鄉鎮政府職能轉變的制約因素分析

摘要:目前制約鄉鎮政府職能轉變的因素主要有:涉農立法的缺失滯后影響鄉鎮職能轉變;壓力型的領導體制使鄉鎮政府傾向于對上負責;現行財政管理體制使鄉鎮政府無力開展公共服務;各級政府機構改革滯后不利于鄉鎮政府職能轉變;農民組織化程度低，使鄉鎮政府欲轉變職能卻“無人接棒”。

關鍵詞:鄉鎮;政府;職能;轉變;制約因素

中圖分類號:D035.5文獻標識碼:A文章編號:1004-1605(2007)03-0064-03

鄉鎮政府轉變職能的過程，在某種意義上就是破除阻撓其轉變職能的體制機制障礙的過程。有人甚至認為，“單純由鄉鎮自身進行改革或轉變是不可能的，外部環境和條件目前已成為制約鄉鎮改革和職能轉變的主要因素，已經從次要矛盾上升為主要矛盾”[1]。為什么會如此呢?我們可以從法律法規#65380;領導體制#65380;財政管理體制#65380;機構改革和農民組織化等五個層面進行分析:

1.法律法規層面。近20年間，我國已先后制定了10多部調整農村各類社會關系的重要法律，40多部行政法規以及和農業#65380;農村工作相關的一系列規范性文件，在一些重要方面基本做到了有法可依。但其不足之處仍是顯而易見的。在推進依法行政，建設法治型政府，建設社會主義新農村的背景下，現行法律#65380;法規在規定農民權益#65380;明確政府權力邊界#65380;上下級政府關系等方面缺失，已成為影響鄉鎮政府職能轉變的一大制約性因素。主要表現有:

第一是鄉鎮政府與農民之間的權利義務關系規定不夠明確。對農民應享有的經濟社會發展權利規定不明確不具體，這就為鄉鎮政府的亂作為提供了可能，鄉鎮政府就有可能侵害農民的各項權利;對鄉鎮政府的義務規定不明確，也為鄉鎮政府的不作為提供了可能。第二是在鄉鎮政府與上級政府關系方面規定不夠明確。一方面，對于各級政府事權的規定過于籠統。《地方組織法》基本上是計劃經濟體制下制定的，反映的是條線管理#65380;層層分解指標任務的計劃經濟運轉模式，表現在法律條文里是上下級政府的職權面面俱到，而又上下一般粗，除國防#65380;外交等少數領域外，沒有充分體現區分全國性事務#65380;區域性事務和地方型事務的事權劃分的原則。《地方組織法》第61條規定了鄉鎮人民政府共有七條職責權限，這些職權基本上都對應于上級政府的職權。我國是單一制國家，各級政府的職權最終都是由國務院派生下來的，鄉鎮政府在上級政府前天然保持弱勢地位，如果法律法規只是籠統規范各級政府的事權，或者各級政府事權高度重合，那么就為上級政府向鄉級政府轉移事權提供了可能。另一方面，對各級政府的人權#65380;財權#65380;執法權等行政權力的規定不利于基層政府。現行法律法規只是籠統規范各級政府間的人權和財權關系，很容易造成鄉鎮政府人權和財權不斷被上級政府肢解和上收。

2.領導體制層面。鄉鎮領導體制主要是關于鄉鎮領導干部的選拔任免#65380;考察評價方面的制度性規范。一是“下管一級”的選拔任免制度。在縣一級，各職能部門的負責人和鄉鎮負責人都由縣委任免。迄今為止，對鄉鎮干部的管理基本上還是沿襲著這一方式。二是與崗位目標責任制相結合的考察評價制度?？h政府通過與鄉鎮政府簽定“目標責任書”的方式來確保自身的工作任務和指標的完成，簽定后，完成這些目標責任就成了鄉鎮政府和各村各口全年工作的重點，其中較重要的工作指標往往被賦予了“一票否決權”，如計劃生育#65380;社會綜合治理等工作指標。

在這一“壓力型體制”的驅使下，下級政府對于上級政府層層下達的數量化任務沒有任何商議權和保留權，只能按時完成，否則便會面臨“一票否決”的困境。這種層層傳遞甚至加碼的工作壓力最終都要全部由最基層的鄉鎮政府來完成。鄉鎮干部形象地稱為“上面千條線，下面一根針”。由于過分強調上級意圖和任務而忽視了鄉鎮政府的工作自主權，往往使鄉鎮政府變成了單純完成上級任務的工作機器。鄉鎮政府只能選擇對上負責，調動一切資源來完成上級下達的各項指標或任務，這種壓力型體制下的較濃的行政管理色彩和較弱的服務色彩的鄉鎮政府對農村公共服務的有效供給不足，不能滿足農戶的需求。

3.財政管理體制層面:農村稅費改革六年來，每年為農民減輕負擔1200多億元，因減免農業稅而各地減少的財政收入，主要由中央財政安排專項轉移支付予以補助，去年轉移支付規模已達1030億元，加上對部分財政困難縣和產糧大縣安排補助資金，今年增加到了210億元。這兩項資金合計已與減少的農民負擔總額大體相當。[2]問題是稅費改革之前，政府和村社區組織通過農業稅#65380;農業特產稅#65380;“三提”#65380;“五統”及攤派，實際上從農民那里每年要收1500億元至1600億元。[3]因此，稅費改革盡管有中央財政的補助，但財政缺口仍較大，鄉村兩級的財力受到不同程度的影響，鄉鎮#65380;村兩級自身財力匱乏和為本社區居民提供公共產品能力不足的問題凸顯出來。

鄉鎮政府財政危機是由債務因素#65380;體制性因素#65380;收入渠道少#65380;財稅上繳多#65380;冗員過多等方面原因造成的，其中1994年實行的分稅制導致的鄉鎮財政收入減少是一個根本性原因。1994年分稅制實行后，在“條塊分割”的體制下，有相當一部分從鄉村汲取的稅費，通過“條條”被上級政府部門拿走;另一方面，一些鄉村資源則通過逐級“財政包干”及自上而下嚴重失衡的分稅制，從鄉鎮財政直接流向上級政府。鄉鎮政府的實際所得較少，分稅制后留給鄉鎮政府的法定稅收都是一些分散#65380;小額#65380;難收的稅種。在“權力支配財富”的格局中，處于行政體系最底端的鄉鎮政府成了“弱勢群體”。與此同時，鄉鎮政府維持機構運轉和人員工資的費用急劇增加，造成了鄉級財政支出的不斷擴大和鄉鎮債務負擔的日益沉重，使其陷入了生存困境。

鄉鎮政府的財政困難嚴重干擾了其職能的履行，導致了行為變異，在運行過程中越來越把自身存在作為重要目標，組織越來越具有自利性。鄉鎮政府對自身利益的日益關注進一步發展便出現了職能錯位現象。鄉村基層組織作為公共權力部門，自利性目標在一定程度上取代了公共目標，為公共目標工作演變成了為自身工作。表現為經濟欠發達地區，人員機構較膨脹，鄉鎮財政成為不堪重負的“吃飯財政”，經濟發達地區，由于過多地介入微觀經濟活動，貪大求洋，舉債發展，也危及到鄉鎮財政的安全。在一些地區，鄉鎮政府提供公共服務的職能嚴重削弱，變成了一個追求自我利益最大化的贏利性組織。這種財政危機不僅致使鄉鎮政府供給公共產品的能力大大削弱，而且導致對公共服務職責的淡漠，從而使鄉村社會公共產品供給嚴重匱乏。

4.機構改革層面。20世紀90年代以來，從國務院自上而下，較大規模的政府機構改革已經進行了3次，適應社會主義市場經濟體制的政府體系初步建立，政府管理的規范化#65380;現代化水平不斷提高，機構改革取得了豐碩成果。[4]

新一輪鄉鎮機構改革是在落實科學發展觀#65380;構建社會主義和諧社會#65380;建設社會主義新農村，推進服務型#65380;責任型#65380;法治型政府建設的新形勢下開展的，改革方案以進一步轉變政府職能為重點，要求強化社會管理#65380;公共服務;強調轉換工作機制，推進依法行政，做好為農服務;要求行政事業機構精簡整合#65380;綜合設置;并允許探索在鄉鎮領導公推直選#65380;公共服務民營化等領域大膽探索。鄉鎮機構改革體現了國家有關推進行政管理體制改革的新理念#65380;新思路，在有些領域的做法較為超前。由于我國是單一制國家，各級行政體制高度同構，鄉鎮改革“單兵突進”，勢必與省市縣級政府的現行體制，特別是與距離最近#65380;關系最為密切的縣級政府體制之間形成了一種張力。

鄉鎮機構改革，要求縣級政府體制甚至市級#65380;省級政府體制作出相應的調整，而上級政府體制中一些不適應形勢要求的規定做法已經成為影響鄉鎮政府轉變職能#65380;推進改革的制約因素。主要表現在:一是縣級以上政府機構設置仍然偏多，目前政府依然采用按職能歸口設置機構的模式，而未體現按決策#65380;執行#65380;監督功能綜合設置的原則，縣級以上政府部門沿襲傳統模式要求向下伸腿#65380;對口設置機構，這就有可能使鄉鎮機構反彈，過多部門頻繁指導也干擾分散了鄉鎮干部的精力。二是現有的干部人事制度改革滯后，鄉鎮層級的干部缺乏激勵機制，在鄉鎮長期工作勢必在行政級別#65380;工資待遇上處于不利地位，鄉鎮干部急于跳出龍門，留下來的人也缺乏動力，長此以往使鄉鎮干部的年齡結構#65380;知識結構#65380;專業結構不適應在新農村建設的新形勢下開展為農服務的要求。

5.農民組織化層面:鄉鎮政府職能轉變的要求是理順政府與企業#65380;與市場#65380;與社會中介組織的關系，原則上應該做到“凡是公民#65380;法人或者其他組織能夠自主決定的;市場競爭機制能夠有效調節的;行業組織或者中介機構能夠自律管理的”事務，政府都不再干涉。政府轉變職能的通行做法一般有:私有化#65380;承包制#65380;交給非政府組織#65380;下放等。[5]我國農村的現實問題是農民的組織化程度不高，農村的各類合作經濟組織#65380;社會性服務組織發育不完善，事實上無法承接應該由政府轉出的組織生產#65380;自律管理等相關職能。農民組織化程度低已成為鄉鎮政府職能轉變的一大制約性因素。[6]

目前我國農村主要存在四類組織，分別為政權性組織#65380;合作經濟組織#65380;維權性民間組織和社會性服務組織。這些組織存在的問題主要是:農民政治組織化水較低的，以村委會為主的類政權組織的低效率運行;農民合作經濟組織作為農民經濟組織化的主要載體未能完全發育;維權類的民間組織與社會性服務組織發展剛剛起步，種類較少，且分布不均。有人認為，我國農村農民的組織化程度極低。[7]

農民組織化程度低，說明農村市場#65380;社會發育不健全，勢必造成鄉鎮政府想交出相關職能卻無人“接棒”的局面。鄉鎮政府成功實現職能轉變的前提是，能夠承接政府轉移出的職能的實體，包括農業生產大戶#65380;農業產業化企業#65380;各類合作經濟組織#65380;各類社會性服務組織，蓬勃發展，在數量上#65380;質量上都達到自立#65380;自律#65380;自治的水平。而當前，我國農村各類組織數量雖然有所增長，但相對于政府職能轉換的進程來說還是較慢，遠遠不能適應目前鄉鎮政府職能轉換的需要。不僅僅是數量上的問題，最主要的是這些組織的質量還存在問題，有很多組織都不能起到什么作用，它們很難承擔起鄉鎮政府職能轉換所轉移給它們的職能，結果鄉鎮政府就不得不還是自己承擔這部分職能，甚至有一部分職能出現真空現象，沒有部門和組織管理，這在一定程度上就制約和阻礙了政府職能轉換的過程。

參考文獻:

[1]項仁新.對鄉鎮改革與職能轉變外部環境和條件的思考[J].哈爾濱市委黨校學報，2006(9).

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[4]李軍鵬.深化行政管理體制改革，加強政府職能轉變.黨建研究，2006(4).

[5]鄒進泰，鄒光，徐峰.中國鄉鎮管理體制改革研究[J].理論月刊，2006(9).

[6]冷明月.試論政府職能轉變背景下的非政府組織發展[J].甘肅農業，2006(3).

[7]聶華林，高黎.提高農民化程度與破解“三農”問題[J].社會科學家，2006(7).

責任編輯:錢國華