構建預防腐敗體系的成功實踐

摘要:江蘇省農村公路建設紀檢監察巡查制針對農村公路建設項目個體規模小#65380;分布廣#65380;戰線長的特點，從源頭上預防和遏制農村公路建設領域的腐敗問題，成功地構建起預防腐敗的體系，其核心層面的科學性在于預防為主#65380;關口前移;制度層面的系統性在于制度為本#65380;立體架構，操作層面的可行性在于公開為徑#65380;陽光透明;充分體現了中央關于建立健全懲治和預防腐敗體系的工作原則。

關鍵詞:農村公路;巡查制;反腐倡廉;預防腐敗體系

中圖分類號:D262.6文獻標識碼:A文章編號:1004-1605(2007)03-0074-04

農村公路是農村經濟發展#65380;農村產業結構調整#65380;農民持續增收的重要基礎條件，也是推進社會主義新農村建設的重要標志。農村公路建設項目的個體規模小，但分布廣#65380;戰線長;農村公路最短的僅幾百米，投資額僅數萬元，但全省1000多個鄉鎮#65380;1.8萬余個行政村均有農村公路建設項目。由于農村公路建設實施主體是黨風廉政建設相對比較薄弱的農村基層，加之管理體制復雜，因此，監管難度較大，搞不好就會出現腐敗現象“四處冒煙”#65380;“遍地烽火”的情況。而農村公路建設又是黨和政府造福于民的一件實事#65380;一件好事，一旦出現腐敗問題，將給黨和政府的形象造成無法挽回的損失。因此，如何對農村公路建設實施有效的監督就成為一個十分現實的課題。為了確保農村公路建設質量優良#65380;資金安全#65380;干部廉潔#65380;群眾受益，真正把農村公路建成農民群眾滿意的“陽光工程”，江蘇省在2004年率先創立了農村公路建設紀檢監察巡查制(以下簡稱“巡查制”)，探索出一條農村公路建設反腐倡廉的成功之路。截至2006年底，江蘇省建成農村公路5.2萬公里，完成投資256億元，100%的鄉鎮，93%的行政村實現了灰黑化等級公路的連通，通達率居全國第一，但未發生一起嚴重質量#65380;安全事故，未發現一例嚴重腐敗案件，實現了“筑路萬里，不倒一人”的廉政承諾。巡查制的成功實踐，得到了江蘇省紀委和交通部的充分肯定，榮獲了“2005年度江蘇省紀檢監察工作創新獎”，成為江蘇交通系統制度創新的“品牌”;交通部有關領導認為，“巡查制是交通重點工程紀檢監察派駐制的延伸和發展，是農村公路建設監督機制的創新，也是對中小型建設項目實施有效監管的積極探索”。

江蘇農村公路建設紀檢監察巡查制，其實質就是將黨風廉政建設與農村公路建設有機結合起來，在省#65380;市#65380;縣三級設立農村公路建設紀檢監察巡查機構，建立縣鄉自查#65380;市督查互查#65380;省抽查的巡查工作機制，重點對招標投標#65380;工程質量#65380;資金使用等關鍵環節進行全面深入的監督檢查，從源頭上預防和遏制農村公路建設領域的腐敗問題。巡查制歷經三年的實踐檢驗，并不斷得到完善和發展，其核心層面的科學性#65380;制度層面的系統性#65380;操作層面的可行性在構建預防腐敗體系的過程中得到了充分的顯現。

一#65380;核心層面的科學性:預防為主，關口前移

巡查制是對農村公路廉政建設特點和規律認識的深化，其核心層面體現了源頭防腐的科學理念。反腐敗斗爭發展到今天，工作重心必須向預防為主#65380;源頭治理轉移。只有通過多層次#65380;多方面#65380;多維度的源頭監督，并采取對策進行超前防范，才能掌握反腐倡廉工作的主動權。如果只注意解決已經發生的具體事件，可能一時見效，但未必能從根本上解決問題，“只打不防，越打越忙”，腐敗現象還會一再發生。關口前移的科學性在于準確把握了農村公路建設的規律，把握了腐敗現象發生#65380;蔓延的特點，從而有針對性地進行制度設計，使得每一道關口不僅位置前移，而且切中肯綮，真正做到“防得準”#65380;“守得住”。

巡查制對農村公路建設幾個主要關鍵環節即招標投標#65380;施工質量#65380;資金使用都設立了監督的關口，而且這些關口都設立在各個環節進入實質性運作之前，通過管用#65380;簡約和操作性強的規范性制度，加大紀檢監察工作的提前量，做到防患于未然。

一是將關口前移到招投標環節。巡查制建立了招投標誠信管理系統，對投標單位設置了一定的準入門檻，要求投標單位必須具備一定的資質，凡不具備資質的企業無法進入農村公路建設市場。與此同時還實行“黑名單”制，對以前曾有嚴重違規行為并記入“黑名單”的企業在一定時間內取消其投標資格，從而實現源頭治理。由于農村公路建設單項工程規模小，招投標成本高，不少單位規避招標，甚至不招標，為此巡查制實行了打包捆綁招標制，即將部分農村公路建設項目集中起來打包，分成若干標段實行統一招標;或者將某一鄉鎮的大項目與小項目進行捆綁搭配，擴大每個標段的工程量，提高了有資質#65380;有實力的施工企業投標的積極性，從而使得我省農村公路招投標率逐年大幅提升，目前已達到95%以上。在招投標過程中還實行了合理低價中標制，即讓成本價以上的最低報價的投標人中標，用科學的評標辦法遏制了高價中標可能引發的腐敗問題。

二是將關口前移到資金使用環節。巡查制在農村公路建設資金建立賬戶時就堅持專戶儲存#65380;專款專用。資金實行單獨建帳#65380;單獨核算，使得任何單位和個人無法從中截留#65380;擠占或挪用，甚至無法從中提取一分錢管理費用。在資金下達的過程中，實行“以獎代補”#65380;計量下撥。在年度計劃下達后，江蘇省交通廳先預撥50%的資金;工程完成50%以上，經質量檢查合格后，再撥付30%的資金;工程竣工后，經江蘇省交通廳驗收合格后撥付剩余工程款。在資金支出上實行分權制約，每筆資金支出須經過多道關口#65380;多人簽字，形成權錢分離#65380;規范嚴密的工作流程。在資金審計上實行專項審計，采取了行業內部一審#65380;委托中介機構二審和邀請審計部門再審的資金三審制，加大了審計監督力度，確保了資金安全。

三是將關口前移到工程質量環節。巡查制實現了工程質量監督與工程建設同步進行，隨時發現問題隨時加以糾正，而不是等質量問題既成事實后再進行返工#65380;整改。巡查制建立了“四合同”制，即每個項目簽訂施工合同#65380;廉政合同#65380;安全生產合同#65380;監理合同，每個合同中都有關于工程質量的條款，用以規范履約雙方的行為，確保工程質量。巡查制構建了由建設#65380;施工#65380;監理#65380;設計等單位相關責任人組成的質量保證體系，互相制約，保證工程質量，而且每個建設項目都建立責任人檔案，做到一路一檔，按項目裝訂成冊，將責任落實到人。巡查制還建立了跟蹤檢測制，省交通廳委托9家專業檢測單位對所有省補資金項目按100%#65380;其它項目按20%進行驗收，同時實行質量保證金制度，發現質量問題給予經濟處罰，還進行全省通報，并追究相關單位及人員的責任。

巡查制的實踐充分證明了農村公路建設紀檢監察工作只有堅持預防為主#65380;關口前移，才能有效地防止“馬后炮”效應，才能最大限度地減小因腐敗帶來的影響和損失。

二#65380;制度層面的系統性:制度為本，立體架構

巡查制用制度管人#65380;用制度管事#65380;用制度管權#65380;用制度督廉，在制度層面形成了系統性，落實了胡錦濤總書記在中紀委六次全會上提出的要求:為“保證制定的各項法規制度行得通#65380;做得到”，必須“使各項法規制度彼此銜接#65380;環環相扣，真正發揮法規制度的整體合力”。

巡查制作為一項較為成熟的制度設計，它所確立的教育#65380;預防#65380;懲治的巡查方針，招標投標#65380;資金使用#65380;質量檢測的巡查重點，事前#65380;事中#65380;事后的巡查時序，縣自查#65380;市互查#65380;省抽查的巡查方式，構成了一個完整的#65380;立體的架構，并實現了整體的配套和協調。巡查制對外是一個開放的體系，它吸納各種監督資源，整合各種監管力量，形成強大的監督合力，使得反腐倡廉工作不僅僅是紀檢監察部門的職責，而且成為所有監督機構的職責。巡查制對內則是一個嚴密的體系，將監督的著眼點投向各個重點環節并聚焦于農村公路建設，對可能出現的腐敗現象形成了一個封閉的無縫隙的多重包圍圈。在巡查制的任何一項具體制度中，都顯現出一種結構的嚴整，并與其它的具體制度形成呼應和連鎖，而且具體制度中每一步程序及操作都具有關聯性，體現出設計的整體性和縝密性。

一是在空間上實現了全覆蓋監督。巡查制建立了省#65380;市#65380;縣三級農村公路紀檢監察巡查機構，配有專兼職巡查人員310多名，同時還建立了由縣到鄉鎮再到村組的紀檢監察巡查網絡，聘請義務監督員3200多名，省交通廳一次性拿出680萬元補助到各市縣巡查機構，用于巡查網絡建設。巡查工作從省到市，從市到縣，從縣到鄉鎮，從鄉鎮再到村組，監管到每一個項目#65380;每一條公路，全省1.8萬余個行政村的農村公路建設項目都在巡查制的監督范圍之內，形成了全覆蓋監督。

二是在時間上實現了全過程監督。各級巡查機構對農村公路建設全過程進行全面巡視#65380;重點督查。從工程立項到工程設計，從招標投標到合同簽訂，從材料進場到施工工藝，從審計驗收到資金支付，都實施嚴格的監督。巡查制還嚴把市場準入關#65380;參建人員素質關和業主廉潔自律關，并將事前參與#65380;事中監管與事后審計結合起來，實現了全過程監督。

三是在監督對象上實現了全方位監督。巡查制把建設#65380;設計#65380;施工#65380;監理#65380;質監等單位以及招投標辦#65380;中介機構等所有參建單位都列入監督范圍，囊括了農村公路建設所有的監督客體和監督對象，改變了過去只注重監督某個條線或某個單位的做法，突破了條線或行業監督的界限，實現了全方位監督。

四是在監督主體上實現了全社會監督。巡查制充分發揮紀檢監察機構的組織協調職能，把系統內的監督和系統外的監督有機結合起來。在系統內部強調“一崗雙責”，即農村公路建設項目實行工程建設任務與廉政建設任務同時布置#65380;同時實施#65380;同時推進#65380;同時檢查落實，并在此基礎上，整合監督資源，形成紀檢#65380;監察#65380;審計#65380;質監#65380;建設等部門齊抓共管的格局。在系統外部，實行社會公開督廉，發揮人大#65380;政協#65380;檢察#65380;新聞媒體以及人民群眾的監督作用，并聘請農民代表作為義務監督員，實現了全社會監督。

巡查制的實踐充分證明了農村公路建設紀檢監察工作只有從整體上進行制度設計，形成立體的#65380;無縫隙的監督架構，才能走出“頭疼醫頭#65380;腳疼醫腳”的怪圈，才能真正防得住腐敗。

三#65380;操作層面的可行性:公開為徑，陽光透明

反腐倡廉不僅要靠制度，還要靠切實可行的措施和操作方法。陽光是最好的防腐劑，透明是最好的清潔劑。讓農村公路建設顯露在陽光下，各種腐敗現象才無藏身之地。巡查制通過信息公開，解決了與農民群眾信息不對稱的問題，而農村公路建設的信息資源一旦公開，就成為農民群眾進行監督的優質資源，并使得廣大農民群眾成為實施監督的中堅力量，從操作層面拓展了公開督廉的廣闊路徑。

一是堅持“群眾想了解什么，就公開什么”。農村公路建設與農民群眾的生產#65380;生活息息相關，因此，農民群眾最關心農村公路建設的有關情況。巡查制把農村公路建設的重要信息，從施工#65380;監理單位名稱到項目經理#65380;質檢人員姓名，從公路寬度#65380;厚度到混凝土配合比，從路基鋪設程序到路面保養方法，從資金使用名目到資金報銷手續，都全部公開，讓農民群眾一目了然。巡查制堅持“群眾想了解什么，就公開什么”，而不是“我公開什么，群眾就了解什么”，只有充分保證農民群眾的知情權，才能充分實現群眾的監督權。

二是為群眾監督搭建簡便易操作的有效平臺。巡查制采取在辦公場所設立“信息窗”#65380;“政務公開欄”，在建設現場設立公示牌#65380;張貼“告村民書”，在互聯網上公開發布信息等形式，做到項目實施方案公開#65380;招投標公開#65380;建設情況公開#65380;資金使用情況公開#65380;工程管理情況公開，主動接受農民群眾的監督。與此同時，巡查制努力幫助農民群眾掌握簡單易行檢測方法，讓他們憑著一根皮尺就可以進行施工標準的測量，憑著一個混凝土的配比就可以進行材料規格的檢測，大大提高了群眾監督的有效性。巡查制還建立了有獎舉報制度，并通過設立舉報信箱，公布舉報電話，發放調查問卷#65380;開設網上投訴信箱等形式，為群眾監督搭建簡便易操作的有效平臺。

三是發揮群眾監督的強大威力。群眾監督具有其他監督方式不可替代的作用，農民群眾從維護自身的利益出發，對農村公路建設中出現的問題決不會坐視不管，而且他們的監督積極性尤為高漲，甚至會搬個凳子坐在施工現場，看著施工#65380;監督施工。農村公路就建在農民的家門口，就建在農民的眼皮底下，農民群眾可以對農村公路建設進行適時的動態監督，對出現的問題可以及時跟進。群眾監督還具有較強的隱蔽性，使得監督對象不易察覺，因而防不勝防，大大增強了監督的效果。在廣大群眾的監督面前，任何一個企業，任何一個參建單位或人員都不敢冒天下之大不韙，許多參建單位深深地感到了壓力，并深切地體會到:老百姓心中有桿秤，農村公路修好了，農民群眾會記住你的功德;搞砸了，農民群眾就會指著脊梁骨罵你一輩子。

巡查制的實踐充分證明了農村公路建設紀檢監察工作只有堅持公開公示#65380;陽光透明，才能充分調動廣大人民群眾參與監督的積極性，防止“黑箱操作”，確保農村公路建設這一惠澤千萬百姓的民心工程在陽光下延伸。

江蘇作為經濟發達的省份，農村公路的建設處于全國的領先地位，江蘇在農村公路建設過程中所面臨的問題往往是其它省份暫時尚未遇到的問題，因此巡查制具有開創性的意義和先導示范的意義。巡查制的創立使得農村公路建設的紀檢監察工作走出了一條新路，特別是在目前查處制度比較健全，預防制度還不夠完善的情況下，巡查制主動適應經濟社會發展和形勢變化，健全和完善了預防腐敗的制度，并成為反腐倡廉工作的一個品牌，充分體現了中央提出的構建教育#65380;制度#65380;監督并重的懲治和預防腐敗體系的要求。

責任編輯:黃杰