社會轉型中的行政調處制度

摘要：行政調處是一項十分中國化的制度，從理論上深入探討和研究行政調處制度是社會轉型的客觀要求。作為各種糾紛行政解決機制的統稱，行政調處存在著設定缺乏整體性等諸多不足。在依法治國的背景下，我們必須從基本原則到具體機制對行政調處進行全方面的制度變革，以適應社會轉型的客觀需要。

關鍵詞：糾紛；社會轉型；行政調處

中圖分類號：F31

文獻標識碼：A

一、問題的提出

和諧社會的構建是一個不斷化解社會矛盾和糾紛的持續過程。依照法治觀念，糾紛主要應由法院通過審判來解決。然而，法律并非萬能，司法也不可能解決所有社會糾紛。“一般而言，公眾總是需要盡可能的最好的產品，并準備為此付出代價。但在處理社會事務當中，目的就不同了。這個目標并不是不惜任何代價以獲得最好的結果，而是在符合有效管理的基礎上取得最好的結果。為了節省國家和當事人的開支應當使爭議得到迅速和經濟的處理”［1］。司法解決糾紛存在著訴訟遲延、費用高昂、程序復雜、不必要的感情對立等諸多不足。因此，“在所有的國家，大部分爭端是通過司法機關以外的途徑解決的。……審判，并非是使糾紛得以解決的唯一途徑”［2］。在中國，人們的血液和骨髓中一直都滲透著官本位思想和對權力的迷信。而“即使是最荒謬的迷信，其根基也是反映了人類本質的永恒本性。”［3］中國人的“永恒本性”和行政機關所擁有的權力資源使糾紛行政調處成為中國糾紛解決的一大傳統，至今仍方興未艾。然而，在現代化進程中，源于對法治的片面理解，人們一度在事實上形成了對司法的迷信，認為信任司法、仰仗司法，可解決一切糾紛，法治社會也會由此而成。因此，不少立法將原有糾紛行政調處機制予以取消理論上不少學者也認為，“行政機關在許多領域開始退卻，淡出社會糾紛的解決過程中，”出現了式微之勢［4］。這種情形促使我們對社會轉型中的行政調處制度的關注。

二、行政調處概念之法理分析

行政調處是一個未完全確定成型的概念。在學界，“行政調處”一詞極少出現，更不用說對其進行界定。要對一個缺少界定且未完全成型的實踐性概念進行法學界定并非易事。然而，“語言的首要用處在于名詞的正確定義；……語言的最大濫用則在于錯誤定義或是沒有定義。”［5］行政調處的界定就是以一種簡單明了的邏輯方法揭示其內涵及其所具有的本質屬性。

首先，在性質上，行政調處是一種非訴訟糾紛解決機制。所謂非訴訟糾紛解決機制，就是指不經過正式的審判程序而解決糾紛的辦法的總稱［6］。行政調處是行政主體以獨立的、超然的第三人身份解決糾紛的過程。行政調處在某種程度上引入了訴訟程序，具有較強司法化特征，可看作是一種準司法行為。但不能因此認為，行政調處就是一種司法行為，是委托司法［7］或行政司法［8］。因為行政調處所適用的程序盡管引入了一些司法機制，但它比司法程序要相對靈活、簡便，成本低廉，且更加注重效率。它不像司法行為一樣必須嚴格遵循“不告不理”原則，行政主體既可因當事人申請而啟動調處程序，也可依職權啟動。而且行政調處一般不具有終局性。這種非訴訟程序，從根本上說是屬于行政程序范疇。同時，行政調處“對民事糾紛的管轄沒有法院的寬泛。通常是那些與行政管理活動密切相關或者交給法院審理確有困難和不便的糾紛，國家才通過法律、法規授權相應的行政機關作出裁判”［9］。

其次，行政調處是行政主體解決社會糾紛的法律行為和法律制度。在我國，調處社會糾紛的制度主要有三種：社會調處、司法調處和行政調處［10］。行政調處與前兩者的根本不同在于調處主體是行政主體。只有行政主體運用行政職權解決社會糾紛的行為，才是行政調處行為。在我國，行政主體主要包括行政機關和法律、法規授權組織。以行政機關名義調處社會糾紛的所有行為理應屬于行政調處范疇，因為行政機關會有形或無形中運用行政職權進行調處。但法律、法規授權組織調處社會糾紛的行為，只有與其所授職權相關才屬于行政調處范疇，否則屬于社會調處。另外，“在中國，幾乎無人不隸屬于一定的單位、部門或社區……當一定的單位、部門或社區的成員與相對方產生民事沖突的時候，他們的負責人為穩定軍心、團結同事，往往要出面作‘規勸工作’，而這種規勸又有別于一般的第三者的勸說，因為它有形或無形中帶有行政職權的色彩。”［11］這種糾紛解決機制雖帶有某種行政色彩，但不屬于行政調處范疇，而是單位、部門或社區內部化解糾紛的一種方式，屬于社會調處范疇。

第三，行政調處是各種糾紛行政解決機制構成的制度體系。“糾紛解決的各種方式，以及任何文化中的社會制裁的選擇，傳達出人們所鐘愛的理想，表達了他們對自己的看法，也反映了他們與他人的關系的質量。它們顯示出人們是希望回避還是鼓勵沖突，是壓制還是溫和地解決這一沖突。”［12］在社會轉型中，糾紛產生原因是紛繁復雜的。這種復雜性必然造成對糾紛行政解決機制多樣化的客觀需求。信訪、行政申訴、行政調解、行政仲裁、行政裁決和行政復議等都屬于糾紛行政解決機制的范疇。行政調處與信訪、行政申訴、行政調解、行政仲裁、行政裁決、行政復議等糾紛的具體解決機制不是處于同一層次的事物。行政調處是行政主體解決社會糾紛各種機制的總稱。

三、行政調處之現狀分析

行政調處在化解社會糾紛，維護社會穩定中發揮著重要作用。然而，無論是法律規定，還是實際運作，行政調處都存在不少問題和缺陷。

（一） 行政調處設定缺乏整體性

我國設定行政調處的法律文件種類形式繁多，其中涉及信訪的國家法律法規有111條，申訴738條，行政機關處理25條，行政復議1 099條，人事仲裁5條，勞動仲裁45條涉及行政調解的法律有近40部，行政法規約60部，行政規章約18部，地方法規約70部，地方規章約45部［13］；規定政府對與行政管理有關的民事糾紛的裁決就有近20項，職能部門對與行政管理有關的民事糾紛的裁決有30多項［7］614。另有大量司法解釋和一般規范性文件。有關行政調處的規定不僅分散在如此眾多文件中，存在著立法規定不明司法解釋不統一、范圍不明晰如《行政訴訟法》規定，行政案件不適用調解，行政賠償除外。

等諸多缺陷，而且缺乏公認的行政調處基本原則，缺乏一個提綱挈領的行政調處基本法律。這不僅使人們難以全部掌握，而且無法形成有機統一的行政調處規范體系，從而影響行政調處功能的全面發揮。

（二行政調處主體缺乏相對獨立性

行政調處是一種準司法行為。它應當具有司法的公正性。“公正，最基本的要求就是裁決者的獨立性［14］。行政主體在地位、職能上的相對獨立性和權威性，是實施有效行政調處的基本前提。然而，在我國，不管是調處民事糾紛的行政主體，還是調處行政糾紛的信訪機構、復議機關等基本上都沒有獨立性，和一般行政機關沒有區別。這樣，行政調處的公正性令人懷疑，難以取信于民，無法解紛止爭。

（三）行政調處內部缺乏應有協調

行政調處是各種糾紛行政解決機制的統稱。行政調處內部缺乏應有協調，首先表現為各種行政解決機制之間缺乏相互配合和協調。有的糾紛法律規定只能適用行政裁決或行政復議而不能適用行政調解，如《商標法》第39條規定等；有的糾紛法律規定只能適用行政調解而不能適用行政裁決，如《道路交通事故處理辦法》等。即使是既可適用調解，又可適用裁決解決的糾紛，法律也沒有注意兩者間的協調問題，如《民間糾紛調處辦法》。各種機制“各自為戰”，難以形成合力，影響了行政調處效果的有效發揮。其次，表現為各種糾紛行政解決機制的效力和救濟途徑不協調。如民事糾紛行政調解達成的協議不具有法律效力，當事人不服，可向法院提起民事訴訟；民事糾紛行政裁決的處理決定具有法律效力，當事人不服，則可提起行政訴訟。這種制度設計將促使行政主體放棄自己的責任，一律采用調解方式解決糾紛，調解不成讓當事人提起民事訴訟，從而增加當事人和法院負擔。第三，表現為同一種糾紛解決機制不同法律間的不協調。如勞動仲裁和人事仲裁都屬于行政仲裁。但根據《勞動法》及相關規定，對勞動爭議仲裁裁決不服的，當事人可以另一方當事人為被告向法院提起民事訴訟。對人事爭議仲裁裁決不服的，根據有關規定則只能向原仲裁委員會申請復議，不能向法院起訴。這種混亂的立法規定，將嚴重影響人們對行政調處的信任。

（四）行政調處缺乏程序規制。

行政調處目的在于及時化解糾紛。其優勢在于成本低廉，程序簡便、快捷、靈活。 但是，程序簡便、快捷、靈活并不是不要程序。因為“一個被授予權力的人，總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義與道德界限的誘惑。”［15］在行政自由裁量權極度擴張的現代社會，程序控權已經成為主導。然而，由于“重實體，輕程序”的傳統法律思想影響，我國憲法缺失正當程序理念，行政程序法典也至今仍未出臺。憲法、基本程序法的缺失迫切需要具體法律、法規來彌補缺陷，規制行政調處權力。而各具體行政調處方式中，行政申訴基本上無程序可依，行政調解、行政裁決、行政仲裁、信訪等程序基本上是行政機關自定的。法定程序相對完善的行政復議程序也存在許多不足［14］213-214。整個行政調處程序呈現一種“各自為政，各行其是，雜亂無序的狀態”［16］。程序規則缺乏既無法約束權力，也無法取得當事人信任，從而影響行政調處效果。

四、行政調處之制度完善

從現代法制的發展來看，行政調處作為一種中國特色的糾紛行政解決制度，契合了當代中國構建和諧社會的客觀需要，符合現代社會基于行政權擴張與行政管理對象復雜化而需要程序控權的發展趨勢。然而，隨著我國改革和法制建設的深化和發展，行政調處要完全適應構建社會主義和諧社會的新要求，從法律角度看尚有比較大的完善空間。

（一）確立行政調處的基本原則

行政調處基本原則是行政調處靈魂和活力所在，體現著行政調處的價值追求。行政調處作為一種糾紛解決制度，首先應遵循公正原則。公正包括實體公正和程序公正。實體公正，一般“是指人們之間在利益分配方面的合理狀態”［17］。程序公正，一般是指利益分配的過程排除了人們對其利益分配之公正性的合理懷疑。然而，“在實踐中，精密地衡量結果是否合乎公正的手段不易獲得，通常是只要通過一定程序就推定其結果達到了外在的標準”［18］。因而，行政調處公正原則，除了要求結果不得顯失公平外，主要是指程序公正，包括調處主體中立、程序公開。主體中立應該遵循三項規則：(1)任何人不能作為有關自己案件的法官；(2)沖突的結果中不含有解決者個人的利益；(3)沖突的解決者不應有對當事人一方的好惡偏見［19］。程序公開則是指行政糾紛的行政調處除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私外應一律向社會公開，民事糾紛則只對當事人公開，是否對社會公開取決于當事人合意。其次，行政調處應遵循“情、理、法”相結合原則。現代社會，“法律已經成為社會控制的最高手段”［20］，是社會評判是非曲直的主要標準和依據。然而，法律是一種“有限理性”，不可能囊括所有凌亂而龐雜的社會糾紛，不可能涉及到人類活動所有方面。而且 “法律制定者如果對那些會促成非正式合作的社會條件缺乏眼力，他們就可能造就一個法律更多但秩序更少的世界”［21］。在法律所不及的地方，必須依靠道德、常識和社會普遍的規范意識等進行調整。因此，行政調處應以法為界、曉之以理、動之以情。第三，行政調處應遵循效益原則。“遲到的正義或耗費過大的正義都不是真正的正義。不論最終結果是多么正確，如果拖延太長，耗費過大，都只能帶來不正義”［22］。而行政解決的快速和成本低廉是當事人選擇行政解決的動因。因此，行政調處中，效益是首要原則，公正居其次。第四，行政調處應遵循權利自治原則。“人是其自利的理性最大化者”［23］。每個人都會做出最有利于自己的決定，從而促進公共福祉的自然形成。同時，人又是社會動物，需要規則約束才能有序存在。因此，行政調處應該實行權利自治，即在法律許可范圍內以自己真實意志充分表達自己意愿，根據自己意愿自由作出選擇。

（二）完善民事糾紛行政調處制度

民事糾紛行政調處的完善，首先必須明確范圍。從應然而言，所有民事糾紛都可納入行政調處范疇。然而，這樣做既不符合現代社會強化社會自治的發展趨勢，也將使行政機關不堪重負。因此，我們認為，行政調處范圍應該是：（1）與行政管理有關的民事糾紛。這可充分利用行政主體的管理經驗、專業知識、法律知識，有利于糾紛的解決。（2）影響地區社會穩定的其他民事糾紛。這可充分利用行政調處簡便性、靈活性，及時迅速地化解矛盾，維護社會穩定。其次要協調好行政調處內部各種機制：（1）信訪、申訴要與調解等調處機制相結合，不應將其看作是一種完全獨立的糾紛解決機制，而應把它看作是要求行政解決的一種特殊申請。（2）要將調解貫穿于整個行政調處制度之中。（3）從我國具體情況及國際上某些特例來看，《仲裁法》的頒行并非把一切糾紛和爭議都排除在行政仲裁之外。因此，勞動仲裁等行政仲裁不應再作為訴訟前置性程序而存在，而是一種在民間仲裁之外的“特種仲裁制度”。其制度設計可參照《仲裁法》的相關規定。（4）賦予行政調解協議和行政裁決決定法律效力。如果當事人在法定期限內反悔或不服，可向法院提起民事訴訟。超過法定期限不履行的，當事人可申請法院強制執行。第三，要完善行政調處的基本程序。民事糾紛發生后，當事人可通過信訪、申訴或申請來啟動調處程序。行政主體也可在不違背當事人意愿前提下主動啟動調處程序。程序啟動后，行政主體應及時進行調解。調解不成，當事人合意可以提起行政仲裁，行政仲裁只要不存在法定撤銷事由，其裁決與法院判決具有同等效力；依當事人一方或雙方意志，可提起行政裁決，對裁決不服可提起民事訴訟；當事人也可直接提起民事訴訟。計算起訴期限時，行政調處所耽誤的時間應予扣除。

（三）健全行政糾紛行政調處制度

行政糾紛行政調處的完善，首先必須解決行政糾紛是否可以調解。基于《行政訴訟法》行政案件不適用調解的法律規定，不少人認為行政糾紛的調解有違行政法治原則。其實不然，行政糾紛發生原因是多方面的。有些糾紛并不涉及法律問題，而是法律之外的問題。而且行政主體享有的行政職權并不都是權利義務合一，其中一部分是具有權利性質的行政權［24］。對權利性質的行政職權，依權利自治原則，行政主體可在法定范圍內自主選擇。其次，擴充行政復議范疇。與行政訴訟相比，行政復議范圍有所擴大，但仍無法適應社會需要。行政復議范圍過小阻礙了人們正常救濟渠道。因此，我們認為，應該把所有行政糾紛納入復議范疇。第三，完善行政調處的基本程序。行政糾紛發生后，相對人可通過信訪、申訴或申請來啟動調處程序。相關行政主體也可主動啟動調處程序。程序啟動后，行政主體應及時進行調解。相對人不愿調解，或調解不成，可提起行政復議。復議過程中要始終注意運用調解來解決糾紛。行政復議機構在組織上隸屬于行政機關，在功能和法律上應有相對獨立性。其人員應由法律學者（行政法、律師、高級公務員以及相關領域專家組成）。行政復議按少數服從多數原則依法獨立作出復議決定。對復議決定不服，依法能提起行政訴訟的，相對人可提起行政訴訟；對于抽象行政行為、行政事實行為等不能提起行政訴訟的，應允許相對人提起二次復議。



參考文獻：

［1］ 〔英〕威廉·韋德. 行政法［M］. 徐炳，等，譯， 北京: 中國大百科全書出版社， 1997:621.

［2］勒內·達維德. 當代主要法律體系［M］. 漆竹生，譯上海: 上海譯文出版社， 1984：239.

［3］馬克思. 馬克思恩格斯全集第1卷［M］. 北京: 人民出版社， 1972：651.

［4］張樹義. 糾紛的協助解決機制——以行政裁決為中心［M］. 北京: 中國政法大學出版社， 2006：23.

［5］轉引自〔美〕麥金尼斯. 多中心治道與發展［M］. 王文章，等，譯， 上海: 三聯書店， 2000：505.

［6］弗萊徹. 公平與效率［A］.宋冰. 程序、正義與現代化——外國法學家在華演講錄［C］. 北京: 中國政法大學出版社， 1998：420.

［7］沈開舉. 委任司法初探［C］. 張慶福. 憲政論叢(第5卷). 北京:法律出版社， 2006：609-632.

［8］劉翰，等. 依法行政論［M］. 北京：社會科學文獻出版社， 1993：143.

［9］應松年. 行政法學新論［M］. 北京：中國方正出版社， 1999：443.

［10］張惠民. 論當前社會矛盾化解及行政調處規范化機制的建構［J］. 山東社會科學，2005 (12)：98.

［11］田平安. 程序正義初論［M］. 北京：法律出版社， 2003：117.

［12］博西格諾，等. 法律之門［M］. 鄧子濱，譯， 北京：華夏出版社， 2002：625.

［13］ 朱最新. 社會轉型中的行政調解制度［J］. 行政法學研究. 2006(2)：75.

［14］ 楊小君. 我國行政復議制度研究［M］. 北京：法律出版社， 2002：138.

［15］博登海默. 法理學——法哲學及其方法［M］. 鄧正來，等，譯 北京：華夏出版社， 1987：347.

［16］應松年. 行政行為法［M］. 北京: 人民出版社， 1993：872.

［17］ 張斌生. 仲裁法新論［M］. 廈門: 廈門大學出版社， 2002：25.

［18］谷口平安. 程序的正義與訴訟［M］. 王亞新，譯， 北京: 中國政法大學出版社， 1996：3.

［19］ 戈爾丁. 法律哲學［M］. 齊海濱，譯 北京: 三聯書店， 1987：240.

［20］龐德. 通過法律的社會控制、法律的任務［M］. 沈宗靈，譯 北京: 商務印書館， 1984：131.

［21］埃里克森. 無需法律的秩序——鄰人如何解決糾紛［M］. 蘇力，譯 北京: 中國政法大學出版社， 2003：354.

［22］ Saville L.J.， An Introduction to the 1996 Arbitration Act， in Journal of the Chartered Institute Arbitration 1996， p.165.

［23］波斯納. 法律的經濟分析［M］. 蔣兆康，譯北京：中國大百科全書出版社， 1997：4.

［24］喻中. 論行政權的兩種形態及其法理意蘊——以授權性規范的表達方式為視角［EB/OL］（2007-02-07http://www.chinapublaw.com/xzfxwy/200591961615.htm）.

本文責任編輯：汪太賢