建立農民增收的長效機制對策研究

摘要：千方百計增加農民收入，建立農民增收的長效機制，是建設社會主義新農村、實現農業現代化的重要任務。城鄉二元結構、政策、體制、擴散和農民素質等因素是影響農民收入的主要原因。建立以工促農、以城帶鄉的長效機制和建立統籌城鄉勞動就業、社會保障、土地流轉、農產品流通、提高農民素質等機制是促進農民增收之良策。

關鍵詞：農民增收；長效機制；問題；原因；對策

中圖分類號：F306

文獻標識碼：B

“三農”問題的重點是農民問題，農民問題的核心是增收問題。建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是新農村建設的中心任務。千方百計增加農民收入，是建設社會主義新農村的出發點和歸宿，也是使廣大農民由溫飽全面進入小康社會的帶有根本性、全局性的歷史任務。這不僅是重大的經濟問題，而且也是重大的政治任務。

改革開放以來，我國農村經濟社會發展取得了舉世矚目的偉大成就。農業綜合生產能力有了較大地提高，農產品的供應實現了由長期短缺到總量基本平衡，年年有余的歷史性轉變，農民基本上解決了溫飽問題，生活總體上達到了小康水平。特別是“十五”以來，隨著農村改革的不斷深入，農民的收入也不斷增加，農村社會繼續保持穩定。

但是，也應看到，“三農”問題還有很多深層次的矛盾尚未得到根本地解決。如對農業的投入不足、農業基礎脆弱的問題，農村經濟社會發展明顯滯后的問題，農民面臨維護經濟利益和保障民主權利問題，尤為突出的問題是農民增收的長效機制并沒有建立起來，導致農民收入不穩定，而且增幅不高。可見，全面建設小康社會的最艱巨、最繁重的任務在農村，重點和難點主要是如何增加農民的收入。

一、在農民收入方面存在的主要問題

(一)農民收入增長緩慢

從20世紀90年代以來，農民收入的增長始終處于低速階段。特別是自1997年以來，按可比價格計算，農民收入增長出現了明顯的減緩勢頭。1997年一2005年農民實際人均純收入增長分別為4．6％、4．3％、3．8％、2．1％、4．2％、4．8％、4．3％、6．8％、6．2％，只有2004年和2005年兩年超過6％，年平均增長不到4．6％。而且農民收入很不平衡，尤其是糧食主產區農民收入增長幅度低于全國平均水平。雖然2004年和2005年農民收入有較大幅度提高，據統計農民人均純收入增長連續兩年超過300元，但是也應該看到這種提高有一定的偶然性，即新增惠農政策和天氣的偶然，這只是短暫的恢復性增長，增長的基礎還不牢固。可見，農民和農業自身的問題并未得到根本的解決，新形勢下影響農民增收多方面的矛盾仍然十分突出。

(二)城鄉居民收入差距持續擴大

1997年全國城鎮居民人均可支配收入為5160元，與農民人均純收入2090元相比，二者之比為2．47：1。2003年城鎮居民人均可支配收入為8500元，農民人均純收入為2622元，二者之比擴大到3．23：1。2004年城鎮居民人均可支配收入9422元。比2003年實際增長7．7％，農民人均純收入達到2936元，增長6．8％，是自1997年以來增幅最高的一年，是黨中央一系列惠農政策的結果。而2005年農民人均純收入增幅較上年回落0．6個百分點，實際增長6．2％，為3255元。城鎮居民人均可支配收入達到10493元，增幅較上年提高1．9個百分點。使城鄉居民收入差距擴大到3．22：1，城鄉居民收入差距繼續拉大，農民持續增收的形勢不容樂觀。城鄉居民收入差距如此之大，在世界上亦屬罕見，若不采取積極有效措施，會影響社會的穩定。

(三)城鄉居民消費水平差距較大

據統計，我國農民有支付能力的需求，在全國市場需求中是逐步下降的。改革初期，農村縣和縣以下與城市相比，其消費水平每年下降一個百分點。2003年占全國人口總量30％的城市居民的消費總額占全部居民消費量的55％。而這一比例在1978年僅為38％。而2005年，我國農民的消費總額只占全部居民消費量的34％，占2／3的農民消費占總量1／3的商品，而占1／3的城市居民消費占總量2／3的商品。這就需要大力增加農民收入，擴大內需，使城鄉互動，使工業與農業，城市與農村實現經濟的良性循環。否則，就會影響社會主義新農村的建設和全面實現小康社會的進程。

(四)勞動力充分轉移存在難度，影響農民增收

轉移農村剩余勞動力，提高農民人均資源占有量，進而提高勞動生產率是農民增收的根本途徑。而目前由于機械化程度的提高和工業化、城鎮化建設的加快，造成失地農民越來越多，進而使農村剩余勞動力增多。目前我國農村勞動力約4．9億，有近2億剩余勞動力需要轉移。作為糧食主產區的黑龍江省農村勞動力936萬人，其中剩余勞動力460萬人，占農村勞動力的49％。哈爾濱市共有農村勞動力223．9萬人，剩余勞動力130萬人，每年轉移2／3左右的剩余勞動力。從總的方面看，我國目前農村勞動力綜合素質偏低，由于受傳統的小農經濟影響，思想觀念陳舊，再加之受文化水平和技能經驗的制約，勞動力結構不能適應市場的需要，使得轉移難度加大，有的勞動力即使轉移出去，大多數也只能從事簡單的體力勞動，造成轉移的不穩定性和轉移的低收入特征。

二、農民收入存在以上問題的原因

(一)農民收入的增加受國家政策的制約

由于我國經濟體制受傳統的計劃經濟體制的影響，“二元結構”特征明顯，所以，我國長期以來實行的是重城輕鄉、重工輕農、以農補工、以鄉養城的政策，亦為“一國兩策”，這就使城鄉在分配格局上嚴重失衡。例如在投入政策、財政信貸政策、補貼政策等都存在傾向城市的偏好。通過大量的農產品剪刀差使農業資金幾千億流向城市，這對農村經濟的發展和農民增收均起到很重要的制約作用。另外，城鄉隔離的戶籍政策，也很難使農民在城市定居和取得穩定的非農收入。最近幾年由于對農業實行了“兩免三補”等政策使重城輕鄉的政策有所改變，但尚未從根本上改變。

(二)農民收入的增收受現行生產經營體制的影響

我國農村自從實行家庭聯產承包制以來，極大地調動了廣大農民的生產積極性，使生產力獲得了空前解放，并取得了巨大的成就。但是，聯產承包責任制也有其難以克服的弱點和不足之處。首先，以戶為單位的生產經營方式，規模小而分散，農業規模經營水平過低，經濟實力薄弱。例如東南沿海省份人均耕地僅1畝多，而黑龍江省人均耕地在3．5畝左右。當農村經濟發展到一定程度，單靠個人力量所追加投入產生的效力越來越有限，這樣就無法擴大再生產和實行規模化、集約化經營，產業結構和產品結構難以得到及時地調整，這就會影響到農民的收入。其次，家庭承包制本身就存在小生產與大市場的內在矛盾。單家獨戶彼此封閉的生產經營單位，割斷了生產與市場的內在聯系，再加之絕大多數農戶占有的市場信息極為有限，對變幻莫測的市場行情難以把握，生產處于盲目狀態中，使千家萬戶的小生產難以適應千變萬化的大市場。因此，每年都有很大一部分農戶的農產品出現賣難，或出現增產不增收的現象。第三，以戶為單位的家庭承包制，難以抵御突發的各種風險，包括自然災害風險和市場風險，這些都是影響農民增收的因素。

(三)農民收入的增加受現行農村土地產權制度的制約

土地制度是農村經濟的根本制度，現行的農村土地產權制度已經難以適應市場經濟發展的要求，主要表現在以下幾個方面：第一是土地產權模糊，產權主體缺位。在現行土地產權制度下，農村土地的產權名義上歸農村集體所有，而實際上擔當和行使產權主體職能的是各級政府系列的行政組織，而作為土地承包者的農民，雖然名義上是土地產權的主體之一，但僅僅具有合同規定期限內的土地使用權。特別是當土地可以作為商品進行交換并能為政府帶來利益時，政府的行政權與土地的占有權和支配權相結合，便可演變成為對農民的土地包括在承包期限內的土地使用進行廉價的剝奪。第二是現行土地制度阻礙土地的集中。目前由于我國在相關的土地法律上缺少土地所有權或是使用權轉讓的具體規定，使土地向種田能手或種田大戶集中遇到了種種障礙。由于法律的空缺，使一些有能力并想擴大經營規模的農業大戶心中沒底，害怕政府政策多變，一旦出現糾紛自己沒有法律保護。第三是現行土地制度沒有將土地使用權作為商品納入市場流轉。土地與其他農業生產資料一樣，也具有價值與使用價值，也應該進行商品交換。作為擁有土地使用權的農戶，在其承包期內，應有權對自己使用的土地進行適當的處置，把使用權作為商品進行交易，而從中獲得收入。

(四)農民收入的增加受農民自身素質的制約

農民是農業和農村經濟的主體，是建設社會主義新農村的決定性力量。因此，農民自身素質如何，也是農民收入增長的關鍵。許多農村的成功經驗告知，培養新型農民是建設社會主義新農村最本質、最核心的內容，是農民持續增收的保證。黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》指出：“要培養有文化、懂技術、會經營的新型農民。提高農民的整體素質，通過農民辛勤勞動和國家政策扶持，明顯改善廣大農村的生產生活條件和整體面貌。”培育新型農民是統籌城鄉經濟社會發展的必然要求。提高農民素質，是促進傳統農業向現代農業轉變，從根本上解決“三農”問題的關鍵所在，是加快轉移農村剩余勞動力、推進工業化和城鎮化，將人口壓力轉化為人力資源優勢的重要途徑。所說的全面提高農民素質，主要包括文化素質、技術素質、身體素質和思想道德素質，而為達到此目的就必須做到“有文化、懂技術、會經營”。

有文化，是指新型農民必須具備一定的文化知識基礎。農民知識化進程的快慢，在很大程度上決定著農業和農村現代化發展的步伐，決定著我國經濟社會發展第三個戰略目標的實現。據最新資料統計，我國農村勞動力平均受教育年限不足7年，在近4．9億農村勞動力中，高中以上文化程度占13％，初中占49％，小學及小學以下的占38％，其中不識字或識字很少的還占7個百分點。我國農民的這一基本文化現狀，既影響了農村現代化建設，也制約了農村勞動力向非農產業和城鎮轉移，進而影響農民收入的增加。

懂技術，是指新型農民必須具備一定的農業科學技術基礎。只有大量的農業科技成果最終被農民所掌握，才能轉化為現實生產力。改革開放以來，我國在對農民的科技培訓工作方面取得了一定成績，但與建設新農村和全面實現小康社會的要求還有很大的差距和不足。如對農民科技培訓機制不健全，投入培訓經費不足，科技教育培訓體系不完善，等等。目前，我國系統接受農業職業教育的農村勞動力不到5％。我國農村勞動力科技素質不高，不僅直接影響農民增加收入，而且也嚴重制約著農業勞動生產率的提高，影響了國民經濟和社會的可持續發展。

會經營，是指新型農民必須具備一定的適應市場經濟發展的經營管理基礎。千方百計增加農民收入，是建設社會主義新農村的出發點和歸宿。實踐證明，許多首先富起來的農村、農民，都是靠經辦企業而實現致富的。農民只有會經營，才能全方位拓展增收渠道，富裕農民。目前，我國大多數農民缺少經營理念，缺乏市場意識、品牌意識、標準意識和資本運營意識，這就在很多方面制約了增收。

三、建立農民增收的長效機制

要從根本上解決農民的增收問題，尋求農民持續增收的治本之策，必須從促進農民增收的長效機制上下工夫。因為農民增收是一項系統工程，必須完善各種機制和理順各種關系，只有在各種機制的相互協調、相互促進的過程中，我國農民的收入才能得到長期和穩定地增長。

(一)建立以工促農、以城帶鄉的長效機制

統籌城鄉經濟社會的發展，是建設新社會新農村，增加農民收入的基本前提和根本保障。要從指導思想、發展戰略、規劃布局、制度創新和體制機制改革、政策制定、項目建設等諸方面，落實和實現城鄉統籌發展。調整國民收入分配結構，在財政支出、固定資產投資和信貸投放等都要切實向“三農”傾斜，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。要徹底改革傳統計劃經濟體制下形成的城鄉分離的各種制度，建立城鄉一體化的新的制度體系。一要重點推進戶籍制度、勞動和社會保障制度，教育和醫療制度、就業制度等項改革。在資源配置、勞動就業、產業發展、文化教育衛生、行政管理、社會保障等方面構建起城鄉平等統一、資源共享、要素互配、人力互動產業互補的新機制。二要構建長期穩定的“反哺”和支持的新機制。要走出新型工業化的路子，以工業化促進農業產業化，帶動農產品加工業的大發展，提高農產品的附加值和經濟效益，以較高水平的工業化的積累“反哺”農業；在城鎮化的進程中，從指導思想到發展措施都應以持續增加農民收入進而解決“三農”問題為出發點和歸宿，切實維護農民利益，讓農民分享到城鎮化的成果。三要改變重城輕鄉的投入機制，調整國民收入分配格局，擴大公共財政覆蓋農村的范圍和領域，進一步加強農業基礎，增加農村公共產品供給，形成城鄉經濟社會協調發展的機制。

(二)加強農村教育文化建設和技能培訓，提高農民素質

農民是建設社會主義新農村的實踐主體和基本力量。沒有廣大農民科學文化水平的提高和現代人格的養成，就無法拓寬農民的增收渠道，無法實現農業的現代化。所以，加強農村教育文化建設，提高農民的文化素質，是全面建設小康社會、建設創新型國家的必然要求。要加強農村教育文化建設，必須做到以下幾點：一是普及和鞏固農村九年制義務教育，落實農村貧困家庭中小學“兩免一補”政策。二是建立健全農村義務教育經費保障機制，進一步改善農村辦學條件。三是加強農村教師隊伍建設，加大城鎮教師支援農村教育的力度，促進城鄉義務教育的均衡發展。

加強科技教育，提高農民的科技素質，培養和造就千千萬萬高素質的新型農民，是增加農民收入、建設社會主義新農村的重要任務。為了提高農民的科技素質，一要大力開展對農民的科技培訓。要以各級政府農業技術推廣中心和農業廣播學校為龍頭，定期培訓鄉鎮農業技術推廣中心的技術人員和村干部，再由他們培訓農民。二要努力發展農業職業教育，興辦農業中學、農業職高、農業職業技術學院等，大力培養適用型、技術型的農業科技人才。三要面向城鄉勞動力市場的需求，圍繞農民轉崗就業，發展多種形式的農村職業教育和成人教育。四要積極拓展農村教育資金的籌集渠道，除了加大財政轉移支付力度外，應鼓勵和吸引社會力量參與農村辦學，支持農村職業教育和科技培訓。

在加強對農民的培訓、提高農民素質的基礎上，統籌城鄉勞動就業機制，建立城鄉統一的勞動力市場和公平競爭制度。取消對農民進城就業的各種限制，特別是戶籍制度對農民工的限制，不能歧視農民工及其子女，努力為農村勞動力轉移就業營造良好環境，使農民在二三產業中持續增收。

(三)建立社會保障機制，消除農民的后顧之憂

在我國農村長期以來基本上沒有建立社會保障制度，農民即使因土地被征用而失地失業，而政府和開發商通過低價征地獲得大量收入，在失地失業農民的收入急劇減少的情況下，政府也未將他們納入社會保障的范圍。近幾年來，隨著農村改革的深入，部分地區解決了少數農民“病有所醫，老有所養”的問題，但還存在著一些問題。一是養老保險覆蓋面窄；二是社會化程度低，保障功能差；三是社會保障基金管理缺乏法律保障，難以保證保值增值。

建立農村社會保障制度的目標和方向是根據建立農村社會保障的指導思想和原則要求，在全國范圍內建立一個科學、系統、規范的、全方位的、城鄉一體化的有中國特色的社會保障體系。它包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險等社會保險和社會福利、社會救助，使社會保障成為社會主義社會的一種重要的“穩定器”和“減震器”。

目前，根據我國農村的實際情況，應該把農民的最低生活保障、養老保險和醫療保險三項制度作為重點，做到“生(存)有所靠，病有所醫，老有所養”。

首先是農村最低生活保障(即社會救濟)制度建設。要堅持以保障農民基本生活為目的，做好以下幾點：一是科學確定保障線標準；二是準確地界定保障對象；三是合理地籌集社會保障資金；四是恰當地選擇資金管理與保障方式。其次是農村社會養老保險制度的建設。目前，我國人口老齡化問題極為突出，所以，養老問題急需解決。農村社會養老保險制度的主要內容為：一是養老保險的形式要多樣化，如普遍保險和職業保險等；二是正確確定養老保險基金的籌集辦法；三是努力做到養老基金的保險增值工作；四是加強對養老保險的管理，建立健全規章制度和激勵及約束機制。最后是農村醫療保險制度的建設。目前我國絕大多數地區農村缺醫少藥和看病難的問題尚未解決，這就迫切需要建立一種具有醫療保險性質的農村居民健康保障制度，這種醫療保險制度的內容主要包括：一是正確選擇合作醫療形式；二是建立合理的科學的合作醫療籌資機制；三是結合實際確定報銷比例，逐步提高保障水平。

(四)改革和完善農村土地制度，建立和健全土地流轉機制

實際家庭承包經營，符合生產關系一定要適應生產力發展要求的規律，使農戶獲得充分的經營自主權，能夠極大地調動農民的積極性，解放和發展農村生產力。農村的土地是農民生存和發展的重要資產，是農村潛在的巨大財富。但是，由于農民的土地產權殘缺和現行土地征用制度存在嚴重缺陷，使本來應由農民獲得的收益遭受侵害，所以，為增加農民收入，要進行以下三個方面的改革和完善工作。

第一，要完善土地家庭承包經營制度，賦予農民長期而有保障的土地使用權。一是要明確界定土地家庭承包經營權的物權性質。這種物權是在集體土地所有權與承包經營權分離的基礎上產生的一種獨立的財產權，要充分地保護物權人的權利。只有明確家庭土地承包經營權的物權性質，才有利于維護和激發農民生產經營的積極性。二是要明確界定土地承包經營權的權能，不僅有占有權、經營使用權和收益權、還應有租賃權、入股權、抵押權和繼承權。三是要建立相應的法規，用法律來保護農民的權益。只有進行上述改革，承包經營農民就會擁有對土地的權利，既可以避免鄉鎮政府和村委會利用集體所有者代表的身份，對農民權益的侵害，又使農戶可以根據自己的需要，選擇生產經營方向，發展土地規模經營，或實行各種經濟合作，實行生產要素的最佳組合。

第二，要加快土地征用制度的改革。目前，有些地方違背法律和政策，侵犯農民的土地承包經營權，隨意征用農民的土地，而且補償不到位，使失地農民生活難以為繼。所以，必須通過立法的形式加快土地征用制度的改革。改革的主要內容，一是區分公益性用地和經營性用地，明確界定政府土地征用權和征用范圍，實行最嚴格的耕地保護制度，切實控制亂占濫用耕地。二是完善土地征用補償機制，提高補償標準，改進分配方法，為失地農民建立必要的社會保障。

第三，健全土地流轉機制。土地作為一種生產要素，也需要通過運用市場機制，進行合理流轉。這樣既可以解放農村勞動力，又可以增加農民的收入。農戶土地承包經營權流轉必須堅持依法、自愿、有償的原則。依法，就是要按照土地承包法規定的原則和程序進行規范地流轉。自愿，就是尊重農民的自主權。土地是否流轉，采取哪種形式流轉，應該由農民自主決定。有償，是指土地承包經營權流轉應當是有償的。總之，任何土地流轉必須建立在家庭承包經營制度的基礎上，不管其理由多么充分，都不能剝奪農民對土地的承包經營權，不能剝奪農民的流轉收益。

(五)完善市場機制，改革農產品流通體制

目前我國農產品市場正處在發育和形成過程中，與農業發展的形式和要求還很不適應。主要表現在市場布局不合理，沒有形成比較理想的市場網絡；市場法規不健全，交易秩序比較混亂；市場基礎設施不完備，地區封鎖、地方保護主義比較嚴重等等。以上這些問題的存在，說明真正統一、開放、競爭、有序的農產品市場體系尚未形成，市場機制的功能還沒有充分發揮出來。要健全農產品市場體系，完善市場機制，最關鍵的問題是改革和完善農產品的流通體制。農民持續增收困難，其主要原因之一是農民不能根據市場需求進行生產和經營，往往造成農產品賣難，增產不增收。因此，要按市場經濟規律來改革和完善農產品流通體制，盡快在全國范圍內建立統一、開放、競爭、有序的農產品市場，在這里很重要的問題是培育農產品營銷主體。一是要發展壯大農產品行業協會和農產品專業合作組織，實現生產、加工流通有機統一和信息、技術的共享，實現農產品專業化和標準化生產，規模化和品牌化經營。二是要構建農村經紀人制度，它是帶領農民走進市場、搞活農產品流通的重要力量。在農產品經紀人隊伍不斷壯大的同時，要積極組建農產品經濟公司或農產品購銷大戶，促進其不斷提高經營水平和組織化、規范化程度。三是要積極發展農產品連鎖店、農產品超市和農產品配送等多種經營形式。四是要加快開通農產品流通的“綠色通道”。通過改革和完善農產品流通體制，充分地發揮農產品營銷主體的作用，使農產品能在市場上實現其價值，從而增加農民的收入。

(責任編輯：張淑蓮)

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