和某些機關(guān)單位信息搜集需要的不斷增加，一些專職線人或兼職線人應(yīng)運而生，線人制度也隨之在有些行政執(zhí)法部門或機關(guān)單位逐步建立起來，如公安部門的線人報告懸賞制度、新聞單位的線人有償提供新聞線索制度等。在檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域能否建立線人制度，及時捕捉檔案違法信息，獲取檔案違法案件的情報，從而及時、準確、有力地打擊檔案違法行為，這是值得檔案行政管理部門探討的問題。筆者以為，鑒于有些檔案行政違法行為具有一定隱蔽性或檔案行政管理部門獲取檔案違法案件情報少，及時、準確查處檔案違法案件難度大，可以學(xué)習(xí)其他行政執(zhí)法部門的做法，在檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域試行建立線人制度。

一、建立線人制度是檔案行政執(zhí)法的客觀需要

自修改后的《檔案法》賦予各級檔案行政管理部門行政處罰權(quán)以來，基層檔案行政管理部門雖然擁有了檔案行政處罰權(quán)，但查處的檔案違法案件很少，實施檔案行政處罰的案件也很少，是沒有檔案違法案件，檔案法律真正深入了人心、落實到了位，還是有其他原因，這種現(xiàn)象很值得各級檔案行政管理部門認真思考。據(jù)筆者了解，不是沒有檔案違法案件，而是檔案行政管理部門不知情，既沒有人向檔案行政管理部門主動報告，也發(fā)有人向檔案行政管理部門及時舉報。

從檔案行政執(zhí)法的現(xiàn)實情況看，檔案行政管理部門往往難以及時、準確、全面地掌握某行業(yè)、某領(lǐng)域、某時段檔案違法案件的內(nèi)幕。雖然有些檔案違法行為在行業(yè)內(nèi)部、領(lǐng)域范圍可能已經(jīng)是公開的秘密，但是外人和檔案行政管理部門很難知曉。同時，部分檔案行政相對人十分注意防備檔案行政執(zhí)法檢查，所以在檔案行政管理部門組織的一般檔案行政執(zhí)法檢查中難以發(fā)現(xiàn)檔案違法線索，見到的只是鶯歌燕舞的一面，很難發(fā)現(xiàn)見不得陽光的檔案違法行為。如果在檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域執(zhí)行線人制度，既可以對某些行業(yè)、某些領(lǐng)域、某個時段的檔案違法行為、表現(xiàn)、情節(jié)、過程、危害程度、損失情況、影響大小等有一個詳細的了解，又可以為檔案行政管理部門提供檔案違法線索，舉報檔案違法行為。

在查處檔案違法案件整個過程中，必須調(diào)查了解檔案違法作案地點、作案工具、作案方法、作案人員、作案時間等主客觀情況，這些都是檔案行政處罰定性時必須掌握的內(nèi)容。如何能夠及時、準確掌握檔案違法內(nèi)幕，并在關(guān)鍵時刻出擊、突破檔案違法證據(jù)鏈中的重要一環(huán)，對于整個檔案行政違法案件的定性、處罰顯得尤為重要。現(xiàn)在一些檔案違法行為過程短、隱蔽性強，如不能及時掌握查處檔案違法案件的最佳時機，就可能形成打草驚蛇的局面。由于線人對內(nèi)幕了解，知道檔案違法行為的發(fā)展進度，知道什么時候?qū)Σ环ǚ肿硬樘幾钣行Ф鴮n案工作、對社會危害最小，根據(jù)其提供的準確信息，檔案行政管理部門可以更方便地進行檢查和取證，從而及時獲取重要、有力的證據(jù)。

因此，為及時、準確地查處檔案違法案件，打擊檔案違法行為，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，檔案行政管理部門可以試行、學(xué)習(xí)其他行政執(zhí)法部門的做法，在不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同領(lǐng)域建立檔案行政執(zhí)法線人制度，由檔案行政執(zhí)法線人經(jīng)常向檔案行政管理部門報告檔案違法違規(guī)現(xiàn)象，舉報檔案違法違規(guī)行為，以便檔案行政管理部門及時發(fā)現(xiàn)、及時查處各種檔案違法案件，打擊各種檔案違法行為。這不僅是檔案行政管理部門開展檔案行政執(zhí)法工作的需要，而且也是查處檔案違法案件、打擊檔案違法行為的需要。

二、建立檔案行政執(zhí)法線人制度的法律依據(jù)

盡管建立線人制度在行政執(zhí)法領(lǐng)域有其存在的必要性和合理性，但對于是否合法還存在著爭議。因為截至目前，我國尚沒有一部專門法律來論述和規(guī)范線人制度，檔案行政管理領(lǐng)域也沒有關(guān)于線人制度的行業(yè)規(guī)定，特別是對于線人身份、線人的合法權(quán)益更沒有明確、具體的規(guī)定。筆者認為，線人制度實際上是社會舉報制度的一個方面，從某種角度上講，線人也是社會舉報人員，屬于群眾舉報的一種，只不過線人比一般舉報人更專一、更經(jīng)常性、更職業(yè)化。

在檔案行政法規(guī)中，關(guān)于舉報的規(guī)定散見于一些檔案法規(guī)條文和地方檔案法規(guī)中。如《中華人民共和國檔案法實施辦法》第六條規(guī)定：“有下列事跡之一的，由人民政府、檔案行政管理部門或者本單位給予獎勵：……(五)同違反檔案法律、法規(guī)的行為作斗爭，表現(xiàn)突出的”。總的來說，國家是鼓勵和支持廣大人民群眾及社會各方面參與打擊檔案違法犯罪活動的，而線人則可以說是個人利益與社會責(zé)任結(jié)合的一個產(chǎn)物，帶有一定的公益性質(zhì)，對于查處檔案違法案件會起到不可替代的作用，對于打擊檔案違法行為會產(chǎn)生積極的意義。

三、建立檔案行政執(zhí)法線人制度的原則要求

既然在檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域可以試行線人制度，那么如何建立線人制度，這是在推行線人制度過程中必須考慮的問題。筆者認為：

一是要物色選準人員。選對人是實施線人制度的基礎(chǔ)，要避免因選人不當(dāng)而產(chǎn)生的諸如沒有獲取檔案違法情報反而泄露機密的現(xiàn)象。物色檔案行政執(zhí)法線人時，應(yīng)在其自愿的基礎(chǔ)上進行嚴格審查，對其檔案法律知識、專業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面進行必要的考察。一般提倡在檔案管理行業(yè)內(nèi)選擇，要求對方保密意識強、責(zé)任心強、講究策略、善于應(yīng)變，既能搜集檔案違法案件信息，又能保護好自身權(quán)益不受傷害。

二是要進行登記管理。對于線人應(yīng)實行嚴格的登記管理制度。考慮到線人工作的特殊性，在登記建檔的過程中，一般不以線人的真實姓名出現(xiàn)，可采用代碼隱名登記制。具體做法是：首先，對每一個線人，由檔案行政管理部門確定一個登記代碼，建立起包含線人身份性質(zhì)、舉報情況、獎金發(fā)放等基本資料的檔案；其次，通過與線人保持聯(lián)系的檔案行政執(zhí)法聯(lián)系人將代碼告知線人，在舉報登記、獎勵審批、獎金發(fā)放、單線聯(lián)系時都以代碼進行。這樣，可以防止因檔案行政管理部門內(nèi)部泄密而造成對線人的傷害。

三是加強與線人的聯(lián)系。在日常檔案行政執(zhí)法工作中，由于隱蔽身份是線人工作的需要，檔案行政管理部門應(yīng)指定素質(zhì)較高的檔案行政執(zhí)法人員與線人實行單線聯(lián)系。聯(lián)系人要嚴格遵守保密規(guī)定，在接到線人信息后，要認真分析、及時報告；在線人遇到困難時，則應(yīng)盡力幫助解決。在不能與檔案行政執(zhí)法聯(lián)系人取得直接聯(lián)系的情況下，線人還可以用代碼直接向檔案行政執(zhí)法投訴舉報信箱投寄或舉報。

四是建立舉報獎懲制度。對線人的考核，是對其提供有效檔案違法案件信息的綜合衡量，應(yīng)以實績考核為主，與表揚獎勵掛鉤。同時，不能忽視對線人思想品德及遵紀守法等方面的教育和要求，線人所有活動必須在法律允許的范圍內(nèi)進行，不能為了打擊檔案違法而做出違法的事情。一旦發(fā)現(xiàn)線人有為檔案違法者通風(fēng)報信或借線人身份違法亂紀的情形，檔案行政管理部門應(yīng)及時對其進行教育、糾正，情節(jié)嚴重的應(yīng)立即取消其線人身份、解除關(guān)系，直至追究其法律責(zé)任。

作者單位：湖北省秭歸縣檔案局