進一步完善農村社會保險制度的基本構想

摘要：我國絕大多數人口在農村，建立和完善中國農村社會保障制度是十分重要的。所以對于農村社會保險制度的研究，必須重視系統研究；必須重視城鄉一體化思考和銜接分析；必須重視各學科綜合研究；必須重視分析和強調實務。

關鍵詞：社會保險；目標模式；制度框架；研究

中圖分類號：F323．89

文獻標識碼：B

一、引言

中國絕大多數人口在農村，農業、農民、農村“三農”問題，是政府放在重中之重的問題，農民問題是其核心。因此，建立和完善中國農村社會保障制度，對于社會的穩定發展，維護社會主義市場經濟正常運轉十分重要。

然而，我國目前的農村社會保險制度，本身存在著設計缺陷(可行性和福利性缺乏；互濟性差；保障層次過低；統籌范圍過窄等)以及執行過程中存在著缺陷(政事一體，監督、經辦不分；政策連續性差，農民缺乏信心；運營成本過高等)，這些問題具體表現在：

1．農村社會保險覆蓋面很低，社會化程度不高；

2．農村社會保險資金總量不足；

3．農村社會保險基金籌資結構不合理；

4．農村社會保險與城鎮社會保險業缺乏統籌協調機制；

5．相關法制不健全；

6．缺乏社會化的監督機制。

在當前的形式下，政府支持力度弱、集體支持乏力、個人對社會保障缺乏信心、管理體制不完善。所以農村社會保障問題變得日益突出和緊迫。

二、進一步完善農村社會保險制度的必要性和可行性

(一)必要性

現有文獻對建立、完善農村社會保險的宏觀必要性基本上沒有異議。作為農村社會保障的重要組成部分，農村社會保險的建立對保障農民的利益，促進農村經濟的發展和改革的深化，保證社會的經濟發展、進步和政治穩定都有極其重要的積極意義。

(二)可行性

中國共產黨十六屆五中全會審議通過的我國新一輪五年規劃，更強調社會公平與和諧發展，強調“普惠原則”，體現了政府讓更多人分享經濟發展成果的決心和努力。

另外，國民經濟發展水平為農村社會保險制度的建立準備了經濟條件：其一，我國整體經濟處于快速發展時期，2005年GDP總值達18萬億元，財政收入突破3萬億元，進行國民收入再分配的能力和手段都已具備；其二，農村經濟日益發展，農民收入逐步提高，農民權益保護意識不斷強化，農民參保意識不斷增強；其三，在發達地區農村、城鎮近郊農村和不發達地區經濟水平比較高的部分鄉村，建立農村社會養老保險制度條件基本具備。

三、完善我國農村社會保險的基本設想

完善的農村社會保險包括完善的目標模式和制度框架，完善城鄉社會保險制度銜接等。

(一)農村社會保險制度的基本框架

現階段我國農村社會保險是以國家為主體，通過立法，根據權利與義務對等的原則，確保勞動者基本生活需要，增強人們對災害自救能力的一項社會安全制度。是在民政系統統一指導和管理下，實行以鄉為單位的基層基金會制度。但我國現階段的具體情況是生產力水平低并且發展不平衡，且多種形式并存。

因此，農村社會保險應該以家庭保險和社會保險相結合、政府引導和農民自愿相結合、農工商社會一體化、可行性和福利性相結合、因地制宜并標準有別等為原則，形成政府政策指導下，以家庭保障為基礎，以集體包攬、儲備積累、農村合作保險、社會統籌等模式并存的，以家庭為中心，集體、家庭、社區、個人相結合的農村社會保險制度的基本框架。同時，應該強化個人在社會保障中的責任，倡導集體在社會保障中起積極作用，發揚社會互助精神。

(二)完善農村社會保險籌資結構

農村社會養老保險的一個根本問題是資金的來源問題，資金籌集是社會養老保險的核心內容和首要環節。目前，農村社會養老保險采用的仍是1992年民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》，農村社會養老保險在資金籌集上要堅持以個人繳納為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持的原則，但規定中在籌資方面主要存在以下問題：籌資比重不合理，大部分地區個人繳納比重過高、集體補助不足、國家的政策扶持微乎其微。現有籌資模式中存在籌資比重不合理、籌資標準過低、保障能力差；各自為政；認識不到位等問題。

因此，應該以公平、適宜、可持續確定籌資水平，拓寬籌資渠道，合理調節籌資結構為籌資結構改革目標，采用個人繳納、集體補充、政府政策扶持；商業保險；農業稅收減免所得、耕地轉讓稅轉入保險基金或者創新農民補貼方式、以實物換保等創新保障資金交納方式，建立多渠道資金來源。

(三)完善農村養老保險制度

到2005年底，全國已有5500萬農民參加了曾經只有城市人口才享受的社會保障——養老保險。全國31個省、自治區、直轄市的1870個縣市不同程度地開展了農村養老保險工作，農村養老保險共積累保險基金超過300億元，約250萬參保農民已開始領取養老金，當年支付養老金30億元，在一定程度上解決了參保農民的養老問題。但現行農村養老保險制度中老齡化程度加劇、家庭結構變化、土地的保障功能弱化等問題依然嚴重，但大多數農村人口仍處于養老保險制度之外。農民沒有城鎮居民所享有的就業、醫療、住房、退休金等福利，而是主要依靠集體經濟解決，但保障的范圍并非涉及每個人，受益主體主要集中在傷殘人和無兒無女的老年弱勢群體，一般老年人的養老還主要靠家庭來承擔。而其中突出的人口問題始終是個極為重要的問題。人口發展如果沒有得到適當控制，將會造成人口生產和物質資料生產的比例不相適應，從而影響人民生活水平的提高，以致在吃飯、穿衣、住房、交通、教育、衛生、就業等方面都將帶來許多困難和問題。

因此，農村養老保險制度的改革應該從加大宣傳農保的政策、意義，加大農村人口控制力度著手，以度過農村人口老齡化高峰，建立分階段、分層次、分就業形態的多形式、多標準、多層次的農村養老保險體系為目標。同時，做好城鄉養老保險制度銜接研究，使得客觀上做到既高于當地現有農村標準，又低于當地現有城市標準，并考慮自然增長和社會發展動態機制。在覆蓋面上基本沒有死角，不僅覆蓋城，而且基本覆蓋鄉，不僅覆蓋東南沿海農村，而且基本覆蓋中西部農村等。

(四)完善農村醫療保險制度

現行農村醫療保險制度中存在報銷起點高，享有保障水平很低等問題。因此，應該以建立新型合作醫療的整體框架為目標，加大政府對農村醫療衛生的投資力度研究，加強農村衛生預防保健等公共衛生服務體系建設和縣、鄉、村衛生機構之間的縱向合作，以構筑開放靈活的基本醫療保險制度平臺、調整報銷起點、完善市民社區醫療互助幫困計劃等將醫療保險改革的具體舉措落到實處。

(五)失地農民社會保障研究

到目前為止，全國已有11個省級政府或部門出臺了被征地農民就業和社會保障辦法，籌集資金200多億元，300多萬被征地農民開始享受基本生活或養老保障待遇。

因此，要結合國情，對中國城市化進程中的農民問題進行縱向和橫向的梳理，按照農民“失地不失利、失地不失業、失地有保障”的要求，“以土地換社?！苯⒁陨鐣ｋU為主(包括最低生活保障、養老保險、基本醫療保險)、農村集體互助和商業保險為輔的失地農民社會保障制度過渡模式，并實行專項救助和梯度銜接政策。

應該設定符合客觀現狀的補償模式、繳費和領取標準。根據區域經濟發展水平的不平衡性，針對不同區域對參保人員、征地養老人員根據不同的年齡段分別設定分檔繳費和待遇保障標準，保證失地農民補償的可行性和可操作性。

(六)完善農村社會保險立法和監管機制

現行農村保險基金監管模式存在透明度低，監管立法滯后，社會化程度不高等問題。因此，應該進行農村社會保險基金監管的改革。通過組建農村社會保險基金監管委員會，內部稽核，行政監管，社會化監管，法律監管等方式完善農村社會保險基金全方位監管體系。同時，盡快制定和頒布《農村養老保險法》，《農村醫療保險法》、《失地農民保險法》等各類農村社會保險法法規，以拓寬社會保險制度的覆蓋面，嚴格監管社會保險基金收繳、運營。

四、結語

(一)對于農村社會保險制度的研究，必須重視系統研究

農村社會保險是一項復雜的系統工程。首先，農村社會保險是社會保障的一個主要組成部分，農村社會保險制度的成熟與完善依賴整個社會保障體系的建立和健全；其次，農村社會保險制度的建立與健全需要徹底鏟除對農民不合理歧視，給農民以“國民待遇”，需要國家發展戰略思想的調整，大力進行農村人力資本的投入等。因此，對于農村社會保險制度的研究，必須克服單一層面研究的傾向，重視系統研究，應該從制度層面來研究農村社會保險制度的建立和完善問題。

不僅注重對國際、國內農村社會保險制度的比較，更注重在分析與研究基礎上的消化與吸收、構建和創新。

(二)對于農村社會保險制度的研究，必須重視城鄉一體化思考和銜接分析

我國是典型的城鄉二元經濟結構，但不能單純分析如何建立農村社會保險體系。對于農村社會保險制度的研究，必須同時兼顧城鎮職工社會保險和農村社會保險，并解決好城鄉社會保險制度銜接問題。

(三)對于農村社會保險制度的研究，必須重視各學科綜合研究

大量文獻主要從成本和收益角度對農村養老保險資金來源、征繳、監督、使用等方面進行經濟學分析。而實際上，農村社會保險涉及經濟學、社會學、心理學、倫理學等各個方面。因此，對于農村社會保險制度的研究，必須重視各學科綜合研究。

(四)對于農村社會保險制度的研究，必須重視定量分析和強調實務

不同區域、不同的年齡段的農村參保人員、失地人員等分檔繳費和領取標準和補償標準，顯然應該有所不同，這些龐大的數據處理，需要建立不同的模型，離不開數據挖掘、統計方法、最優化方法等數量經濟方法和定量分析工具。因此，對于農村社會保險制度的研究，不能單純定性闡述，必須重視定量分析。同時，不能僅注重理論研究的深度，更應強調實務，應該力求把理論和可行性及可操作性有效結合起來。例如，通過實證對失地農民面臨的困境：產生的原因、引起的后果等方面進行分析，并力求用科學方法進行分析，提出構建和諧發展型失地農民社會保障制度的對策。

(責任編輯：孫桂珍)

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