環境基礎設施特許經營的運行機制研究

摘要：隨著市場經濟的快速發展給社會帶來了負面的影響，巨大的生活垃圾與污水排放給環境造成了極大的污染，嚴重制約著我國經濟的持續發展。生態環境基礎設施建設領域需要大量資金投入，環境基礎設施項目融資則成為首要問題。BOT是比較適合于環境基礎設施建設項目的融資方式，在我國環境基礎設施項目建設中引入BOT等融資模式，實行特許經營制度，不僅能夠對環境基礎設施項目的價格進行有效地管理，并且通過特許經營，吸引非國有資本或非國有企業進入環境基礎設施項目建設領域，解決政府投資嚴重不足的問題。因此，對環境基礎設施建設領域引入特許經營制度的融資機制、特許經營管理模式、投資收益機制等方面設計運行機制具有重要意義。

關鍵詞：環境基礎設施；融資機制；特許經營；投資收益

中圖分類號：F299．24

文獻標識碼：A

一、引言

城市環境基礎設施是指與保護和改善城鎮環境質量密切相關的項目，如污水處理、生活垃圾處理、危險廢棄物處理等。我國目前污水處理和生活垃圾處理率與發達國家處理水平相比差異還很大，巨大的生活垃圾與污水排放給環境造成了極大的污染，嚴重制約著我國經濟的持續發展，環境基礎設施建設迫在眉睫。

然而面對基礎設施建設需求，財政資金嚴重不足。從環保設施來看，需求與供給之間的差距非常大，到2010年，所有城市的污水處理率不得低于60％。要達到這一目標，總投資高達2000至3000億元，這就為民間資本和外資的介入污水處理基礎設施建設提供了廣闊的前景。

二、環境基礎設施融資現狀分析

20世紀90年代后，我國城市化速度進一步加快，目前已達到37％左右。城市數量與規模的迅增加與擴張，帶來了嚴重的城市生活污水和垃圾污染問題。近10年來，我國城市生活污水排放量每年以5％的速度遞增，在1999年首次超過工業污水排放量，2001年城市生活污水排放量221億噸，占全國污水排放總量的53．2％。同樣，城市生活垃圾產生量近年來以5％～8％的速度增加，2001年全國城市生活垃圾產生量達到1．34億噸。與此同時，我國城市生活污水和垃圾處理設施嚴重滯后和不足。到2001年底，全國城市污水處理廠452座，排水管道約15．8萬公里，城市污水處理率僅為36．5％，其中生活污水二級處理率大約只有百分之十幾。大量的生活污水未經處理直接排入城市河道，導致約63％的城市河段受到中度或嚴重污染。全國生活垃圾處理廠(場)740座，垃圾處理率58．2％，無害化處理率約10％左右。大量未經處理的垃圾，不僅占用了全國大約5萬公頃土地，而且造成了嚴重的土壤、水體和大氣污染以及疾病的傳播。資料表明，要完成污水集中處理目標，全國需要新建1000多座污水處理廠，新增處理能力2600萬噸／日，總投資達千億元。實現垃圾處理計劃目標約需投入450億元。

在城市污水和垃圾處理設施建設與運營中，我國遇到了資金不足和效率不高兩個嚴重問題，這兩個問題的具體表現一是政府沒有足夠的資金建設設施，建成了又沒有充足資金來維持設施正常運行；二是污水處理設施與管網不配套造成不少設施閑置和浪費；三是由于運營體制與機制上的原因，不少運行中的設施，并未發揮出基礎設施所設計的處理能力、效率和質量。而解決問題的關鍵是充分利用社會資本和實行市場化運營機制。這里的運營機制包括環境基礎設施融資機制、管理機制及投資收益機制等內容。

三、環境基礎設施融資機制設計

(一)環境基礎設施市場融資多元化的思路

建立投資主體從單一政府包攬逐步向投資主體多元化過渡；融資渠道由單一的財政撥款和信貸資金向多渠道、市場化融資轉變；投資決策從高度集中逐步向決策分權和科學決策轉變；投資實施從行政性系統和行政手段向市場資源配置方面發展；投資利益關系由政府統一所有、壟斷運營向明晰權益、授權經營方向發展，從而使城市基礎設施投資建設經營形成良性循環的融資體制。

正確定位城市基礎設施項目的經營屬性，打破壟斷，實現投資主體多元化，組建法人化的城建投融資主體，實現城建融資、建設與運營的良性循環。加快城建資金籌措市場化的步伐，改革城市基礎設施政策性收費和價格體系，逐步建立與市場接軌的價格體系，加快城市基礎設施行業的市場化進程。建立統一有效的法律監督體系，以保證各類資本能夠在同樣的規則下展開競爭，促進民間和社會資本能夠更多地投入到城市基礎設施領域，實現投資主體多元化，融資渠道多元化，從根本上解決城建資金嚴重短缺的問題。

(二)環境基礎設施融資的BOT與ABS模式

1．BOT模式一國政府在授予項目公司建設新項目的特許權協議時，通常采取BOT形式。世界銀行在《1994年世界發展報告》中指出，BOT至少有三種具體形式，即BOT、BOOT、BOO。此外還有，BLT、BTO、DBFO、TOT、ROO等形式。

BOT項目的參與人主要包括政府、項目承辦人(即被授予特許權的私營部門)、投資者、貸款人、保險和擔保人、總承包商(承擔項目設計、建造)、運營開發商(承擔項目建成后的運營和管理)等。此外，項目的用戶也因投資、貸款或保證而成為BOT項目的參與者。各參與人之間的權利義務關系依各種合同、協議而成立。

BOT項目的全過程涉及項目發起與確立、項目資金的籌措、項目的設計、建造、運營管理等諸多方面與環節。BOT結構總的原則是使項目眾多參與方的分工責任與風險分配明確合理，把風險分配給與該風險最為接近的一方。

2．ABS(Asset－Backed－Securitization)模式ABS項目融資模式是以項目所屬的資產為支撐的證券化融資方式。具體來說，它是以項目所擁有的資產為基礎，以該項目資產可以帶來的預期收益為保證，通過在資本市場上發行債券籌集資金的一種項目融資方式。ABS方式的目的在于通過其特有的提高信用等級方式，使原本信用等級較低的項目照樣可以進入高信用等級證券市場，利用該市場信用等級高、債券安全性和流動性高、債券利用率低的特點大幅度降低發行債券籌集資金的成本。

四、環境基礎設施特許經營管理機制

(一)環境基礎設施特許經營的涵義

特許經營是指政府按照有關法律、法規的規定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或提供某項服務的制度。通過這種方式，可以使公用事業服務的價格保持較為合理的水平，也可使獲得特許經營權的企業獲得一個比較正常的利潤。特許經營在成本與效益的衡量中，被認為是一種低成本、高效益的流通方式。

特許經營強調的是一種雙方當事人(特許商與眾多特許經營商)之間特許經營權永續的關系。傳統上政府對公用事業的進入管制也是一種“特許經營”，只不過這種特許經營沒有時效的限制，基本上是永久的。而這里探討的是將有時效限制的特許經營引入城市環境基礎設施建設領域。將BOT方式作為城市環境基礎設施的特許經營模式，其實質是政府為了吸引資金和提高基礎設施的運營效率，授予私人投資者以特許權，對原由政府控制和實施的基礎設施項目進行開發、建設和運營，私人投資者承擔項目開發的風險并在特許期內享有項目帶來的收益。

在我國，實行特許經營制度不僅是為了更加有效地對環境基礎設施項目的價格進行管理，更重要的是試圖通過特許經營，吸引非國有資本或非國有企業進入環境基礎設施項目建設領域，解決政府投資嚴重不足問題的重要措施。

(二)特許權協議中的政府保證機制

我國作為發展中國家使用特許經營的模式建設基礎設施的時間并不長，且市場經濟還不太發達、法律體系不健全，項目受政府的政局及國家政策變化的影響大，私人投資者投資發展中國家的基礎設施項目時，面臨的不確定因素遠遠大于發達國家。投資者承擔的商業和非商業風險遠超過一般投資方式的風險，不僅在項目一開始就要投入大量資金，而且由于項目的合同履約期長，投資者還必須承擔從融資、建設、運營到最后移交過程中各個環節的風險。投資者為降低風險，必然會要求東道國對項目中的有關事項做出承諾，以抵御項目建設和運營中可能出現的風險，這就是基礎設施特許經營中的政府保證，這種保證通常是由特許協議做出的，政府保證條款是特許權協議的核心內容。

政府保證的內容可以分為政策性承諾和商業性保證。政策性承諾主要包括：后勤服務保證、外匯匯兌保證、經營期限保證、解決通貨膨脹問題的保證、稅收優惠保證、防止他人競爭的保護、保護知識產權或其他秘密信息的保證、不可抗力風險的補償。但需要注意，若政府守諾成本超出了政府承擔的能力，政府通常會拒絕履行合約，造成項目運營出現問題。

(三)特許經營中的風險及其防范機制

對政府而言，在城市環境基礎設施項目的特許經營中，政府的角色比較復雜，政府既是特許經營規則的制定者，又是特許經營活動的裁判員和運動員，相對于企業，其優勢地位十分明顯，因而風險意識淡漠，對潛在風險估計不足。例如政府常常會忽視因未被及時發現的選址錯誤、政府自身造成的設計更改等原因引起的“成本超出風險”。

而對特許經營中的企業而言，首先其最大風險是體制風險。按照建設部的《意見》規定，公用事業特許經營須由政府和企業簽訂特許經營合同，但采用合同方式私法救濟上沒有實際保障，如果僅僅靠政府信用來保障合同履行顯然是不夠的。政府信用與現實社會的政治體制緊密相聯，只有在政治體制上有制度，能對政府信用進行評價和約束，那么政府信用才有實際意義。其次，特許經營中的企業還面臨著政府是否守信的風險。政府必須信守自己的承諾，如果政府不守信，法律救濟又不充分，那么企業的風險可想而知。這種例子在國際上都是有的。最后，企業面臨的是經營風險和利潤風險。經營風險是指企業經營成本高于預期，或者質量和容量低于預期或規定的水平。雖然政府部門可以通過在民營化前裁減冗員、同意給被裁減者提供下崗津貼等方式減少惡意破壞的危險，但經營風險主要還要由民營企業承擔。利潤風險是指因需求不足或定價太低而引起的利潤低于預期的風險。這個風險也應由經營企業承擔。企業要規避上述風險首先要有保本微利、長期經營的風險意識。

獲得公用事業特許經營權的企業必須對其市場范圍內的所有消費者提供無限制、無差別和安全的服務，必須以公平合理的價格提供服務，不允許公用事業公司賺取高額利潤，政府對經營企業選擇不當或經營企業不講信譽，政府的威信都將受到損害。

(四)特許經營的定價及價值評估機制

污水處理與垃圾焚燒項目特許經營中的核心問題就是定價。價格是參與競標企業能否贏得特許經營權的主要依據。當然，在招投標過程中，還應充分重視產品服務質量、競標企業的資質條件、行業聲譽以及資金運營狀況等因素。服務價格調整是一個貫穿特許經營整個過程的問題，在最長可達30年的特許經營期間，影響成本和價格變化的因素都會發生各種變化，這就需要在特許經營協議中確定制定價格調整的方法和程序。政府有關部門在組織招投標工作中，應全面衡量價格因素的重要性，設計出比較科學的公平的評價指標體系。如有可能，應當設計出價格調整的具體的可操作的公式或模型。

在特許經營制度中，有的行業的投標價格可能就是直接的最終消費者價格。例如垃圾處理費，有的行業的投標價格可能不是最終價格，而是中間價格或網絡接入價格。某個自來水廠的供水價格，一般就是供水管網的購入價格，某個污水處理廠的污水處理價格也可以不直接和消費者發生關系。

對于這些不同的價格類型，就需要采取不同的管理辦法。對于招投標的價格是中間價格的，可以由污水處理或垃圾焚燒廠的主管部門與獲得特許經營權的經營者通過協議確定的方法和程序進行調整，政府的價格主管部門可以不參與管理。對于招投標的價格是最終消費者價格的，則需要由政府的價格主管部門按照有關法律、法規規定的原則和程序進行管理。目前，相關法律法規還很不完善，政府價格主管部門還沒有建立起科學可行的定價模型。因此，要在這種條件下，確定具體可行的特許經營期內價格的具體調整方法是繼續探討的一個問題。

五、環境基礎設施投資收益機制

環境基礎設施和人們的生活直接相關，這就決定了環保基礎設施項目的公益性特點。項目完工后的利潤率通常都會受到政府的控制，環境基礎設施項目追求的首先是社會效益的最大化，然后才是經濟效益的最大化。為環保基礎設施項目融資的先決條件就是低資金回報率，甚至是零利率。環境基礎設施的投資回報主要來自以下幾方面。

(一)排污收費收入

建設城市環境基礎設施就是治理環境污染，保護生態環境，對污染排放物進行處理，因此對產生污染排放物的企業，城鄉居民依法收取排污費或環境污染治理費，這是環保基礎設施投資回報的主要來源之一。但實際情況是，企業的排污費標準太低，對城鄉居民的生活污水排放、生活垃圾的排放也基本上不收費，因此建立環境保護基礎設施產出機制的目的就是要通過地方行政、立法和司法對城鄉居民排污實行收費，同時提高對企業排污收費標準，在具體操作上，綜合考慮居民、企業的實際承受力以及環保基礎設施建設的投資成本、運營成本等因素確定排污收費標準。

(二)適當的政府財政補貼收入

適當的政府財政補貼是基于兩個原因：一是減輕居民排污收費的壓力，二是確保社會資金投資環保基礎設施的一定回報，調動社會投資環保的積極性。環境基礎設施的特許經營企業可以享受政府的優惠政策，主要包括四個方面：一是免征環保公司或項目公司的一切稅項；二是環保基礎設施占用的土地或征地由地方政府無償劃撥；三是允許環保公司經營與基礎設施性質相關的業務并給予相應優惠政策；四是政府對環保公司的經營給予一定貼息貸款。環保基礎設施項目在得到政府的補貼或者享受各種優惠政策之后，會有比較穩定的收益，甚至是比較可觀的收益，這種收益不會出現巨大的波動，除非項目進行擴建，而且項目的收益期會比較長。

六、結束語

筆者主要是針對我目前城市環境基礎設施融資中存在的資金補足問題，對城市環境基礎建設項目融資機制及其運營機制進行了探討。按照國際經驗，環保投資占GDP總值的1％－1．5％，可以基本控制環境質量，環保投資占GDP的2％－3％時，環境質量才會得到明顯改善，而我國目前的環保投資只達到了基本控制環境質量的要求，而且絕大部分的環保基礎設施是由政府投資的，要改善我國的環境，還需要加大投資力度。但是僅靠政府投資是不可行的。要從根本上解決資金短缺問題，必須進一步拓寬籌資渠道，其中包括充分發揮證券市場的籌資功能，積極運用世行貸款，采用多種形式擴大利用外資。建立環境基礎設施市場化融資與運營機制提高運作效率與運營效益。同時，國家以及地方政府應制定一系列的配套措施，并添置硬件設備，制定鼓勵的政策和辦法，改善城市環境質量，促進我國經濟的可持續發展。

(責任編輯：張淑蓮)

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