縣域基礎(chǔ)設(shè)施投融資問(wèn)題研究

摘要：縣域基礎(chǔ)設(shè)施落后已經(jīng)成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，而縣域基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的核心問(wèn)題在于投融資。目前我國(guó)縣域基礎(chǔ)設(shè)施投資體制不合理，融資渠道單一、中央政府對(duì)縣域基礎(chǔ)設(shè)施投入的潛力有限、地方政府財(cái)政困境，無(wú)法滿足縣域基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)資金的龐大需求。因此，中央政府應(yīng)盡快出臺(tái)可以促進(jìn)縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的優(yōu)惠政策、政府繼續(xù)加大對(duì)縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政力度和發(fā)行地方政府債券，通過(guò)直接融資方式為縣域基礎(chǔ)設(shè)施融資等是解決縣域基礎(chǔ)設(shè)施融資問(wèn)題之良策。

關(guān)鍵詞：縣域基礎(chǔ)設(shè)施投融資；投融資渠道；縣域經(jīng)濟(jì)

中圖分類(lèi)號(hào)：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、問(wèn)題的提出

縣域經(jīng)濟(jì)是一種以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地，以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為主體的行政區(qū)劃型區(qū)域經(jīng)濟(jì)。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的角度來(lái)說(shuō)，縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)單元、基本單元。縣域經(jīng)濟(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中具有重要的地位，在很大程度上決定了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體狀況。我國(guó)于2003年和2004年在全國(guó)范圍內(nèi)評(píng)選出了“百?gòu)?qiáng)縣”，在一定程度上說(shuō)明了我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已呈現(xiàn)出良好態(tài)勢(shì)，但也應(yīng)該看到，縣域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展水平仍十分落后，已經(jīng)成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。而基礎(chǔ)設(shè)施是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件，包括一般基礎(chǔ)設(shè)施如道路、水利、城鎮(zhèn)市政建設(shè)等；能源基礎(chǔ)設(shè)施如電網(wǎng)、煤氣、沼氣等；技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施如通信、網(wǎng)絡(luò)等。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)縣域基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，投融資體制不合理，融資渠道單一，公用事業(yè)的商品性體現(xiàn)不充分，價(jià)格改革滯后，財(cái)政負(fù)擔(dān)重，嚴(yán)重制約了我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)乃至整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，如何改革縣域基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，進(jìn)一步整合縣域基礎(chǔ)設(shè)施資源，促進(jìn)我國(guó)縣域基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步發(fā)展是當(dāng)前亟待研究的重要課題。

二、縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)

這里采用全要素生產(chǎn)函數(shù)，引入土地(E)、勞動(dòng)(L)、私人資本(K)和公共資本(G)四個(gè)解釋變量，根據(jù)2004年遼寧省63縣區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)，重點(diǎn)考察基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。就資本投入而言，分為私人資本投入和公共資本投入。公共資本即為公共基礎(chǔ)設(shè)施投資形成的資本，因此公共資本投入采用縣域基本建設(shè)投資額的存量代替；基于可支配收入的增長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致投資增加的考慮，選擇縣域人均純收入作為私人投入的替代變量，由于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)通常用國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值代表，故這里采用縣域的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值代替經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，勞動(dòng)則用縣區(qū)從業(yè)人員數(shù)代替，土地要素的投入用常用耕地面積代替。初步測(cè)算結(jié)果：(1)盡管縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展并非完全依賴基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，但縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資必定推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(2)縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的量化關(guān)系為：每100元的縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資將會(huì)產(chǎn)生119元的增加值。(3)縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行指標(biāo)，但時(shí)滯只有1年，投資對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用總體上具有周期短、見(jiàn)效快的特點(diǎn)。

三、我國(guó)縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制約因素的現(xiàn)狀分析

(一)投融資體制不合理，融資渠道單一

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)縣域基礎(chǔ)設(shè)施投資主體是政府，資金主要來(lái)源于中央政府的轉(zhuǎn)移支付，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政收入以及個(gè)別情況的農(nóng)民自籌。狹窄的融資渠道以及有限的政府財(cái)力造成我國(guó)縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模過(guò)小，遠(yuǎn)跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。近年的改革實(shí)踐也表明，政府部門(mén)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的主導(dǎo)地位在一定程度上造成了資源配置失誤和供不應(yīng)求，在反壟斷和促進(jìn)社會(huì)公平方面做得更差，政府的行政壟斷經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的額外成本抵消了規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的好處。因此應(yīng)適時(shí)地拓寬縣域基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道，改革現(xiàn)有的投融資體制。

(二)中央政府對(duì)縣域基礎(chǔ)設(shè)施投入的潛力有限

為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，近一段時(shí)期以來(lái)，中央財(cái)力正逐漸向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，這其中也包括中央財(cái)政加大了對(duì)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。中央財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投入的增加主要源于中央發(fā)行國(guó)債。可以說(shuō)大規(guī)模的國(guó)債投資在短期內(nèi)對(duì)總需求的拉動(dòng)作用是非常明顯的。據(jù)測(cè)算，2000年國(guó)債項(xiàng)目投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)1．7個(gè)百分點(diǎn)，但從長(zhǎng)期來(lái)看國(guó)債投資規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大的潛力是十分有限的。我國(guó)目前的國(guó)債依存度和國(guó)債償還率已經(jīng)分別達(dá)到60％和50％，均已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的控制標(biāo)準(zhǔn)20％和10％。國(guó)債投資規(guī)模受阻勢(shì)必會(huì)減少對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，另外還應(yīng)該看到中央國(guó)債投資涉及眾多領(lǐng)域，國(guó)債資金對(duì)縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入相對(duì)于其資金需求而言只是杯水車(chē)薪。

(三)地方政府面臨嚴(yán)重的財(cái)政困境，無(wú)法滿足縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)資金的龐大需求

據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心《關(guān)于中國(guó)的地方債務(wù)問(wèn)題及其對(duì)策思考》研究報(bào)告，粗略計(jì)算，整個(gè)地方政府債務(wù)至少在一萬(wàn)億元以上。地方財(cái)政困境的根本原因在于地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)稱，沒(méi)有規(guī)范的制度化融資渠道。1994年雖初步確立了分級(jí)公共財(cái)政體制的基本框架，但分稅制改革并不徹底。中央和地方政府在重新劃分財(cái)權(quán)時(shí)，事權(quán)并未得到相應(yīng)的分配。從效果看中央財(cái)權(quán)大幅度提高，地方財(cái)權(quán)大幅度降低。1994～2002年間中央財(cái)權(quán)上升至平均52％，而中央事權(quán)平均為30％，地方事權(quán)平均為70％，地方政府事權(quán)遠(yuǎn)大于財(cái)權(quán)，其后果就是地方債務(wù)的不斷膨脹。應(yīng)該看到，雖然中央財(cái)政的相當(dāng)一部分稅收，最終仍通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、專(zhuān)向撥款的方式流回地方，但是轉(zhuǎn)移支付并未根本解決地方財(cái)政收支困難的問(wèn)題。地方政府要完成其事權(quán)的資金缺口依然很大。

四、拓寬縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資渠道的基本思路

(一)中央政府應(yīng)盡快出臺(tái)可以促進(jìn)縣域基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)投融資的優(yōu)惠政策

如對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給與一系列的稅收減免，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)進(jìn)行直接補(bǔ)貼和利息補(bǔ)貼；完善金融機(jī)構(gòu)對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貸款審批程序以適應(yīng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模較小、分布分散的特點(diǎn)；考慮成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)發(fā)行建設(shè)債券等方式融資，以建成的基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)等標(biāo)的物進(jìn)行擔(dān)保融資等等。

(二)政府繼續(xù)加大對(duì)縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入力度

盡管目前中央政府財(cái)力有限，地方政府面臨財(cái)政困境，但仍要把支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為城市反哺農(nóng)村的重要形式，通過(guò)政府行為引導(dǎo)社會(huì)資金向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域流動(dòng)。政府更多地起到拋磚引玉的作用。

(三)發(fā)行地方政府債券，通過(guò)直接融資的方式為縣域基礎(chǔ)設(shè)施融資。

地方政府債券是由地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行的有價(jià)證券，通過(guò)發(fā)行債券所籌集的資金通常用于地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)。目前地方政府債券在國(guó)外的許多國(guó)家都有很長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)行歷史，但是在我國(guó)尚屬空白。鑒于我國(guó)債券發(fā)行相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的積累以及宏觀環(huán)境的轉(zhuǎn)變，適時(shí)通過(guò)發(fā)行地方政府債券為縣域基礎(chǔ)設(shè)施融資不僅是必要的，也是可行的。債券發(fā)行可以滿足政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金規(guī)模、資金時(shí)間以及資金成本上的要求，充分體現(xiàn)效率的原則，同時(shí)由于債券面向社會(huì)大眾，比銀行貸款更具有約束力，從而可以降低金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，在發(fā)行地方政府債券的過(guò)程中也應(yīng)該看到債務(wù)融資是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主渠道，政府可以為滿足基礎(chǔ)設(shè)施需要保持較大規(guī)模的債務(wù)水平，但先決條件是政府在未來(lái)必須有穩(wěn)定的收入流，能夠支付債務(wù)利息和本金。只有借得起、還得了，才能保證基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，也才能保證政府財(cái)政收支的良性循環(huán)。

(四)發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性

按照“多予少取”的原則，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)村集體和農(nóng)民的收入。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入不斷增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，通過(guò)一事一議的理財(cái)程序，在農(nóng)民自愿的前提下，吸收和聚集一部分資金用于改善農(nóng)村交通、生活環(huán)境等公共事業(yè)的建設(shè)。這是應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的一條資金來(lái)源，也體現(xiàn)了新時(shí)期農(nóng)民自己動(dòng)手建設(shè)美好家園的意愿。

(五)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，建立規(guī)范有序的多渠道酬資、投入機(jī)制

鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資領(lǐng)域。BOT是民間資本進(jìn)入縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的一個(gè)很好的渠道。BOT是英文“build－operate－transfer”的縮寫(xiě)，意為“建設(shè)一經(jīng)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓”。傳統(tǒng)BOT系指政府部門(mén)(或者政府性公司)就某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與社會(huì)投資者簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方的社會(huì)投資者(項(xiàng)目公司)承擔(dān)該基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)與維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，項(xiàng)目公司向設(shè)施使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，以此來(lái)收回項(xiàng)目的投融資和經(jīng)營(yíng)成本，并獲取合理回報(bào)；政府部門(mén)則擁有對(duì)這一基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)。特許期滿，簽約方的社會(huì)投資者將該基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府部門(mén)。BOT主要適用于發(fā)電設(shè)施、高等級(jí)公路、橋梁、隧道、城市供水以及其他建設(shè)規(guī)模大并有長(zhǎng)期穩(wěn)定預(yù)期收入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，是公共項(xiàng)目投融資的一種典型模式。

(六)加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的支持力度

金融機(jī)構(gòu)可以從兩個(gè)方面對(duì)縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資予以支持。一方面，鼓勵(lì)商業(yè)銀行加大對(duì)民間投資的信貸支持；另一方面，可以考慮成立一些民營(yíng)銀行專(zhuān)門(mén)為民間投資服務(wù)。從世界范圍來(lái)看，自20世紀(jì)70年代以來(lái)，無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，民營(yíng)銀行的比重都在持續(xù)上升。2001年民營(yíng)銀行占全球銀行資產(chǎn)的比例，已經(jīng)超過(guò)了70％，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家中，國(guó)有銀行所占的比例都低于10％，而且其比重還在持續(xù)下降。我國(guó)政府應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，成立中小民營(yíng)銀行，來(lái)專(zhuān)門(mén)為城市第二三產(chǎn)業(yè)、個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)提供投融資服務(wù)，使這些經(jīng)濟(jì)體能夠有廣泛的資金投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái)。

(責(zé)任編輯：張淑蓮)

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。