試論當(dāng)代中國城市民族管理體系

【摘 要】 我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，進(jìn)一步加強(qiáng)城市民族管理的理論研究，深 入探討城市民族管理的主體、方式及其規(guī)律性，對(duì)于做好城市民族工作，促進(jìn)民族平等、民 族團(tuán)結(jié)和各民族共同繁榮，具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

【關(guān)鍵詞】城市民族管理；城市民族管理體系

【作 者】沙玉山，湖北省民族宗教事務(wù)委員會(huì)。武漢，430071

【中圖分類號(hào)】C95

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章 編號(hào)】1004-454X(2007)02-0032-004

On the Urban Ethnic Management System in Modern China

Sha Yushan

Abstract: With the rapid development of economy of our country and the c ourse of urbanization， to further strengthen the study on the theory about urban ethnic management， and to discuss deep into the main part， method and discipline of urb an ethnic management， is of important meaning both on theory and practice for de veloping urban ethnic job well， accelerating the ethnic equality， ethnic unity a nd co-prosperity of each nationality.

Key words: urban ethnic management; system of urban ethnic manag ement

城市民族管理是城市民族工作的重要方面。在我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，城 市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心地位及作用更為凸現(xiàn)的形勢(shì)下，進(jìn)一步加強(qiáng)城市民族管理的理論 研 究，深入探討城市民族管理的主體、方式及其規(guī)律性，對(duì)于做好城市民族工作，促進(jìn)民族平 等、民族團(tuán)結(jié)和各民族共同繁榮，具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

城市民族管理不同于縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的民族管理，也有別于城市中的其他管理，有其特殊性 和復(fù)雜性，僅僅對(duì)其進(jìn)行分散的、靜止的分析研究，恐怕難免 失之偏頗。唯物辯證法認(rèn)為，人類社會(huì)乃至整個(gè)自然界都是由相互聯(lián)系、相互作用著的若干 要素按一定方式組成的整體，都作為系統(tǒng)而存在。民族就是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜、縱橫交錯(cuò)的巨大 的開放系統(tǒng)。 因此要認(rèn)識(shí)城市民族管理的內(nèi)在方式、過程及其規(guī)律性，就必須將其作為一 個(gè)整體、作為一個(gè)體系(若干有關(guān)事物互相聯(lián)系而構(gòu)成的一個(gè)整體)來研究，運(yùn)用系統(tǒng)論的原 理和系統(tǒng)分析方法，對(duì)與其相關(guān)的各組織機(jī)構(gòu)及其相互聯(lián)系進(jìn)行綜合的、動(dòng)態(tài)的觀察和分析 。

一、城市民族管理構(gòu)成體系

一組事物要構(gòu)成體系，需具備以下四個(gè)條件：(1)具有兩個(gè)以上性質(zhì)不同、相互獨(dú)立、 各具特定的功能的要素；(2)各要素之間存在著獨(dú)特的相互聯(lián)系和作用，且有明確的分工；( 3)各要素有一定的層次和順序；(4)通過各要素的有機(jī)聯(lián)系形成整體。根據(jù)這些條件，我們 分析一下當(dāng)代中國與城市民族管理相關(guān)的各組織機(jī)構(gòu)是否構(gòu)成了一個(gè)體系。

第一，與城市民族管理相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)主要有政府民族事務(wù)部門(實(shí)行民委委員制的相 關(guān)政府職能部門)、黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門、人大和政協(xié)的民族委員會(huì)以及市、區(qū)、街道民族聯(lián)絡(luò)委 員會(huì)等。上述四種組織機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立，性質(zhì)各異，分別具有自己特定的功能。

第二，這四種組織機(jī)構(gòu)因民族而有機(jī)地聯(lián)系在一起，形成了一個(gè)具有特定社會(huì)效能的整 體。他們之間相互聯(lián)系、相互作用。

第三，這四種組織機(jī)構(gòu)依序分為四個(gè)管理層次(詳見后述)。

第四，中國現(xiàn)階段，上述四種組織機(jī)構(gòu)在城市民族管理方面的整體目標(biāo)是：通過管理， 加強(qiáng)城市中各民族的團(tuán)結(jié)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)少數(shù)民族的合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展城市中平 等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，不斷提高城市少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)、文化生活水平， 面向民族地區(qū)開展對(duì)口支援工作，逐步實(shí)現(xiàn)各民族的共同發(fā)展和共同繁榮。

綜上所述，這四種組織機(jī)構(gòu)具備了構(gòu)成體系的基本條件，它們構(gòu)成一個(gè)體系。由于這些 組織機(jī)構(gòu)及其所構(gòu)成的體系都含有城市民族管理的功能成份，因此，這個(gè)體系是一個(gè)城市民 族管理體系。

二、城市民族管理體系的總體構(gòu)架

城市民族管理體系構(gòu)架的骨干由上述四種組織機(jī)構(gòu)共同組成，它們依序分為以下四個(gè)管 理層次：

1.行政管理層次

此管理層次中有兩種管理模式，即單主體模式和多主體模式。

單主體模式：管理主體單一，為政府民族事務(wù)部門。其職能主要是：進(jìn)行民族政策 的宣傳教育工作，組織對(duì)民族工作情況的調(diào)查研究，參與研究和擬定有關(guān)民族問題的政策 和法規(guī)；依法行政，依法管理民族事務(wù)。對(duì)涉及民族方面的問題進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)、督促、檢查 民族政策和法律的執(zhí)行；依法處理侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的行為，辦理有關(guān)保障少數(shù)民族平 等權(quán)利和處理民族關(guān)系的事宜；動(dòng)員政府各部門和社會(huì)各方力量，扶持少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì) 事業(yè)發(fā)展，協(xié)調(diào)對(duì)口支援民族地區(qū)事宜。

多主體模式：管理主體多個(gè)，實(shí)行民委委員制，民委委員單位為政府有關(guān)職能部門 ，他們根據(jù)各自職能，執(zhí)行民族政策和法律、法規(guī)。計(jì)劃、財(cái)政、稅務(wù)、金融、商業(yè)、工商部門對(duì)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)從資金、稅收上 支持，為少數(shù)民族生活必需品的生產(chǎn)、供應(yīng)和經(jīng)營提供指導(dǎo)、監(jiān)督、管理和服務(wù)；農(nóng)業(yè)和民 政部門扶持少數(shù)民族村組以及貧困少數(shù)民族群眾發(fā)展生產(chǎn)、提高生活水平；宣傳、教育、文 化、體育部門宣傳黨的民族政策和國家的民族工作法規(guī)，扶持民族教育、文化、體育等事業(yè) 發(fā)展；勞動(dòng)、人事部門選拔、培養(yǎng)少數(shù)民族干部職工；公安、國家安全部門依法打擊破壞民 族團(tuán)結(jié)，影響社會(huì)穩(wěn)定，危害國家安全的違法犯罪活動(dòng)，制止侮辱、歧視少數(shù)民族的行為。

2.指導(dǎo)管理層次

黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門作為城市黨委在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面的負(fù)責(zé)部門，對(duì)各有關(guān)部門和單位在黨 的民族政策貫徹執(zhí)行上有指導(dǎo)的職能。黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門對(duì)民族方面的情況和問題進(jìn)行調(diào)查研究 ，傳達(dá)并指導(dǎo)執(zhí)行中央、省有關(guān)民族政策，根據(jù)上級(jí)的指示，結(jié)合城市民族工作實(shí)際情況制 訂本市民族方面的有關(guān)政策，培養(yǎng)和選拔少數(shù)民族干部。

3.監(jiān)督管理層次

人民代表大會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)就民族權(quán)益保障等方面內(nèi)容立法，監(jiān)督民族法律、 法規(guī)的執(zhí)行。政治協(xié)商會(huì)議作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，吸收少數(shù)民族代表人物參加，對(duì)民族管 理實(shí)施民主監(jiān)督。

4.自我管理層次，此層次分為兩個(gè)部分

(1)市、區(qū)、街道民族聯(lián)絡(luò)委員會(huì)作為少數(shù)民族相互間聯(lián)絡(luò)聯(lián)誼的群眾團(tuán)體，可以及時(shí) 收集并向民族工作部門反映少數(shù)民族群眾的意見和建議，幫助做宣傳、疏導(dǎo)工作，開展聯(lián)誼 活動(dòng)，促進(jìn)民族間交流和化解民族糾紛，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，是城市民族管理中重要的輔助力量 。

(2)城市伊斯蘭教協(xié)會(huì)作為愛國宗教組織，在團(tuán)結(jié)、教育信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族，協(xié) 助黨和政府貫徹執(zhí)行民族政策和宗教政策，管理民族事務(wù)和宗教事務(wù)方面發(fā)揮著重要作用， 也是城市民族管理的重要輔助力量。

三、城市民族管理體系的特點(diǎn)

城市民族管理體系因其管理的特性而與其他社會(huì)體系相區(qū)別，又因其與民族的關(guān)聯(lián)而與 其他管理體系有所不同。其主要特點(diǎn)是：

1.整體性 城市民族管理體系是由多個(gè)要素構(gòu)成的統(tǒng)一整體，該體系 對(duì)其組成要素利 用信息實(shí)現(xiàn)其控制功能，這種功能旨在使諸組成要素形成一個(gè)協(xié)調(diào)的整體，以達(dá)到體系的 整體性目標(biāo)。從橫向看，前述四種組織機(jī)構(gòu)分別作為要素組成了城市管理體系。從縱向 看，這些要素同時(shí)又是其他體系的構(gòu)成成分，如城市黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門在全國統(tǒng)戰(zhàn)工作體系中也 為組成要素，即：中央統(tǒng)戰(zhàn)部門——省委統(tǒng)戰(zhàn)部門——城市黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門——城區(qū)黨委統(tǒng)戰(zhàn) 部門 等。或有人疑慮：這個(gè)要素明明是黨委統(tǒng)戰(zhàn)體系的組成部門，怎么又是城市民族管理體系的 要素呢?其實(shí)不然， 城市民族管理體系諸要素都不 享有體系具有的整體獨(dú)特性質(zhì)。諸要素有自身目標(biāo)與體系的整體性目標(biāo)也不完全相同，作為 城市民族管理體系，它追求的是帶有整體意義的體系目標(biāo)，要求各個(gè)要素通過民族這個(gè)因素 而互相銜接，互相補(bǔ)充，相輔相成，形成一個(gè)相對(duì)完整的城市民族管理網(wǎng)絡(luò)。

2.社會(huì)性 城市民族問題的社會(huì)性。導(dǎo)致城市民族管理體系的社會(huì)性 ，一方面，城市民族管理體系若運(yùn)行不佳，必然導(dǎo)致它與相關(guān)社會(huì)子系統(tǒng)之間的失調(diào)，進(jìn) 導(dǎo) 致這些子系統(tǒng)彼此之間的失調(diào)，造成社會(huì)良性運(yùn)行的障礙。另一方面，城市民族管理體系的 存在和運(yùn)行狀況還直接影響到社會(huì)整體的發(fā)展。城市民族體系的正常運(yùn)行與城市民族界的穩(wěn) 定息息相關(guān)，而城市民族界的穩(wěn)定又與整個(gè)城市民族界的穩(wěn)定息息相關(guān)，而城市民族界的穩(wěn) 定又與整個(gè)城市的穩(wěn)定緊密相連。因此，我們必須重視城市民族管理體系的社會(huì)性，著眼于 城市民族管理體系與其他相關(guān)的子系統(tǒng)之間， 以及與社會(huì)整體之間的協(xié)調(diào)。

3.開放性 城市民族管理體系與城市乃至全國其他系統(tǒng)之間的聯(lián)系，使其具有開放性。環(huán)境 成為城市民族管理系統(tǒng)生存和發(fā)展的外部條件，城市民族管理體系在與外 部環(huán)境相互作用、相互交流的過程中，必須適應(yīng)外部環(huán)境的變化，其體系效能必須適應(yīng) 當(dāng)代中國的國情。

對(duì)于城市民族管理體系來說，它需要適應(yīng)兩個(gè)外部環(huán)境：

一是所在城市的外環(huán)境，即不僅被動(dòng)地適應(yīng)城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)各個(gè)方面的 外部條件和影響，在這樣的條件下理順自己的體系，鋪開民族管理工作，同時(shí)還要主動(dòng)地順 應(yīng)城市的中心地位，發(fā)揮城市民族工作的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造性地伸展自己的體系，開創(chuàng)城市民族工 作的新局面。

二是面向全國和民族地區(qū)的外環(huán)境，這是較前更大的外環(huán)境，要求城市民族管理體系在 發(fā)揮功能作用時(shí)，必須著眼于全國，著眼于民族地區(qū)，著眼于全國各民族共同繁榮、進(jìn)步， 顧全黨和國家民族工作的全局，模范貫徹黨的民族政策，適應(yīng)中華民族發(fā)展的總體要求。總 之，城市民族管理體系要適應(yīng)外環(huán)境，就必須使體系的輸出功能符合于黨、國家、民族和人 民的長(zhǎng)遠(yuǎn)的根本利益，符合于中國各族人民的共同理想，符合于社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)。

四、城市民族管理體系的功能

城市民族管理體系的功能是體系的整體功能，而非其中某一個(gè)要素功能。主要有：

1.宣傳引導(dǎo)功能 宣傳馬列主義民族觀和毛澤東民族思想、鄧小平民 族理論，廣泛進(jìn) 行黨的民族政策的教育，普及國家有關(guān)民族方面的法律、法規(guī)、知識(shí)，努力提高城市中各民 族群眾堅(jiān)持民族平等和民族團(tuán)結(jié)，走各民族共同發(fā)展、共同繁榮道路的自覺性，努力提高各 級(jí)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)城市民族工作重要性的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)城市各民族群眾不僅熱愛本民族 ，更熱愛中華民族大家庭。自覺維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，自覺維護(hù)法律的尊嚴(yán)，自覺維護(hù)祖國的統(tǒng)一 。

2.保障權(quán)益功能 切實(shí)執(zhí)行《城市民族工作條例》，依法保障在城市 居住的少數(shù)民族 的平等權(quán)利，使他們能與城市的漢族居民同樣在政治、經(jīng)濟(jì)方面享有各項(xiàng)平等權(quán)利，不因其 民族成份而受到限制和歧視。在文化教育方面對(duì)城市少數(shù)民族予以特殊照顧。在生活特點(diǎn)、 風(fēng)俗習(xí)慣及宗教信仰等方面，對(duì)城市少數(shù)民族予以充分尊重，允許其自由保持或改革民族的 生活方式、宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣的權(quán)利，別人不得干涉。在改革開放日益深入，城市與民族 地區(qū)雙向交流日趨頻繁的情況下，對(duì)進(jìn)城市經(jīng)商辦企業(yè)以及開展各項(xiàng)社會(huì)文化活動(dòng)的少數(shù)民 族群眾，亦應(yīng)認(rèn)真保障他們的合法權(quán)益，促進(jìn)各民族之間的正常交流和團(tuán)結(jié)。

3.協(xié)調(diào)交流功能 在城市民族日漸多元化和城市文化日漸多元化的形 勢(shì)下，充分發(fā)揮 城市民族管理體系的協(xié)調(diào)作用，運(yùn)用各種聯(lián)絡(luò)、聯(lián)誼形式，促進(jìn)民族文化互相交流、兼蓄共 存，多個(gè)民族和睦共處，增進(jìn)各民族相互了解、相互交流與合作，真正樹立漢族離不開少數(shù) 民族、少數(shù)民族離不開漢族、各少數(shù)民族之間也相互離不開的“三個(gè)離不開”思想，真正做 到民族素質(zhì)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，區(qū)位經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)互利，民族文化的長(zhǎng)處互補(bǔ)，全面推進(jìn)城市的物質(zhì) 文明和精神文明的建設(shè)。

4.維護(hù)穩(wěn)定功能 中國是一個(gè)多民族的國家，我們居住的城市是一個(gè) 多民族的城市。 在當(dāng)今世界民族紛爭(zhēng)不斷，民族矛盾時(shí)有激化的情況下，發(fā)揮城市民族管理體系的維護(hù)穩(wěn)定 作用，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。城市是交通發(fā)達(dá)、信息暢通、政治敏感、社會(huì)關(guān)注的地方 ，在這里“民族、宗教無小事”的意義體現(xiàn)得更加充分，點(diǎn)滴小事可能引起軒然大波，細(xì)微 矛盾可能引發(fā)民族矛盾的激化。要充分發(fā)揮各個(gè)管理層次的優(yōu)勢(shì)，全面貫徹黨的民族政策， 正確地處理民族間的糾紛和問題。積極疏通民族關(guān)系，進(jìn)一步加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)穩(wěn)定大局 。

5.扶持發(fā)展功能 積極扶持和促進(jìn)城市中少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展。 深入調(diào)查研究城 市少數(shù)民族日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化生活需要，關(guān)心并幫助他們解決在社會(huì)文化生活中的實(shí)際 需要，尤其是在改革日益深入，社會(huì)分配體制發(fā)生重大變化的情況下，幫助城市家庭經(jīng)濟(jì)困 難的少數(shù)民族群眾解決勞動(dòng)就業(yè)、子女入學(xué)等問題，扶持少數(shù)民族村組脫貧致富，扶持城市 少數(shù) 民族企業(yè)解困，幫助他們發(fā)展生產(chǎn)，改善企業(yè)職工生活，確保城市中少數(shù)民族在經(jīng)濟(jì)文化發(fā) 展的水平上同漢族相近。

五、城市民族管理體系的審視和完善

全面審視當(dāng)代中國城市民族管理體系，我們不難看出，其應(yīng)有功能發(fā)揮不盡充分 ，城市 民族工作在城市工作和民族工作大局的地位與作用仍需提升，城市民族管理體系應(yīng)在實(shí)踐中 不斷加強(qiáng)和完善：

一是城市民族管理體系有待進(jìn)一步規(guī)范。各層次的職責(zé)能需要更加明確和合理配置，以 利于實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)。

二是從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，行政管理層次中應(yīng)將單主體模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w模式，以適應(yīng)城市 民族工作日趨社會(huì)化的需要。

三是城市民族管理體系有待進(jìn)一步延伸。設(shè)立少數(shù)民族聯(lián)系點(diǎn)是一個(gè)有益的探索。少數(shù) 民族聯(lián)系點(diǎn)由政府民族工作部門根據(jù)少數(shù)民族分布情況負(fù)責(zé)設(shè)置，既是少數(shù)民族與政府間聯(lián) 系的組織，又是少數(shù)民族自我管理的組織，主要有兩類：一類是社區(qū)少數(shù)民族聯(lián)系點(diǎn)，主要 聯(lián)系本市常住的少數(shù)民族群眾；另一類是外來少數(shù)民族聯(lián)系點(diǎn)，主要聯(lián)系城市中外來少數(shù)民 族流動(dòng)人員。

〔責(zé)任編輯：李士坤〕