市場經濟條件下的有限政府維度

摘要：有限政府，是指在權力、職能和規模上受到嚴格的憲法和法律約束、限制的政府。市場經濟條件下的有限政府必須實施“善治”，構建政府與公民、市場、社會之間良性互動的關系。有限政府不僅是適應中國加入世貿組織和完善市場經濟體制的需要，而且是中國政治體制改革的重要組成部分和可行的途徑。因此，有限政府建設必須從民主政治和市場經濟兩方面入手，加快行政制度的創新和政府行為的轉變，為我國民主政治建設和建設節約型政府打下良好的社會基礎。

關鍵詞：市場經濟；有限政府；維度

中圖分類號：F123．9

文獻標識碼：B

進入20世紀以來，伴隨現代市場經濟的空前發達，政府職能亦在全方位、寬領域、多層次的拓寬與深化，在政府權力不斷擴張過程中，由于政府行為的失范、信息的不完全、政府能力的有限、政府機構及其官員的尋租和腐敗等，使得現代市場經濟面臨著政府失靈和市場失靈的兩難困境。與此相應，實施“善治”，構建政府與公民、市場、社會之間良性互動的關系便成了當代政府治理的必然選擇，而其核心則在于有限政府的塑造。

一、市場經濟下的政府治理理念

隨著市場經濟的迅猛發展，一方面，促使公民社會復興，政府的治理方式開始由官本位向民本位轉變，公民社會組織在社會管理中扮演越來越重要的角色，促使政府下放權力，增強政治透明度，擴大民主參與民主監督的范圍，協調企業、政府與公民的關系；另一方面，也促使政府加強與其他民間組織及公民的合作關系，在許多社會管理領域形成了多方參與的網絡型管理組織和合作伙伴關系。

與上述相應，政府的治理理念和價值取向也發生了重要變化，開始轉向“善治”。所謂善治，就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征在于政府與社會、政府與公民、政府市場對公共事務的互動合作管理，是國家與公民社會的一種寬容為本、合而不同、合而共生的互促互進關系，是兩者的最佳狀態。善治的深刻意蘊在于國家權力向社會回歸。善治的過程就是一個還政于民的過程，就是一個實現政府、市場與公民社會的良性互動與合作的過程。

根據學術界已有的研究成果，善治的基本要素主要有以下10個方面：(1)合法性。就是社會秩序和權威被自覺地認可和服從的性質與狀態。現代政權的合法性建立在民主選舉的基礎上，依靠民眾的同意和社會的共識管理社會。善治要求有關的管理機構和管理者最大限度地協調各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動取得公民最大限度的同意和認可。(2)法治。現代法治的精髓在于，法律不是用以限制人的，恰恰相反，法律的出發點是保護人。善治過程中法律是公共政治管理的最高準則，在法律面前人人平等。法治的直接目標是規范公民行為，管理社會事務，維持正常社會秩序，但最終目標則在于保護公民的自由、平等及其他基本政治權利。因而法治既規范公民的行為，更制約政府的行為。(3)透明性。透明性要求有關政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知，以便公民有效地參與公共決策過程，并對公共管理過程實施有效監督。(4)責任性。管理者應對自己的行為負責。善治要求運用法律和道義的雙重手段，增大個人及機構的責任性。(5)回應性。公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責任的反應。在必要時應定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。(6)有效性。它有兩方面的基本意義，一是管理機構設置合理、管理程序科學、管理活動靈活；二是最大限度地降低管理成本。(7)參與性。參與，首先是指公民的政治參與，此外還包括公民對其他社會生活的參與。公民特別是利害相關者參與決策，是政策獲得公民支持與合作的基本條件。(8)穩定性。穩定意味著國內的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團結、政策的連貫等。(9)廉潔性。政府官員必須奉公守法、清明廉潔，不以權謀私，公職人員不以職權尋租。公正性和包容性。不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權利和經濟權利上的平等，經濟和社會發展應以人為本，促進公平的、可持續的人類發展，體現在社會政策上就是致力于減少貧富兩極分化，保護弱勢群體利益，消除歧視性待遇，促進機會平等。

二、有限政府的權能邏輯

有限政府(limitedgovernment)，是指在權力、職能和規模上受到嚴格的憲法和法律的約束與限制的政府。簡而言之，政府在權利行使的各個方面均受以多種途徑的有效制約。實行有限政府的核心問題是實現對于權力的制衡。另外，有限政府意味著政府管理范圍的有限性，意味著政府角色和職能的轉變，意味著政府工作重點的轉移，從微觀經濟活動轉到宏觀經濟調控。凡是市場機制能夠解決的問題，一律用市場機制解決；凡是企業、中介組織、公民自己能夠解決的問題，一律由企業、中介組織、公民自己解決；凡是社會能夠自律的問題，一律由社會自律。從權能邏輯分析，有限政府就是政府職能的有限、政府權力的有限、政府責任的有限。

(一)政府職能有限

公共管理哲學意涵中的有限政府理念，按其主張的政府職能的大小，可分為“最弱意義的國家”、“最低限度的政府”、“福利國家”、“掌舵式政府”四種。所謂“最弱意義的國家”，主張政府職能僅限于防止暴力、偷竊、欺騙和強制履行契約等功能，征稅必須保持在最低水平，任何比這種功能更多的國家都會侵犯人們的權利。所謂“最低限度的政府”，是指政府可以建立保障競爭性市場正常運轉的法律框架、實施強制義務教育、保持經濟穩定和防止大的衰退、管理外交關系與國防，以及有限度的濟貧功能。所謂“福利國家”，其理論不僅主張政府要保護產權，從事濟貧、義務教育等最起碼的公正職能，而且進一步主張政府要建立福利國家體系，實行國民收入的再分配。所謂“掌舵式政府”是20世紀70年代后期適應知識經濟時代要求而提出的政府職能理論。這種理論認為，政府的職責是“掌舵”而不是“劃槳”，政府應該集中精力提高國家的國際競爭力，發展教育、高科技；政府的其他非核心職能，如公共事業等均可由民營企業和非政府組織參與提供。有限政府只能是維護市場秩序職能、社會公證職能、科教導向職能的不同組合，它是政府職能在彌補市場失靈范圍內的不同配置。

(二)政府權力有限

自由而自治的公民在組成政府時，保留了自己的絕大部分基本權利，如自由從事經濟活動的權利、私有財產神圣不可侵犯的權利、獲得公平對待的權利、免于迫害的權利、自由從事創造活動的權利，等等。公民讓渡給政府的權力極其有限，政府所獲得的權力僅僅是仲裁糾紛、保護產權、維護秩序、促進公平的權力。

對授予政府的這一權力，人們也極不放心，擔心這一有限的權力被濫用。于是，人們費盡心思建立了限權政府。有限的權力也不能集中到一個機構手中，必須由不同機構依據不同原則和法定程序、在不同領域和不同地域實施周期不同的調控。如立法機關依據多數決定原則實行長周期的規則制定，行政機關依據法定原則執行短周期的行政決策，司法機關則依據憲法及法理進行理性裁決；中央政府的權限是列舉的有限原則，不在列舉之列的政府權力歸地方政府所有；不同區域的地方政府實行自治原則，公民有選擇不同行政區域作為自己生活區域的自由權利；依據自然法原則，人們擁有不可剝奪的權利，而自然法原則是高于憲法原則和其他成文法原則的，保護基本自由權的原則，這些自然法原則體現在保護人民基本自由權的法典之中，如《美國權利法案》、《歐洲基本權利憲章》、《聯合國人權公約》，等等。自然法原則也是有限政府的終極原則。

(三)政府責任有限

既然公民只向政府讓渡了有限的權力，政府的職能范圍也就是有限的，那么，政府的責任必然是有限的。公民在保留自身的自由與權利的同時，也相應地保留了自己的責任。人們在享受自由的同時，也必須承擔自由的風險。

有限政府的責任是有限的，但是這些有限的責任都是至關重要的。政府負有保護產權不受侵犯、維護市場秩序不受破壞、保護國家安全與社會穩定、促進社會公正的重要責任。政府沒有理由不去幫助無力養活自己的人，使他們能夠過上起碼的人的生活，保持作為人的尊嚴與體面。但是，政府不能承擔將公民的生存、享受與發展全面包下來的無限責任，政府給公民提供的福利也應該是有限度的。否則，有限政府的基本原則必然遭到嚴重挑戰。

三、有限政府的依托框架

有限政府就是要堅持依法管理經濟和社會事務，正確履行市場經濟條件下政府的經濟調節職能，從直接充當市場主體的被動局面中解脫出來，從微觀經濟活動的困擾中解脫出來，從行政經濟的桎梏中解脫出來，把不該由政府管理的事情交給企業、社會組織和中介機構，運用經濟和法律手段，輔之以必要的行政手段，引導和調控經濟運行、加強市場監督、完善公共服務、改進社會管理?？偠灾ㄔO有限政府，就要從管理理念、管理體制和管理方式上改革政務，改變政府包攬一切的狀況，由“無限政府”逐步向“有限政府”轉變。從依托框架來看，主要包含如下觀點：

(一)現代化的公務員隊伍

中國新一輪政府機構改革的目標定位，就是實現行政組織體制的理性官僚化。在這種模式中，由法規嚴格規定機構與人員的職責權限；嚴格的公私分開是公務關系對事不對人；官員需通過職業化考核，并只向職務目標效忠；官員由上級權力當局任命而非選舉產生；官員身份終身制但沒有占有職位的權力；官員接受定額薪金及養老保障，升遷依據個人資歷或成就。自2006年1月1日起將正式實行《公務員法》，是我國第一部干部人事管理的法律，是干部人事管理科學化、法制化的里程碑，也充分體現了上述的有關行政組織體制的理性官僚化的基本內容。《公務員法》的制定對改革和完善黨的領導方式與執政方式，加強黨的執政能力建設，提高治國理政水平，發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，都具有重要和長遠的意義。

《公務員法》在許多方面都有新的發展和突破。一是調整了公務員的范圍。根據許多年來黨對干部管理的實際做法，從有利于保持各類機關干部的整體一致性，有利于統一管理，有利于黨政機關之間干部的交流使用出發，《公務員法》調整了公務員的范圍。明確規定，“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員?！狈彩峭瑫r具備以上3個條件的都是公務員。二是實行了公務員職位分類制度?！豆珓諉T法》從實際管理需要出發，根據職位的特點、性質、管理需要以及人才成長規律的不同，將公務員職位分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別，個個類別采用不同的管理方法。此外，對法官、檢察官的義務、權利和管理上的特殊要求有法官法、檢察官法體現。國家根據人民警察以及海關、駐外外交機構公務員的工作特點，設置與其職務相對應的銜級。實行職位分類制度，為公務員的考試錄用、考核、培訓、晉升等提供了依據，有利于因事設崗、因事擇人，優化人員結構，提高工作效率和行政效能。三是專門規定了職位聘任制度。對聘任制公務員要簽訂合同，按照合同進行管理。實行部分職位聘任制度，一方面可以滿足機關對特殊人才特別是高層次人才的要求；另一方面可以拓寬選人用人的渠道，吸引多樣化的優秀人才，有利于提高公務員隊伍的整體素質。

(二)確立科學的黨政關系

根據黨建學的觀點，既然黨政系統同構，黨政關系中又居于領導地位，那么，黨內如果能夠實現高度的民主，實際上就意味著國家體系貫穿著民主特征。因此，黨內民主對于國家民主具有決定意義。但隨之而來問題是，在黨政高度“統合”的條件下，黨的民主集中制原則延伸至國家事務的管理和公共權力的行使，就不可避免地會出現組織內的矛盾。

黨政關系的改革，關鍵不在于黨政之間的“分”與“合”，而在于黨政關系的科學化、規范化。具體而言，就是要在實際的政治生活中，科學的界定黨和政府各自的職能范圍，確定二者的權力關系，并使之法制化和制度化。黨要嚴格按照憲法和法律規定行使對國家和社會的領導，要以完備的制度和法律體系規范黨和政府之間的聯系機制、黨在政府中的運作模式等，從而給執政黨的執政活動劃出一個清晰的法律范圍，減少黨務官員與政務官員的競爭、權錢交易與腐敗，實現黨政體系決策的科學性與正確性。

科學、規范的黨政關系，不僅能夠優化權力的運作，完善黨的領導體制和工作機制，而且能夠促進國家政治發展與黨的建設的有機結合和良性互動。這不只是“應然”意義上的如此，更是“實然”狀態下的肯定如此。

(三)成熟的公民社會組織

當前，非政府組織(NGO)已經得到迅猛發展，成為政府信賴的重要的公共職能承擔者，為改變政府“一抓就死，一放就亂”的怪圈提供了新的解決途徑。由現政府要求傳統的“萬能政府”轉移職能，這就需要一個可依賴的組織承接從政府到處的社會公共職能。如果社會公共組織缺位或者不到位，社會就要付出沉重的代價。

從國外經驗來看，NGO是政府移出的公共職能的合適承接者，而且，這已成為未來社會發展的必然趨勢。我國的NGO由于20世紀80、90年代經濟體制的轉軌和政府職能的轉變而得到了迅猛發展，其作用和優勢在我國的對外開放、融入國際經濟的浪潮中已經初步顯現。但是，必須清醒地看到，由于過去我國對NGO的作用重視不夠，在一定程度上制約了NGO的發展，因此，我國的NGO還達不到應有的實力和數量，它們在國內、國際事務中發揮的作用還遠未達到國外NGO所起到的作用，可謂潛力巨大。

(責任編輯：石樹文)

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