政策營銷：經驗與教訓

摘要：面對日趨勢嚴重的“白色污染”問題，要從政策營銷的角度出發，通過研究各國治理“白色污染”的成功和失敗案例，在加大宣傳的基礎上，輔以經濟手段的政策法規，加上民間組織的配合，以及研發生產有成本優勢的替代品是最終解決“白色污染”之道。

關鍵詞：公共部門；政策營銷；白色污染

中圖分類號：F124．5

文獻標識碼：A

隨著經濟的發展和科技的進步，國人消費能力和工廠的生產能力越來越強，垃圾量的制造量和污染物的排放量也隨之急劇增加。但公眾在享受逐步提高的生活水平的同時，也逐漸感受到環境污染帶來的困擾，近年來的多起環境污染事件使大家逐步認識到發展經濟不能以犧牲環境為代價。

面對日趨嚴重的污染問題，政府利用法規對生產企業進行約束，利用宣傳手段對消費者進行教育，以期從生產源頭和消費終端增強社會保護環境的意識。但現實情況表明，這些政策并不總是有效的，如對‘白色污染’的治理。

因此，筆者從政策營銷的角度出發，通過研究各國治理‘白色污染’的成功和失敗案例，總結政策營銷的經驗和教訓，探討有待改進之處。

一、什么是政策營銷?

(一)文獻回顧

‘政策’(policy)一詞由希臘文、梵文和拉丁文混合演變而成，意思是‘公共事務的管理’(the conduct ofpublic affairs)或‘政府的管理’(the administration ofgovemment)。而‘營銷’一詞，早在20世紀初期就有學者從經濟學角度進行了研究。1916年韋特出版《農業營銷》一書，營銷一詞開始正式出現。1969年著名的營銷學大師科特勒將營銷定義為：‘通過創造和交換(exchange)產品(product)和價值(value)，而讓個人和群體滿足其需要(need)和欲望(want)的社會管理過程’。1985年美國營銷協會將營銷定義為：‘營銷是一種交換觀念(ideas)、產品(goods)、服務(services)的過程，該過程能夠滿足顧客和組織需要’。

一般認為，1911年RalphBatles出版的《銷售、采購與運送方法》，是第一本討論產品營銷問題的教材。隨后學術界開始關注營銷問題，但在1970年以前，營銷概念還沒有應用到政府等非營利組織上，KotlerMichael(1975)提出第三部門營銷概念，將營銷范圍擴大到企業(第一部門)、政府(第二部門)、非營利機構組織(第三部門)三大領域上。而直到20世紀80年代出現的一些著作，例如《政府營銷：理論與實務》(MokwaPermut，1981)、《政府和社會服務的營銷》(CromptionLamb，1986)，才開始對政策營銷所具備的環境、產品特點、營銷的使用環境進行了完整的分析。隨后，Larry LCoffman 1986年出版的《公共部門的營銷：給實務者的一個指引》，以及Titman Lio-nel(1995)所著的《新公共部門的營銷》，從6Ps的營銷組合角度對政策營銷進行了研究。

何謂政策營銷(policy marketing)?Coffman(1986)認為：政策的營銷即為公共服務的設計、規劃、研究公眾反饋，或者變化、再設計、再實施的一種持續循環的過程。

Buurma(2001)則認為政策營銷是公共部門利用營銷的觀念與活動使公共政策獲得公眾的接受和支持。他旨出，作為公共組織的營銷一般包含以下四種情況：(1)公共部門的商業化和市場化轉變目的是降低價格和滿足顧客需要；(2)利用營銷保證公共組織的生存和發展；(3)地方營銷，向外推銷政府機關管轄的區域，促進地方發展；(4)利用營銷工具達至政治目的。第四種型態的公共組織營銷就是政策營銷。政策營銷是政府用來誘使公眾和政府進行交換的一連串計劃和執行過程的總合，通過該過程提供令公眾滿意的政策：工具，以及要求公眾進行特定的社會行為和其它的活動，讓政府和公眾雙方都達到他們的目標(見圖1)。

國內部分學者對政府營銷問題也做了不同程度的研究，如徐小佶(1996)對政府營銷的論述通過實例得出政府營銷是為了政府研究目標公眾市場，并試圖找到解決問題的最佳方案。李德榮、葛衛芬(2002)談到城市政府按營銷理念運作，以營銷手段提供公共產品，并以寧波市為例進行了論證。

一般認為，由于營銷不適用于市場壟斷的情況(Smith，1988)，因此有些學者認為警察、消防和環境、衛生監督等管理部門并不需要營銷。但筆者認為，如果借鑒非營利性組織的營銷理論，從政策推廣角度看待政策營銷，政策營銷的環境并不是壟斷的，因為除了政策主管機關外，還存在著政策建議者和監督者，如各種利益團體、民主黨派、非盈利組織等，它們都可以被看成是政策營銷的競爭者。另外，公共政策營銷從根本上是從整體社會利益為目標，并不是僅僅考慮部分群體利益(Snavely，1991)，這點和社會營銷觀念是一致的。

(二)政策營銷的特點

政策營銷所面臨的環境、目標群體、和營銷的產品與商業營銷相比有很大的區別(見表1)，政策營銷有自身的特點。

1．消費者和生產者的不確定性

雖然政府的政策都是從社會整體利益出發，是以全體公眾為對象，但政策給社會提供的需求和利益難以滿足所有顧客需求，甚至會產生沖突。并且，政府部門是一個整體，公共政策的執行需要公共部門組織內多個單位的配合，甚至借助民間力量。因此，政策營銷過程中很難分清誰才是真正的生產者。

2．非營利性為目的

政府進行政策營銷的目的和商業組織不一樣，不是為了獲取利潤，而是為了對所得進行再分配或者體現社會的公平和效率，或者對部分利益團體影響所有公眾福利的行為進行制止糾正。而商業組織的營銷一般是以本團體的經濟利益最大化為原則的。

3．政策手段和營銷目標間的因果關系難以確定

公眾對公共政策的遵守，很難確定是政策營銷的作用還是其它因素。比如很難判斷遵守交通規則的市民是出于對交通規則的認同，還是因為擔心破壞規則被罰款。

二、政策為什么需要營銷?

為什么政策要營銷?美國公共事務專家史奈芬尼(Snavely，1991)認為通過營銷過程中對公眾行為和需求調查后再考慮適當的執行方案，可以協助政策的執行，減少公眾的抵觸情緒。更重要的是，他認為人并不是完全經濟理性的動物，也要考慮到道德方面的問題，因此建議以非強制性方式實施政策，從而需要進行營銷。政策營銷的意義就是要強化政策的非強制性質，加強和政策受眾間的溝通，加深他們對政策的理解，自愿服從而遵守政策。這樣一方面可以降低因為執行政策而帶來的社會沖突；另一方面也可以因為公眾自愿遵守政策而降低政府的監督成本。

一般而言，政府部門可以分成兩大類：一是屬于政府的事業單位和國有企業；二是政府行政部門，以下筆者分別討論它們進行政策營銷的必要性。

(一)事業單位和國有企業

目前如電信、鐵路、郵政、中國石化、中國移動等等政府擁有多數股權和經營權的企業或單位，有些已經民營化、有些則在進行中。這些組織大部分與一般公司在本質上是相同的，主要區別是政府是最大股東，有主導權而已。這些組織為了要獲得政府、顧客最大滿足，使用營銷是無庸置疑，并且營銷本來就是公司重要管理方法之一。但和一般公司營銷不同的是，這些企業的政策營銷(如調高能源價格、春運票價上浮)，不僅僅要考慮擁有主導權上級部門——政府，而且要考慮最終消費者，因此相對更加復雜。筆者主要研究政府行政部門的政策營銷，故對事業單位和國有企業不作討論。

(二)政府行政部門

近年來，我國政府正逐步由經濟建設型政府向服務型政府轉變，使得政府的政策不僅需要公眾代表監督、還需獲得公眾的支持。一方面政府需要管理公眾；另一方面又得獲得公眾支持，這顯然并不是一件容易的事。隨著全球不同國家的競爭加劇，國家政策執行的成敗不僅直接影響到政府的效率，更重要的是會影響該國的國家競爭力。所以國家競爭力、政策執行效果、公眾支持三者之間關系密切。

制定政策提升公眾整體福利，增加公眾對政府認同感和支持，政策執行的方法非常重要，政策營銷正是實行政策管理的重要過程之一，所以政策營銷在政府的管理中有很大的發展空間。

如果政策朝令夕改，不僅浪費社會成本和耗損社會資源，同時還不一定能夠找到最好的政策。如目前較受爭議的政策問題如教育改革、住房改革、醫療改革問題等。先不談政策的對錯問題，造成政府目的與公眾認知、理解上的差距，部分原因可以歸咎于政策在決定前、和執行時未能有效溝通，而這種政府政策和公眾溝通的管理過程正是政策營銷可以發揮之地，政策營銷可以使政府和公眾人民處于雙贏局面。

三、案例研究

1907年人類發明了塑料制品，它給人類生活帶來了極大的方便，它重量輕、清潔、便宜，在許多方面可以代替木材、紙、纖維、鋼鐵等，節省了大量的能源和資源，被人們稱為“白色革命”。但是，20世紀80年代以來，隨著全球社會生產和消費水平的提高，塑料袋、塑料瓶、塑料飯盒、農用塑料薄膜等制品的大量使用，在很多國家和地區造成了白色污染。

據統計，我國每年廢棄塑料達100多萬噸，回收的塑料僅占25％，余下的都成為白色污染遍布全國各地。為了治理一次性發泡塑料餐具和其它非降解塑料制品所造成的“白色污染”，20世紀90年代原國家經貿委曾發布了關于“停止生產、使用一次性發泡塑料餐具”的第六號令和相關的三個通知，并將一次性發泡塑料餐具列為首選禁止生產、銷售和使用的對象。但時至今日，一次性塑料餐具市場上發泡塑料餐具依然占據主要市場。同樣的，1999年以來，北京、上海、廣州、重慶等幾十個城市先后發文禁止使用、生產和銷售非降解塑料制品，必須使用符合國家環保要求的可降解的塑料制品。但超薄塑料袋即不可降解的塑料袋，仍然是零售市場的主要包裝物。

不僅僅在國內，其它受到白色污染困擾的國家和地區也紛紛制定政策對付這個難題，有些國家和地區取得了成功，但另一些卻失敗了。筆者根據治理白色污染成功與否分為成功和失敗案例進行剖析，并進行對比。

(一)成功案例

1．愛爾蘭

愛爾蘭每年要使用14000噸用于購物的塑料袋，為了減少塑料袋的使用和其對環境的污染，愛爾蘭采取了一個辦法：對塑料袋征稅，并取得了較好的效果。

在政策出臺之前，政府進行了大量的宣傳和教育。2002年3月4日，愛爾蘭開始對塑料袋征稅，對每個塑料袋收取0．15歐元的稅，而不是人們建議的0．03歐元。根據統計數據，到2002年8月，愛爾蘭的購物塑料袋減少了90％。許多人都拿著可重復使用的袋子，而且也不怕從一個商店到另一個商店都用一個袋。商家也很嚴格地執行征稅政策。結果，愛爾蘭稅務部門在前4個月就征得350萬歐元稅款。這些稅款全部用在垃圾管理和其它環境計劃上。正是通過這種辦法，近年來，愛爾蘭不僅有效地控制了“白色垃圾”，還增加了稅收，取得了一舉兩得的效果。

2．國內大陸地區

為治理白色污染，上海市2000年頒布實施的《上海市一次性飯盒管理暫行辦法》明確規定，根據國際上通行的“誰污染，誰負責”原則，由管理部門向生產一次性塑料飯盒的廠家按每只3分錢收取污染治理費，作為回收利用的經費，即“3分錢工程”。其中，1分錢是支付給回收者的勞務費，其它作為運輸、管理和處置的補貼。

上海的“3分錢工程”有效治理了一次性飯盒帶來的“白色污染”頑癥。從2000年至今5年來，上海累計回收一次性飯盒12億余只，重達6854噸，利用它們制造再生塑料粒子3687噸，創效益1800萬元，從而使昔日令人頭疼的“白色垃圾”變成了“白色資源”。上海市廢棄物管理最新2005年數據表明，該市目前日均消耗一次性塑料飯盒80多萬只，其中超過七成被回收利用。

(二)失敗案例

1．孟加拉國

從2002年3月開始，孟加拉國國禁止人們使用塑料袋，進口或銷售塑料袋的人可能會被判處最高為10年的有期徒刑，而發放塑料袋的人則將被處以6個月的監禁。在實施這項禁令前，首都達卡的950萬人口每天要消耗掉1000萬只塑料袋。而在禁令頒布后，全國315家生產塑料袋供國內使用的工廠全部關了門。據沙赫里亞爾表示，他們一直在監督孟加拉國國塑料袋的使用情況，結果發現，在禁令頒布實行后，國內的塑料袋使用量已經減少了90％。但由于生產塑料袋的工廠得到的補償太少和該行業工人失業，這項全國性禁令的主要發起者、達卡環境和社會發展組織執行主席侯賽因·沙赫里亞爾為此在一年內已經兩度遭人襲擊報復。

2．不丹

全球率先禁止使用塑料袋的是一個不起眼的亞洲國家——不丹，這個位于喜馬拉雅山脈、人口只有67．8萬的小國一直以具有強烈的環保意識而著稱。為了控制游客的數量，該國向每位入境的游客每天收取至少200美元的費用。雖然此舉讓一些游客望而卻步，但卻讓不丹的良好環境得以維護。而從1999年開始，不丹就開始禁止使用塑料袋了。在此以前，有關方面曾用了三年多的時間討論是否該禁止使用塑料袋的問題。但是，目前不丹有關法律的實施情況卻不盡如人意。根據不丹環境副部長納多·林琴的估計，由于缺乏教育和執法不嚴，不丹的塑料袋使用量只減少了50％。同時，為了加大打擊力度，那些給顧客提供塑料袋的商人今后將面臨營業執照被吊銷的危險，但此舉導致了多次商業團體的游行示威。

(三)成敗關鍵因素分析

通過對以上治理白色污染成功和失敗案例的研究分析可以發現，保證公共政策營銷成功的主要因素有：

1．有效地對公眾進行宣傳教育，獲得公眾了解和支持，符合主流民意：

沒有公眾的支持，政策營銷不可能成功。因此，對公眾進行教育，讓環境意識深入人心是成功對付白色污染的最根本因素，愛爾蘭的成功就是證明。

2．對相關利益群體進行補償：

上海治理一次性飯盒的成功和孟加拉國、蘇丹雖然部分控制了白色污染，但導致了公眾的強烈對抗，主要原因就是沒有對因政策受到利益損害的團體進行補償，這是政策營銷不能成功的主要因素之一。

3．保證政策的持續有效執行：

國內大部分城市都曾經制定政策控制白色污染，但鮮有成功者，其中最主要的問題就是制定政策后沒有很好的執行，最后各種措辭形同虛設，不了了之。

四、總結和政策建議

最新的統計數據表明，平均每單位國民生產總值產生的塑料廢棄物量，美國為1．9克／美元，日本1．2克／美元，德國0．5克／美元，韓國5．0克／美元，中國臺灣為5．9克／美元。雖然相關的大陸地區數據缺乏，但從以上數據特點可以看出，發達國家每單位國民生產總值產生的塑料廢立紐量遠小于新興市場國家和地區，因此可以合理地設想，作為發展中國家的大陸地區，塑料廢棄物量會比上述國家和地區高出許多。

現實也說明了白色污染在國內仍然是一個很嚴重的問題，如廣東、海南多次使用政策法規進行治理，但收效甚微。另外，雖然上文提到上海市成功的治理了一次性飯盒的問題，但白色污染的另一個來源塑料袋在上海和國內其他地區仍然沒有有效的控制。

為了進行有效的政策營銷，傳遞政策目標，遏制白色污染，政府需要：

(一)有效地對公眾進行宣傳教育，獲得公眾了解和支持

防治“白色污染”是一個龐大的系統工程，需要各部門、各行業及全社會公眾的積極參與和共同努力。公眾的環境意識雖比前幾年有所提高，但還沒有完全落實到自身行動上，隨手丟棄廢物，亂倒、亂堆生活垃圾的行為隨處可見。新聞媒介對“白色污染”的報道大多集中在以紙代塑和采用可降解塑料等技術方面，缺少對居民日常行為的引導教育。產生廢塑料制品的生產單位缺乏責任感，沒有意識到自身應履行的義務，并且也缺乏回收、利用、處置的能力。

因此，要通過大力開展宣傳教育，讓公眾認識到問題的嚴重性，同時也要讓大家明白，解決“白色污染”問題不是某一個或幾個部門能辦到的，最重要的在于公眾要樹立良好的習慣，增強環境意識和社會公德，要自覺遵守法規，少用或不用一次性塑料制品。

(二)政策法規加經濟手段

從上文的案例中可以看到，在使用政策法規治理白色污染時，如果不對受到利益損害的團體進行經濟補償的話，一方面可能導致社會對抗情緒；另一方面則可能使政策的執行不能持續進行，因為公眾不是自愿通過減少或者不使用導致污染的物品，而是被動的，隨時都有違背政策的傾向。

另外，政策輔以課稅的或者罰款的方式值得嘗試。雖然孟加拉國和蘇丹罰款對使用和生產塑料袋進行罰款導致了公眾的對抗情緒，但實際治理效果是不錯的。我們在使用時應該揚長避短，讓公眾能夠接受同時保證效果。

(三)加強和民間團體的合作

隨著服務型政府的興起，民間團體在社會生活中的作用越來越大。在政策規劃與執行的過程中，動輒需要龐大經費，而且效果還不一定好，如果能夠獲得民間團體的援助，可以大大降低政策執行的行政成本，并且民間團體和公眾的關系更加緊密有利于政策思想的傳達。

(四)生產有成本優勢的替代產品

白色污染的兩個主要采源是一次性飯盒和包裝用不可降解塑料袋。從近年來各地治理的經驗看，生產替代品已經不是問題，但為什么白色污染遲遲沒有得到控制呢?其主要原因是相對于公眾習慣使用的一次性飯盒和包裝用不可降解塑料袋，這些替代品價格太高。如此就導致了提供這些物品的零售商不愿意使用，使替代產品無法推廣。

(責任編輯：櫻紫)

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。