論我國城市建設用地的先征后用原則

摘要：在城鄉分割的土地所有權雙軌制背景下，我國工業化、城市化的歷史進程不應受農民集體土地所有制和集體土地所有權的牽制，國家應壟斷城市建設用地使用權的一級市場，獨占城市建設用地高額級差地租利益，這才符合社會主義原則，才公平合理。因而在城市規范區內，我國應當繼續堅持城市建設用地先征后用的原則。

關鍵詞：建設用地；先征后用；級差地租

中圖分類號：F521

文獻標識碼：A

我國1994年制定的《城市房地產管理法》第8條規定：“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓。”為貫徹執行本條對城市規劃區建設用地規定的先征后用原則，1998年修訂通過的《土地管理法》第43條和第63條又分別就農民集體所有建設用地使用權制度的適用范圍與農民集體所有建設用地使用權之設定方式及使用權之流轉

規定了極為嚴格的限制。《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須使用國有土地；但是興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地除外。”《土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”

這些規定體現出了這樣一種立法指導思想：在我國工業化、城市化的歷史進程中，維護城市土地一律歸國家所有的憲法原則，保障國家對城市建設用地使用權一級市場的壟斷和對城市建設用地高額級差地租利益的獨占。

對這一立法指導思想應如何評價，既是一個重大理論問題，也是一個重大實踐問題。僅就建設用地使用權制度本身而言，對它的肯定與否定就是一個牽一發而動全身的問題。在民法學界有人提出，《土地管理法》第63條的規定使土地出讓金與土地征用補償費之間的差額“被國家通過地方人民政府而無償取得”， 從而“導致土地所有者之間在法律上的不平等”，因此他們反對將建設用地使用權按土地所有制的不同分為國有建設用地使用權與農民集體所有建設用地使用權，主張對國有土地與農民集體土地實行無差別的基地使用權制度［1］。其實質是要求放棄《城市房地產管理法》第8條規定的先征后用原則，讓城市郊區的農民自由地以集體的名義出讓城市建設用地使用權，攝取城市建設用地的高額級差地租利益。個人認為，上述立法規定的確導致了農民集體土地所有權與國家土地所有權的不平等，而且《土地管理法》第43條、第59條至第63條對農民集體所有建設用地使用權的設定與流轉也有限制過死之處；但是，從公平和效益角度出發，從維護《憲法》第10條關于“城市的土地屬于國家所有”的規定出發，以及防止在我國城市出現一個土地食利者階層，即土地貴族出發（這更涉及社會之公平正義，我國《城市房地產管理法》第8條根據我國實行的兩種土地公有制（即土地所有權雙軌制的具體國情），對城市規劃區內的建設用地實行先征后用原則是正確的。在我國，只要城鄉分割的土地所有權雙軌制存在一天，城鄉分割的建設用地使用權制度就應存在一天，對城市規劃區內的建設用地就應實行先征后用的原則；只有在變革現行的土地所有權雙軌制的基礎上，即全國土地不分城鄉一律歸國家所有的基礎上，或者全國土地不分城鄉既可以歸國家所有又可以歸城鄉經濟組織、社會團體和公民個人所有的基礎上，才能拋棄先征后用原則，建立不分城鄉土地也不管土地所有者是誰使用者又是誰的統一的建設用地使用權制度。本人持這一觀點的理由有以下數點：

（一）土地的農民集體所有權是一種與農民這個社會階層相聯系的土地法律制度，這一制度與土地的國家所有權制度并列，導致了農民階層與其他社會階層土地權利能力的不平等。在工業化和城市化的進程中，針對建設用地使用權出讓及出租問題不給農民階層與國家平等的法律地位，才能緩和其他階層與農民階層基于土地權利能力不平等、遠郊農民與近郊農民基于土地地理位置的差異而導致的城市建設用地級差地租利益占有格局的不平等。

按我國現行的土地所有權制度，除國家外，惟有農民階層才能以其基層社區（鄉、村或村民小組集體的名義取得土地所有權），而其他社會階層，如工人階層、資產者階層、國家公務員階層、城鎮自由職業者階層等一切非農業人口，對其居住、生活、勞動、工作的土地都不能以其基層社區集體的名義取得所有權。這意味著，我國的土地所有權制度被打上了社會階層的烙印，全體國民及其社區組織在土地權利能力上是不平等的。由于我國社會各階層土地權利能力的不平等，在我國工業化、城市化的歷史進程中，如果不采用先征后用的法律措施將城市郊區農民集體的土地轉歸國家所有，而讓郊區農民集體將其所有的土地直接投入城市房地產市場，以土地所有權人的名義向社會其他各階層收取建設用地的高額的級差地租，那么全國新增建設用地的高額級差地租利益都將為郊區農民一個社會階層所獨占。這種結果雖然使城市郊區農民這個社會階層在土地權利上處于了與國家平起平坐的平等法律地位，但是卻將社會其他各階層淪為了向他們繳納地租的土地承租人，這對社會其他各階層的民眾而言，則是極端不公正的、不平等的。此外，對遠離城市的廣袤鄉村的農民而言，雖然他們在法律上的土地權利能力與城市郊區的農民是平等的，但是由他們遠離城市的地理位置所決定，在國家工業化、城市化的歷史進程中，他們雖然不會淪為向城市郊區農民繳納地租的土地承租人，但是他們也無法將其土地投入城市房地產市場而收取地租。因此允許農民集體不經國家征收而將其土地直接投入城市房地產市場，實際的獲利者也不會是整個農民階層而只是農民階層中極小的一部分——城市郊區農民；在城市建設用地級差地租利益的占有上，遠離城市的廣大農民群體仍然與郊區農民處于不平等的地位。這種不平等雖然不是法律地位上的不平等，但卻是實實在在的經濟利益上的不平等。

談到這里，也許有人會問，在工業化、城市化的歷史進程中，將郊區農民集體的土地通過征收轉為國有土地，由國家投入城市房地產市場，向城市社會各個階層的人收取高額的地租，對社會各階層難道就平等了、公正了嗎？城市社會各階層向國家繳納地租與向郊區農民集體繳納地租難道還有什么不同嗎？對此問題的回答是肯定的。按照馬克思主義的地租理論，地租雖然總體上講都是土地所有權的經濟表現形式，但是地租的收取者、繳納者的不同，其經濟實質也是有所不同的。當地租是由社會的一部分人向另一部分人收取時，地租是社會的一部分人憑借土地所有權，即對土地的私人壟斷，占有社會另一部分人勞動成果的一部分或者資本利潤的一部分的經濟法律手段，前者如地主向租地耕作的勞動農民收取的地租，后者如地主向租地從事商品生產經營的資本家收取的地租。在實行土地國有制的國家中，國家依法向土地使用者收取的地租，其性質則如同稅收，是一種社會扣除。具體到我國在社會主義市場經濟條件下城市建設用地所產生的地租，如果由郊區農民階層來收取，那就成了郊區農民階層占有社會其他階層勞動收入的一部分或者資本利潤收入一部分的經濟法律手段；如果由國家來收取，則如同稅收，屬于一種社會扣除。因為，在我國當前的社會主義市場經濟條件下，國家出讓、出租城市建設用地，既是運用市場機制有效配置城市土地資源的一種手段，也是國家籌集建設資金的一種手段。國家收取的地租，將集中起來，根據國家經濟、社會發展的需要，有計劃地用于城市基礎設施建設、工業基礎設施建設、交通設施建設、社會主義新農村建設以及補充建設占用的耕地等等。國家對其收取的地租的這種使用，將最終反饋于社會，使社會各階層（包括農民階層在內受益；這與農民集體收取的地租將只用于本集體內部，不會惠及本集體外部廣大社會的情況是完全不同的。由此可見，在城市建設用地級差地租的收取與分配上，基于社會各階層存在權利能力不平等、遠郊農民與近郊農民存在事實不平等的現實情況，實行先征后用的原則，由國家代表全社會合理收取和合理使用城市建設用地的地租，倒是使社會各階層在城市建設用地的利益格局中走向平等、公平、正義的有效途徑。

（二）就城市建設用地級差地租產生的原因分析，城市建設用地的級差地租既不是基于土地的自然因素形成的，也不是郊區農民的勞動投入和資本投入創造的，而是由城市基礎設施建設、交通設施建設、公益事業建設所造成的優越地理環境，以及國家工商業經濟發展、城市發展等社會因素引起的，由郊區農民一個階層來占有城市建設用地的級差地租也是不公平的。

在對我國城市建設用地的級差地租進行經濟分析時，有兩個不容爭論的事實是必須首先肯定的：一個事實是，伴隨國家工業化、城市化的歷史進程，附近農民集體的農用地和未利用地都逐步用于建設目的，轉變成了建設用地，并在土地用途的這種轉變中產生出了遠遠高于農用地價值的高額級差地租收益；另一個事實是，建設用地高出農用地價值的級差地租收益，既不是土地的自然因素造成的，也不是農民的勞動投入和資本投入創造的，而是國家基礎設施建設、國家城鎮建設發展規劃及社會工商業經濟發展等綜合社會因素引起的。其中，國家的基礎設施建設，包括城市基礎設施建設、工業基礎設施建設、交通運輸建設、公益事業建設等，對附近土地營造出了便于工商業投資和人口居住的環境，引起了對附近土地用于建設目的的需求；國家的城鎮建設發展規劃，對資金的流動和人口的流動發揮了引導作用。上述兩個不容爭論的事實說明，主要由國家的基礎設施建設和國家城鎮建設發展規劃引起的建設用地的級差地租收益，理應作為國家基礎設施建設投資的補償，或者作為按城鎮建設發展規劃對新增基礎設施建設進行投資的基金，收歸國家所有。

現代國家，無論是實行土地公有制的社會主義國家或者實行土地私有制的資本主義國家，都會運用手中掌握的公共權力強制占有或強制分配建設用地的高額級差地租利益。其運用的經濟法律手段，一是通過土地征收直接占有建設用地的級差地租收益；二是通過稅收強制分配建設用地的級差地租收益。在我國，基于城市土地歸國家所有、農村土地歸農民集體所有或國家所有的雙軌制，國家采取的是先征后用（即先征收農民集體的農用地和未利用地，然后再由國家以出讓或劃撥的方式轉用于城市建設、直接占有城市建設用地級差地租利益的方式）。實行土地私有制的國家或地區則根據土地的使用目的分別采土地征收與稅收兩種不同的方式：對公益性用地采征地的辦法；對經營性用地則采征稅的辦法。我國臺灣地區調節土地收益的稅收主要的就有土地增值稅與地價稅兩種。前者于土地交易時向賣方收取，是孫中山先生“漲價歸公”的土地政策的貫徹，后者按土地私有者全部土地的價值從一定起點開始分段累進收取，最高段的稅額可達該段地價的60％。土地增值稅和地價稅既是臺灣地區“政府”參與私有土地收益分配的形式，又是臺灣地區“政府”防止土地私人壟斷的經濟法律手段。

對我國《城市房地產管理法》采取的通過土地征收直接占有城市建設用地級差地租收益的方式，無論民法理論界或土地理論界，都有人提出了責難。其提出的主要責難，除了先征后用政策本身外，就是認為《土地管理法》第47條規定的征地補償原則和補償標準不合理，虧待了被征地的農民。因此，在這里，有必要對《土地管理法》第47條有關土地征收補償的規定，包括其規定的補償原則、補償種類及標準作些分析評價。

有一種最過分的理論觀點，甚至批評孫中山先生的“漲價歸公”的資產階級民主主義的土地政策，以保護土地所有者的土地開放權為由，要求按城市建設用地的價值補償農民［2］。這種要求全社會將由國家基礎設施建設、國家工商業經濟發展、城市經濟發展及其他社會因素形成的城市建設用地級差地租收益全部讓給郊區農民的觀點，是一種只代表土地私有者利益，即私人地主利益的純地主理論。在我國，對這種純地主理論，不僅不能享有土地所有權、無土地開發權可言的社會其他各階層不會答應，事實上無法取得城市建設用地級差地租收益的遠郊農民也不會答應。這種不僅要占盡現時土地收益，還要占盡將來土地收益的純地主觀點，就是放在實行土地私有制的、每個人在法律上都可能成為土地所有者的資本主義國家，也只有現在的地主才會贊成，現在尚無土地的工人、農民、資產者等等都不會贊成。須知，在實行土地私有制的資本主義國家，在土地利益的分配上，資本利益集團與地租集團也是有沖突的，其中還有代表社會利益的國家的參與，也不可能由地主一個階級占盡地利。個人認為，我國《土地管理法》第47條關于征地補償的原則和標準是合理的，體現了對失地農民利益的保護。《土地管理法》第47條第1款規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。”這一補償原則，并不損害農民現時的利益。至于那種要占盡土地未來利益的要求，如前所述，是不會得到國家和社會其他階層認同的。

個人認為，《土地管理法》第47條第2款規定的耕地補償標準——“該耕地征收前3年平均年產值的6至10倍”，是給足了耕地所有權的價值的。在實行土地私有制的國家中，有一種得到普遍認同的關于地租與地價相互關系的理論。該理論認為，地主收取地租的合理性在于，購買土地也是一種投資，地租就是購買土地的資本的利潤，這與在其他經濟領域投資營利一樣天公地道。由于購地出租也是將本求利，于是地租的高低也就決定著土地的價格。我們假定一畝耕地的年產值是2.000元，其中地租占30％，為每年600元；我們再假定同期的資本平均利潤率為6％，那么每年要獲得600元利潤，則需要資本10.000元。基于這兩項假定，在自由競爭的市場條件下，每畝耕地的價格也就在10.000元左右。如果超過太多，購耕地出租不能取得資本的平均利潤，在資本利潤趨于平均的規律的作用下，資本就會流向其他領域，從而使耕地價格降下來。根據前述假定計算的結果，耕地的價格是耕地年產值的5倍。由此可見，我國《土地管理法》第47條第2款規定的6至10倍的補償標準還是比較優惠的。也許有人會說，你的假定有問題，把耕地的價格算低了。對此還有一個檢驗的辦法，看以10.000元的價格購買耕地出租營利，要多長時間才能收回投資？按前面假定的每畝耕地每年600元的租金計算，10.000元的購地成本要近17年的時間才能收回。這么長的投資回收期，除了追求長遠利益的投資者，一般的商人是不會干的。

考慮到中國農民人均耕地面積小，單純的耕地補償不足以保障失地農民的生活，《土地管理法》第47條第2款還特別規定了農民安置補償，其補償標準一般為被征收耕地前3年平均年產值的4至6倍，最高的可達到15倍。如果按《土地管理法》第47條第2款規定的最高標準支付耕地補償費和安置補償費，還不能使需要安置的農民保持原有的生活水平，在耕地補償費和安置補償費兩項相加的總和不超過耕地被征收前3年平均年產值30倍的幅度內，經省、自治區、直轄市人民政府批準，還可以增加安置補償。這些規定說明，我國的征地補償，是以保障失地農民原有的生活水平為原則的。為貫徹這一征地補償原則，國家從我國城市郊區農民人均占有的耕地面積小的具體國情出發，不僅以合理的價格購買了農民集體土地的所有權，而且還將城市建設用地的級差地租收益的一部分分給了農民。安置補償的性質，從社會角度講，是國家為失地農民提供的生活保障；從其經濟來源講，是城市建設用地的價值超出農用地價值，即城市建設用地級差地租收益的一部分。按照《土地管理法》第47條的規定，安置補償的標準從被征收土地前3年平均產值的4倍到20倍不等，給地方政府在具體處理征地安置補償問題時一個很大的自由裁量空間，也充分考慮了幅員遼闊的中國農民實際生活水平高低不同的差異，各地區間經濟發展程度的差異，以及大、中、小城市間建設用地級差地租收益的懸殊。

（三）憲法關于“城市土地歸國家所有”的規定及中國的社會主義性質，不允許采用不經國家征收而讓郊區農民集體以使用權出讓、出租及投資入股的方式直接將土地投入城市建設用地市場，而國家僅以稅收形式參與城市建設用地級差地租利益分配的間接模式。

在近幾年歷次舉辦的全國性物權法理論研討會上，都有學者質疑我國現行的土地征收制度，認為它擴大了土地公益征收的范圍，因而主張對不屬于公益征收范圍的工業用地和城市房地產開發用地放開限制，允許農民集體直接向土地使用者出讓或出租土地使用權。2006年5月，由中國法學會主辦、西南政法大學承辦，在重慶召開了一次全國性的物權法理論研討會。在這次討論會上，中國政法大學的王衛國教授更明確的指出，放開限制后，國家可以運用稅收的形式進行土地收益調節。這些意見集中起來并直白地說，就是要照搬實行土地私有制的國家或地區的做法，將土地公益征收限制在一個比較狹窄的范圍內；對經營性建設用地，國家不作先征后用的中間人，任由當事人協商處理，國家的干預一般僅限于農地的轉用和強制參與土地級差利益的分配。個人認為，在實行土地私有制的國家和地區，這套做法的確是行之有效的，但是它不符合我國的具體國情，為我國憲法和國家的社會主義性質所不容，是行不通的。

其一，我國《憲法》第10條第1款規定：“城市的土地屬于國家所有。”《城市房地產管理法》第8條關于“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓”的規定，即通常所說的先征后用原則，既有憲法的依據，同時又有維護憲法規定，保障現行的土地所有權雙軌制不因城市的發展而被打破的目的。如果采納前述學者的意見，取消《城市房地產管理法》第8條的規定，讓城市規劃區內的農民集體土地不經國家征收即由農民集體以使用權出讓、出租或投資入股的方式直接投入城市建設用地市場，隨著城市外延的擴展，在城市中就會逐漸形成農民集體所有與國家所有兩種土地所有制，憲法關于“城市的土地屬于國家所有”的規定就會成為一紙空文，憲法規定的城市土地歸國家所有的制度就不復存在。

其二，隨著城市土地由專屬于國家所有到既可以歸國家所有又可以歸農民集體所有的轉變，在工業化和城市化的歷史進程中，當一個農民集體（一個鄉、一個村或一個組的全部土地都以土地）使用權出讓、出租或投資入股的方式轉為城市建設用地后，已無地可耕的農民就會由一個靠耕作土地為生的勞動者蛻變為單純食取建設用地級差地租的土地新貴族（盡管他們是以一個所謂的“集體”的名義為中介而間接食取建設用地的級差地租的）。我相信，依中國的社會主義國家的性質，是絕不會允許這樣的土地新貴族伴隨中國工業化、城市化的歷史進程一茬接一茬地在中國城市中冒出來的。因為中國共產黨領導農民進行土地改革和農村社會主義改造，賦予他們集體土地所有權，都不是為了要把他們塑造成一個向其他階層出租土地，從而食取地租的剝削階層。在新民主主義革命中，中國共產黨進行土地改革，領導農民打土豪分田地的目的，是要使勞動農民擺脫地主階級的地租剝削。在社會主義改造運動中，中國共產黨領導農民辦農業生產合作社和人民公社，對農村土地及其他生產資料實行公社三級所有、隊為基礎的集體所有制，則在于防止在土地改革后形成的土地農民私有制的基礎上產生出新地主，使勞動農民再吃地主的二遍苦，受地主的二茬罪。

（四）我國工業化和城市化的歷史進程不應受農民集體土地所有制和集體所有權的牽制。實行先征后用原則，由國家強制征收農民集體的土地用于城市建設和工業基地建設，正是使我國城市發展和工業發展不受農民集體土地所有制和集體土地所有權牽制的經濟法律措施。

在我國社會主義改造時期，勞動人民的集體所有制被定性為半社會主義性質的所有制。所謂半社會主義性質的所有制，按我個人的理解，就是同時具有公有與私有雙重屬性的所有制形式。集體財產相對于集體各成員而言，它是全體成員共同所有的財產，不是各成員的私有財產；但是，相對于集體外部的廣大社會成員而言，它仍然是一個被稱為“集體”的小團體的私有財產。我國的農民集體土地所有制也一樣，同時具有公有和私有的雙重屬性，就全社會的角度看問題，某個農民集體的土地仍然是被稱為某“集體”（如某鄉、某村或某村民小組的那個小團體的私產，而且按我國現在的土地制度，惟農民一個階層的小團體才有取得土地所有權的特權。因此，我們可以說，我國農村土地的農民集體所有制并不是一種社會主義性質的符合公平、正義要求的良好的土地制度。

我國農村土地的農民集體所有制是中國共產黨領導的對農村的社會主義改造，由于歷史的機緣巧合，未能按預定目標完成，在中途停頓了下來的產物，并不是中國共產黨以毛澤東主席為代表的老一代領導人追求的理想的土地制度。按照中國共產黨以毛澤東主席為代表的老一代領導人的設想，農民集體土地所有制是要通過由初級社（相當于現在的村民小組到高級社）（相當于現在的村再到人民公社（相當于現在的鄉或鎮層）層升級而過度到土地的全民所有制的。事實上，當土地歸具有政社合一性質的人民公社所有時，我國農村的土地所有制已經接近了土地的全民所有制。

土地的農民集體所有制也不是一種符合馬列主義土地理論要求的土地所有制，無論馬克思或者列寧都曾從理論上批判過實行土地農民集體所有制的主張。在20世紀初的俄國資產階級革命中，社會民主黨的領導人因害怕土地國有化綱領會趕走支持革命的農民而提出了土地地方公有的綱領。列寧從政治、經濟各個方面批判了土地地方公有的綱領。在從經濟方面對土地地方公有進行批判時，列寧提出的一個最有分量的觀點是，土地的地方公有是“土地關系上的復本位制”，即中世紀的土地村社公有制下的份地制度。這種制度具有封閉性，并不適應資本主義農業生產方式的要求。列寧指出：“要在俄國建立真正自由的農場主經濟，必須'廢除'全部土地——無論是地主的土地還是份地——的‘地界’。必須摧毀一切中世紀的土地占有制，必須為自由的業主經營自由的土地鏟除一切土地方面的特權。必須盡最大可能保證自由交換土地、自由遷居、自由擴大地塊，建立新的自由的協作社來代替陳舊的帶納稅性質的村社。必須把一切土地上的中世紀垃圾全部‘掃清’。體現這種經濟必要的就是土地國有化。”［3］

早在19世紀的社會主義思潮中，就有了實行土地農民集體所有制的主張。針對這種主張，馬克思曾在《論土地國有化》一文中指出：“1868年，在國際布魯塞爾代表大會上，我們的一位朋友曾說：'科學已判決小土地私有制必定滅亡，正義則判決大土地所有制必定滅亡。因此，二者必居其一：土地要么必須成為農業聯合體的財產，要么必須成為整個國家的財產。未來將決定這個問題。'相反地，我卻認為，社會將作出決定：土地只能是國家的財產。把土地交給聯合起來的農業勞動者，就等于使整個社會聽從一個生產者階級擺布。”［4］在這里，馬克思的思想觀點十分清楚：土地不能成為一個階級的財產，哪怕這個階級是一個勞動階級。土地一旦成為一個階級的財產，這個階級就會利用其對土地壟斷擺布全社會。如果說列寧從土地的地方公有（包括了農民集體所有會形成）“地界”（即封閉性，不利于土地流動），不利于形成農業生產的規模經營的角度論證了土地的農民集體所有制的不可行的話，那么馬克思則從另一角度，即防止農民階級利用其對土地的壟斷擺布全社會的角度，論證了土地的農民集體所有制的不可行。

在計劃經濟體制下，農村土地的集體耕作掩蓋了列寧指出的問題，土地的無償使用制則掩蓋了馬克思指出的問題。一切風平浪靜，人們也就不去分析研究農民集體土地所有制的問題，馬克思和列寧對土地的農民集體所有制的批判被忘記得干干凈凈。但是，隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，列寧和馬克思指出的問題，都在我國現實經濟生活中一一顯現。在農用地方面，自1979年實行承包經營制以來，績效甚差，至今未能形成現代農業所要求的規模經營和集約經營。究其原因，是農民集體土地的邊界和集體成員的承包權利導致的封閉性阻礙著農用地的橫向流動和剩余的工商業資本向農業的轉移。在建設用地方面，隨著國家工業化和城市化的歷史進程，郊區農民眼見城市建設用地高額的級差地租收益，已經不能滿足于政府的補償，他們“集體”地站起來，主張法律賦予他們的土地所有權，向法律規定的先征后用原則挑戰，主張經營性建設用地不經國家征收而由他們直接出讓、出租給工商企業和房地產開發企業使用，而且他們這種主張還在社會的精英層找到了代言人。不僅如此，他們還以租代征，用實際行動搞出了一個隱形的土地市場。對此，政府必須具有馬克思那樣的洞察力，清醒地認識這場斗爭不僅僅是爭奪建設用地級差地租利益的斗爭，更是一場爭奪工業建設、城市建設新增建設用地供應渠道的斗爭。我們很難設想，這條供地渠道由農民階層掌握會出現什么樣的局面。

看我國現實生活中出現的土地問題，反觀馬克思、列寧的有關見解，我們不能不佩服馬克思和列寧兩位大師對土地問題分析、研究的全面、透徹和對可能出現的問題的洞察力、預見力。相比之下，其他社會主義者對土地問題的分析、研究就比較片面和缺乏遠見。他們看到了地主剝削農民的社會弊病，想出了一個防止出現地主的措施——將土地交給農民集體（或者說聯合起來的農民去掌管）；但是將土地交給農民集體掌管后又會產生什么社會影響呢，卻沒有像馬克思、列寧那樣進一步分析研究了。

如何解決在市場經濟條件下由土地的農民集體所有制引起的前述兩大土地問題，除了馬克思和列寧都主張的土地國有化外，眼下也沒有別的什么更好的辦法了。當然，實行土地國有化也不是什么問題都沒有了，它要求嚴密的土地法制、政治的民主、官員的廉潔和對行使土地權利（指國家的土地所有權、權力）（指國家的土地行政管理權的國家機關的有效監督等）等。在沒有將農民集體土地轉為國有土地前，防止農民階層利用手中的土地所有權來牽制、擺布城市建設和工業發展的措施，那就是以憲法關于“城市的土地屬于國家所有”的規定為依據，繼續堅持《城市房地產管理法》第8條規定的先征后用原則，牢牢掌握城市發展新增建設用地的供應渠道。

在本文即將結束時，我要慎重聲明的是，我對城市規劃區內建設用地實行的先征后用原則的肯定，并不意味著我完全認同《土地管理法》第59條至第63條對農民集體所有建設用地使用權的規定。我認為，我國建設用地使用權制度沒有協調好由國家控制建設用地供應主渠道與適度開放農村建設用地使用權市場的關系，《土地管理法》第59條至第63條的規定對農民集體所有建設用地使用權的設定方式及使用權流轉限制過嚴、過死，應當從適度開放農村建設用地使用權市場出發放寬限制。對城市規劃區內的建設用地實行先征后用原則，與在城市規劃區外的廣大農村適度開放農民集體所有建設用地使用權市場，是不矛盾的。對國家掌握、控制城市建設用地供應渠道并不相干的城市規劃區外的廣大農村地區，還對農民集體設定建設用地使用權及農民集體所有建設用地使用權的流轉進行沒有必要的限制，也是不公正的和無效益的。

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參考文獻：

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［3］ 列寧. 社會民主黨在1905年——1907年俄國第一次革命中的土地綱領［M］// 列寧全集:第16卷. 北京：人民出版社， 1988: 390-391.

［4］ 馬克思. 論土地國有化［M］// 馬克思恩格斯全集: 第18卷. 北京：人民出版社， 1964: 64-67.