取消農業稅合乎平等原則嗎

摘要：2005年12月29日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議決定廢止《中華人民共和國農業稅條例》。此后，農業生產者的納稅義務即被免除。其實這種取消農業稅的措施，在憲法理論上可以被稱為“優惠措施”。如果從憲法學的角度看，作為一項抽象性的立法決定，取消農業稅的惠農措施并不一定具有合憲性；因為作為一項針對特定主體的優惠，對于其他主體可能會產生不平等，從而有違憲法上的平等原則。但是否違反平等原則，卻是需要通過憲法上特定的審查標準；只有通過這種檢驗，優惠措施才能獲得那種可通過違憲審查的憲法正當性。

關鍵詞：取消農業稅；優惠措施；平等原則；合憲性

中圖分類號：F432

文獻標識碼：A

一、引言

1958年頒布的《中華人民共和國農業稅條例》確立了農業生產者的納稅義務。該條例第3條規定：從事農業生產、有農業收入的單位和個人，是農業稅的納稅人，應當按照本條例的規定交納農業稅。2005年12月29日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議決定：第一屆全國人民代表大會常務委員會第九十六次會議于1958年6月3日通過的《中華人民共和國農業稅條例》自2006年1月1日起廢止。該條例被廢止后，農業生產者的納稅義務即被免除，而工商業生產者等非農業生產者卻仍然需要納稅。因此，取消農業稅對同樣是從事生產的農業生產者和非農業生產者做出了不同的處理，給予前者特別的照顧與優惠，這其實是一項惠農措施。在憲法理論上，該項措施可歸入“優惠措施”（affirmative action）之列。所謂優惠措施，是指對于特定群體，給予某些機會或者利益的政府行為。其目的在于平衡某些群體所處的劣勢，協助其實現個人自由與自我發展，達到實質的平等。其與一般差別待遇的區別在于，后者給予特定群體以不利待遇；而前者卻是提供特殊的利益，以改變特定群體的不利狀態。因而，美國的大法官將優惠措施稱為“善意歸類”（benign classification）。即使是“善意”，優惠措施畢竟是區別對待不同的群體，它是否違背憲法上所確立的平等原則的要求，這值得研究。

憲法上的平等原則并不僅僅要求普遍同等地對待所有人，即實現形式的平等，而且允許依據人與人之間的差別采取不同的對待方式，以實現實質的平等，這就是所謂的“等者等之，不等者不等之”［1］。誠如昂格爾所言，平等保護原則包括實現普遍性與修正普遍性兩個方面。［2］因此，為了衡平社會弱者的劣勢，矯正不同群體間的起點和機會的不平等，國家積極作為，給予某些群體特殊的優惠，未必為平等原則所禁止；也就是說，憲法上的平等原則并非完全禁止對事物做出不同的處置，只是要求不同的處置必須具有“正當的理由”，即合理的差別對待才是合憲的。基于此，有必要運用憲法的原理與技術，判斷區別對待農業生產者與非農業生產者的措施是否合理的差別，是否違背憲法上平等原則的要求，是否構成反向歧視（reverse discrimination）［3］？而在那些有違憲審查制度的國家，如何判斷一項優惠措施是否符合平等原則，對于檢驗（test特定的優惠措施是否合憲，已經發展出一套較為完備的審查的技術與方法［4］。雖然我國尚未建立具有實效性的違憲審查制度，但學理上的憲法判斷并非全然不可。

二、優惠措施的審查標準

根據違憲審查的一般原理，對于優惠措施是否合憲的判斷，首先確定合理差別所依據的分類（classification）是否為憲法所禁止，而后據此確定審查的標準。對于分類，塔斯曼和坦布魯克教授曾提出了憲法上的經典定義：“一種分類就是一種品質、特征、性狀、關系或其任何組合；它們是否為個人擁有，決定了個人是否屬于分類的成員或者被其所包括。”［5］換言之，分類就是根據不同的特征或特質而給予有差別的對待。由于分類所涉及的事項類型、審查所需專業能力等不盡相同，立法者應否享有較大的選擇空間，審查機關應有所節制或是強勢介入，也就有所差別。所以，需要依據分類確定寬嚴不同的審查標準［6］。據此，分類所涉及的事項是否為憲法所禁止、所涉事務領域是否屬于立法裁量范圍等因素構成了確定審查標準的構成要件。而對于取消農業稅應采取何種強度的審查標準，仍有待于對這些構成要件進行分析后確定。

首先，取消農業稅這項措施依據生產行業的不同，對農業生產者與非農業生產者進行的分類并不屬于憲法所禁止的事項。我國《憲法》明確禁止的差別待遇事項有4項，即《憲法》第4條第1款規定的民族歧視之禁止，第36條第2款規定的宗教信仰歧視之禁止，第48條第1款規定的性別歧視之禁止，第34條規定的禁止根據民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限決定公民選舉權的享有。其次，作為一項優惠措施，取消農業稅雖涉及租稅，但與對不同群體課以不同的租稅畢竟不同。就動機而言，優惠措施是善意（benign）的，是為了改善特定群體的弱勢地位，為了消彌事實上的不平等，而不是形成新的不平等；就效果而言，優惠措施給予農業生產者以免除納稅的優待，并未對其形成干預或者侵害，也未對其他群體課以新的義務或者對其構成權利限制。因而，即使課稅是“強制性無對待給付”，也應當受到嚴格平等原則的拘束［7］。然而，免除納稅的優惠措施并非必然受到同等嚴格的審查；況且，取消農業稅是以免除納稅的方式，給農業生產者以福利的。這種消極性的扶助與直接的社會福利給付的效果相似，都是為弱勢群體提供一定的物質幫助。所以，取消農業稅其實是以社會福利為目的實施的租稅優惠措施。社會福利的意旨在于通過國家對社會經濟的積極干預，平衡不同群體間起點的不平等，以增進弱勢群體發展自我的機會。立法者應當對此做出回應，積極作為創設相關的制度，促成弱者經濟條件的改善，促進機會平等。而哪些群體才算是社會弱勢群體，如何選擇適當的時機與手段改善其不利境地等事項并非預先詳盡地規定在憲法中，憲法對此只是做了綱領性的規定，其具體的內容則有賴于立法者根據特定的社會情況來決定；而且，對社會經濟事務的規制需要較強的專業能力，為此需要立法者根據社會需求和經濟發展的情況，決定財政資源的分配，以幫助社會弱者。所以，對于此種通過免除納稅給予社會福利的優惠措施，其自由裁量的權限大多掌握在立法者手中。正如Stewart大法官所說：“公共福利扶助政策所呈現的棘手的經濟、社會，乃至哲學上的難題，都不是法院的事情。”再次，我國《憲法》第8條規定：國家鼓勵、指導和幫助包括農村生產在內的集體經濟的發展。這種“憲法委托”條款既課以國家積極的保護義務，同時也意味著國家得以選擇其認為適當的方式來實現此“委托”。加之，“憲法委托”只是原則性、概括性的規定，其實現需要立法者采取具體的行動，所以對于何時、采取何種措施，立法者享有較大的形成空間。綜上，對于取消農業稅的優惠措施應當采取較寬松的審查標準。

三、取消農業稅目的是否正當

在確定審查標準之后，接下來要審查取消農業稅這一優惠措施的目的是否具有正當性。前文已述，對取消農業稅應當采取較寬松的審查標準，所以，對目的而言，僅要求該項措施具有一般的正當性即可。在《關于廢止農業稅條例的議案說明》中，全國人大財經委員會副主任委員劉積斌解釋道：在建立起比較完整的工業體系的同時，農業與工業、農村與城市差距逐步擴大、“三農”問題依然制約著我國經濟和社會發展；為推進以工補農、以城帶鄉，適時調整國民收入分配格局，取消農業稅是必要的。一些人民代表大會常務委員會委員也認為，取消農業稅增加農民收入，增強農業競爭力，有助于改變城鄉二元制。由此可以看出，取消農業稅的目的是增加農民收入，促進農業發展，消除農民在經濟上的事實不平等。若要證立此目的的正當性，須證明其具有規范依據和事實依據。

所謂規范依據并不僅限于實證的憲法條款，還包括憲法條款所蘊含的憲法原則和憲法原理。就規范依據而言，憲法上的社會福利國家原則可謂扶助農民的依據。我國《憲法》雖未直接使用“社會福利國家”的用語，但從其具體規范中可解讀出社會福利國家的價值取向。在總綱中，第8、14、19、21條詳盡規定了國家對教育、經濟、社會發展等的促進任務，可見對社會福利的重視；第42、43、48、49條規定了國家對勞動者、婦女、兒童的保護。第45條更是將獲得社會保障確立為公民的一項基本權利，并將提供社會福利作為國家的義務。

社會福利國家理念的核心是促使自由能為個人所真正擁有、保障每個人過上真正的人的生活。［8］社會福利國家理念來源于對近代自由法治國家的反省與修正。自由法治國家理念強調通過限制國家權力，來確保個人的自由；它重視自由與個人在道德上、在人格意義上的形式平等，卻無視個體之間的現實差異；它所考慮的“人”大多局限于擁有財產的資產階級，卻忽略了工薪階層和無產者；它對社會貧富分化所導致的窮人無法贏得與富人平等“對話”的資格、相同的出發點和機會，卻只有“吃不上飯的自由”等缺陷竟無能為力。為了糾正自由法治國家的缺陷，社會福利國家的理念孕育而生。其后，國家積極地對經濟社會生活進行干預，既對經濟自由權予以限制，同時又對社會弱者予以保護、提供幫助，在實質意義上保障其擁有過上真正人的生活的機會。

然而，何種群體才算是社會弱者，應當受到特殊的保護？一般而言，社會福利國家的意旨在保障個人能夠自行選擇、修改和追求其理想的生活。“盡量設法過當事人正確的認為有價值的生活”，就是個人的最高利益所在［9］。可是，怎樣才能確保個人能夠選擇自己的生活？在此，需要區分可選擇的事項與無法選擇的事項。對于可選擇的事項，應容許因個人的選擇而出現的差異；應對此差異給予同等的尊重。而對于無法選擇的事項，則應盡力減少其對個人生活的不利影響。因為，當我們面對一個不容我們選擇的情形時，再要求我們承受不利的后果就成為不正當的了［10］。所以，對于種族、性別、年齡、身高等所謂的“不可改變的特征”，應當使任何人都不會因此而遭受不利。而社會因素所施加的障礙，如貧困、教育機會的不等，也是個人所無法選擇的，并且單靠一己之力是無法完全消彌的，也應當力求消除。因此，國家（尤其是立法者可對經濟上處于弱勢地位的群體給予特別的照顧和優惠，消除其事實上的不平等）。

就事實依據而言，在我國，與城鎮居民相比，農民處于經濟上的弱勢乃是不爭的事實。僅就收入而言，城鄉差距已由1985年的1∶1.86，擴大到1997年的1∶2.47，再到2002年的1∶3.11。更何況，農民的貧困狀態與其歷史上所遭受的差別對待不無關系。1958年1月頒布的《中華人民共和國戶籍登記條例》將戶籍劃分為農業戶籍和非農業戶籍（即城鎮戶籍，就將社會成員）區分為農民與非農民（城鎮居民，由此人為地建立了城鄉二元制的社會結構）；在此結構下，農民未能享受與城鎮居民同等的待遇。

尤其在社會保障方面，農民幾乎被排除在外。僅以1990年社會保障的資金分配為例，全國總支出為1 103億元，其中城市保障支出977億元，占88.6％，人均413元；農村支出126億元，人均僅14元（其中包括農村特困戶救濟和優撫軍烈屬等）支出，相差將近30倍［11］。

基于寬松的合憲性審查標準，立法者對于選擇何種目的，亦即對經濟上處于弱勢的哪個群體給予扶助，具有相當大的選擇空間。只要農民的確是經濟上的弱者，立法者的判斷具有一定的根據和理由，就應當給予尊重，而無需進一步判斷此種扶助是否十分緊迫或者非常必要。因此，立法者在經濟上扶助農民，消除其貧困狀況，并不具有違憲性。

至于促進農業發展這一目的，其同樣具有正當性。《憲法》第15條規定了國家的宏觀調控職能，據此，國家有權根據特定時期的發展情況扶持某一行業，以促進經濟的協調發展。國家之所以著重扶持農業，是因為目前，糧食增產、農民增收、農業增效的基礎還不牢固。隨著我國加入世貿組織過渡期結束和市場化改革的深入，我國農業面臨著嚴峻的挑戰。再者，自新中國成立初期，政府選擇了優先發展工業的戰略，農業、農民承擔著為工業提供資金的巨大負擔。據統計，從1952年到1986年，農業通過工農業產品的“剪刀差”向國家提供了5 823.74億元，加上農業稅1 044.38億元，兩項共計6 868.12億元；其后每年繼續增加，到了1994年工農業產品“剪刀差”達到670億元。與此同時，國家對農業的投資卻逐年減少，由“六五”期間占總投資額的10％、“七五”期間的5％，降到1994年的1.9％［12］。因此，現今采取扶持農業的目的具有正當性。

四、免稅能夠達到預期目的嗎

扶助農民、扶持農業的目的是正當的，并不意味著優惠措施必然具有合憲性。要確定優惠措施是否合憲，還須看優惠措施的手段與目的是否具有關聯性、差別對待的程度是否具有合理性。依據憲法原理，所謂手段與目的之間的關聯性，就是判斷立法目的所欲涵蓋的群體與措施所實際涵蓋到的群體之間的關系［5］。取消農業稅的目的包括扶持農業與扶助農民兩項，可分別審查。對于扶持農業這一目的而言，立法者選取生產行業為區分的標準，并取消農業生產者的納稅義務。該措施可以增加農業生產者的收入，提高農業生產的利潤率，使更多的人力、物力投入到農業生產中，從而促進農業的發展。“所欲規范的群體與實際所規范到的群體相重合”，在這一點上似無疑問。但是，對于扶助農民而言，立法者所欲涵蓋的范圍與其實際上所涵蓋的范圍并不完全一致。因為農民未必從事農業生產，從事非農業生產的農民也為數不少；同時，即使不是農民也可以通過租賃土地從事農業生產。因此，就農業生產者本身而言，受益者也并非都是農民，該措施還包括了除農民以外其他從事農業生產的人口，從而導致優惠措施實際涵蓋的范圍大于所欲涵蓋的范圍。就農民而言，該優惠措施只包括部分農民，還有另一部分農民沒能受益，從而導致措施實際涵蓋的范圍（部分農民小于）所欲涵蓋的范圍（所有農民）。但即便如此，仍不可立即得出該優惠措施未能通過手段與目的關聯性審查的結論。實際上，對該優惠措施所采取的是較寬松的審查，手段與目的的關聯性并不要求手段是實現目的所必不可少的，只需二者具有一定的關聯；也不要求兩種涵蓋范圍完全重合，僅要求二者部分重合。而且，農民與農業生產者雖非完全一致，可從事農業生產的人畢竟大多還是農民，在受益者中仍然以農民居多。也就是說，取消農業稅即便不能增加所有農民的收入，也能夠增加大多數農民的收入從而能夠達到預期的目的，因此并未構成違憲。至于除農民以外其他從事農業生產的人口的納稅義務的免除，雖然與扶助農民的目的無直接關聯，卻能夠通過增加收入，鼓勵更多的勞動力投入農業生產，這與扶持農業的目的相契合，因此也就無違憲之嫌。

此外，該項優惠措施是否合憲，還需審查差別對待的程度是否合理。差別對待必須限于一定的程度之內，否則，可能對非農業生產者構成反向歧視。畢竟，立法者所追求的實質平等，乃是在一定限度內消除作為社會弱者的農民在經濟上的事實不平等，彌補其參與自由競爭的能力之不足，而非尋求絕對的平均主義，也非促使每個人的經濟實力都站在同樣的終點上。由于對取消農業稅采取的是較寬松的審查，而且取消農業稅涉及財政負擔問題，立法者自然享有較大的選擇余地。具體而言，無需代替立法者考慮在多大程度上免除農業生產者的納稅義務方為合適，只要差別對待的程度不是明顯不合理，就應當予以維持。就取消農業稅而言，每年減負總額將超過1 000億元，人均減負120元左右。而2005年全國稅收總額為3.086萬億元［13］。由此可知，取消農業稅并未對總稅收造成極大的影響；人均120元的減負，也不可能使農業生產者在經濟上遠勝于非農業生產者。

五、結語

回顧我國當前關于取消農業稅決定的爭論，有關取消農業稅措施的合理性及重大意義的討論可謂熱火朝天。然而，這些討論大多是非法律角度的思考，是基于政策角度的論證，甚至只是一種道德評價。無論是支持征收農業稅還是取消農業稅，都是游離于憲法體系之外的論證。事實上，取消農業稅不僅僅是一項政策舉措，更是一項抽象性的立法決定，它牽涉到是否違背平等原則的要求這一憲法問題。

從憲法學的角度看，國家立法機關的權限并非是毫無限制的，其所做出的任何決定，并不一定具有天然的妥當性。我國全國人民代表大會常務委員會作為一個立法機關，其任何行為都應當是在憲法范圍內的活動，而不得超越憲法所設定的界限，其決定當然需要獲得可通過違憲審查的憲法正當性。取消農業稅的惠農措施如果可以通過合憲性審查，則立法機關的該項措施即取得憲法上的妥當性。在此意義上，本文也可以看作是為取消農業稅措施所進行的憲法上的正當性論證。

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