“省直管縣”財政體制改革模式探討

摘 要：“省直管縣”財政體制改革是地方政府從政府規模、層級及財政關系等層面實行的一次深遠變革，也是地方政府突破中央權力設置的制度壁壘而獲得創新效率的一個難得契機，湖南省應從實際出發探索建立地方新型財政管理模式和地方公共產品供應模式。

關鍵詞：省直管縣；財政體制；改革模式

中圖分類號：F810．7

文獻標識碼： A

文章編號：1003—7217(2007)01—0075—04

一、引言

“省直管縣”財政體制改革問題不僅是一個地方財政體制合理集權與分權問題，更關乎一個地方政府轄區的最優規模的確定。行政區劃作為國家治理結構的重要組成部分，與事權和財權劃分有著十分密切的關系。與世界上相對較少的政府層級相比，我國目前設置了中央、省(直轄市)、市(地區)、縣(市轄區、縣級市)、鄉(鎮)五級政府框架，在這種多層級政府結構的背景中，如何明確地方政府間職責分工、理順政府間財政分配關系成為了一個特殊難題。一般來說，地方政府的規模、層次設置及財政關系等牽涉到多個因素，而公共需求的多樣性、公共產品的層次性和受益性、公共產品提供的規模經濟效應、政府的決策成本和管理成本是顯示政府體制結構優化的主要因素。從這個意義上來說，我國目前的“省直管縣”，在理論上意味著擴大政府的轄區范圍，可獲得公共產品提供的規模經濟效應和外部性問題解決、交易費用降低的創新效率。同時，這種財政層級扁平化改革，以實現完善的分稅制為出發點，有利于地方政府財力分配均衡化和公共服務均等化，也將提高省以下財政體制的統籌水平和整體運行效率。

目前，我國的浙江、湖北、福建、安徽、河南、山東、遼寧等省從壯大縣域經濟、降低行政成本、推動制度創新出發，正在啟動“省直管縣”財政體制的嘗試。這些嘗試在具體制度設計上有很多創新之處，在規范省市縣間財政分配關系、調動各級發展積極性、提高行政管理效率方面取得了一定的效果。但也催生了諸多矛盾，如削弱市級財源，影響中心城市培育；省級政府在擴權政策中定位模糊，管理幅度過寬，管理難度加大；省市縣事權、財權未能理清，地方政府財政分配關系混亂等等。種種情況表明：各個地方能否推行“省直管縣”財政體制改革，應該選擇何種改革模式，相應采取哪些保障措施等等，都值得我們很好地研究和探討。

對于湖南來說，省—市—縣政府之間事權劃分關系不順、界定模糊、存在相互交叉和重疊，造成了財政體制整體統籌和自我運行能力不佳，加劇了城鄉二元社會的分割和“極化”效應，嚴重束縛了縣域經濟的自我發展能力。根據湖南實際，適當減少政府層級、完善省以下財政體制，與解決該省當前普遍存在的縣鄉財政困難、逐步消解“三農”問題、全面推進公共財政體制建設等直接相聯。因此，從制度創新與機制優化的角度出發，實事求是地提出該省實施“省直管縣”的改革模式，以此來突破舊體制對該省發展空間的束縛，促進地方政府架構的改革，發揮綜合性的“解放生產力”的效應，提升整個區域經濟的活力和動力，具有非常的意義。

二、建立“省直管縣”財政體制改革的有效模式

無疑，“省直管縣”財政體制改革是地方政府從政府規模、層級及財政關系等層面實行的一次深遠變革，也是地方政府突破中央權力中心設置的制度壁壘而獲得創新效率的一個難得契機。在未來政府架構下，這一改革應以有利于發揮各級財政基本功能、有利于促進各級政府發展經濟的積極性、有利于提高政府運行效率和增強其自我保障、自我發展的能力為目標，不能搞一刀切，要因地制宜，分而治之；不能搞自上而下、統一的建構性改革方案，要從各地實際出發探索建立地方新型財政管理模式和地方公共產品供應模式。以下以湖南省為例，探討“省直管縣”財政體制改革的有效模式。

(一)決定“省直管縣”改革實效的關鍵因素

一般來說，決定“省直管縣”改革實效的關鍵取決于三個方面的因素：(1)省級財政的統籌能力和調控能力。即省級財政要具備一定的宏觀調控和統籌管理能力，來平衡省以下財力分配格局，協調跨區域公共產品的供給，能夠真正緩解縣級財政困難，支持縣域經濟的發展。否則，“省直管縣”只是管理形式上的轉變，起不到實質性的效果，并將付出“管理失效”成本。(2)市級財政實力。市級財政實力強弱是判斷“省直管縣”還是“市管縣”的重要標準。一般來說，如果市級財力較弱，基本上沒有能力幫扶縣城，甚至需要從縣級財政“抽血”才能滿足自身需要，則應以“省直管縣”為宜；如果市級財力較強，能夠帶動和支持縣域經濟的發展，則應以“市管縣”為佳。(3)縣級經濟的自身發展能力。縣級經濟的自身發展能力是決定“省直管縣”改革實效的一個重要因素。“省直管縣”意味著縣作為一個相對獨立的經濟區域將被賦予更大的發展自主權，但自主權的擴大并不意味著發展能力的增強。只有自身具備了提高經濟發展水平和實現總體財力增長的能力，而這種能力受到當前“市管縣”體制的嚴重束縛，實現“省直管縣”改革后，體制創新的效率才會被大量釋放出來，否則就將失去“省直管縣”的真正意義。

(二)湖南省、市、縣三級經濟財政狀況

湖南省土地總面積21萬平方公里，總人口達6 697萬人。現轄長沙等13個市和湘西土家族苗族自治州，縣市區數為122個，其中縣級市為16個，縣數為72個，市轄區數為34個；2004年湖南省GDP達到5 612．26億元，占全國的4．1％，居全國第12位，增幅高出全國水平2．5個百分點，分別只有廣東、江蘇、浙江生產總值的34．99％、36．2％、49．9％，而地方財政收入、規模以上工業增加值、外貿進出口總額、城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入等指標均低于全國平均水平，在中部六省也只能排到第二、三位；2004年湖南省地方財政收入完成額316．5億元，占全國的2．7％，居全國第12位，人均財力為869元，較全國的1381元低512元，見表1。總的來看，湖南省幅員較廣，人口眾多，經濟發展水平中等，市(州)、縣發展不均衡。雖基本具備實施“省直管縣”的條件，但應根據現實情況因地制宜，分而治之，尋求省以下財政層級的最優組合，充分發揮“省直管縣”體制的功能優勢，促進區域經濟的協調發展。

2004年，湖南省GDP超過500億元的市(州)有長沙、衡陽、岳陽、常德，財政總收入超過30億元的市(州)有長沙、株洲、衡陽、岳陽、常德、永州，人均財政收入超過350元的市(州)有長沙、株洲、湘潭、岳陽、常德。而人均GDP、人均地方財政收入均低于湖南省平均水平的市(州)有懷化市、張家界市、湘西自治州、婁底市、永州市、益陽市、邵陽市。

2004年湖南省各縣市區的經濟、財政狀況因篇幅所限未列出。根據數據分析，全省122個縣(市)國土面積、人口分別占全省的88．9％和97．4％，而提供的GDP總值、財政收入只占66．1％和31．4％，還不能成為全省經濟實現跨越式發展的支撐點和主戰場。從分類來看，湖南省經濟強縣，即GDP超過40億元、財政總收入超過3億元且人均GDP和人均財政總收入超縣域人均水平的有10個縣市，即長沙縣、瀏陽市、望城縣、資興市、醴陵市、冷水江市、寧鄉縣、桂陽縣、永興縣、湘鄉市。強縣分布在5個市州：長沙4個、郴州3個，株洲、湘潭、婁底各1個。2004年強縣GDP為807．89億元，占縣域縣市的21．8％，占全省地區生產總值14．4％；強縣財政總收入達58．94億元，占縣域的30．7％；而強縣GDP對財政收入的貢獻率為7．3％，比全國百強縣低2．5個百分點。與之相對，2004年湖南省人均GDP總值排序居于后五位的縣(市)分別為桑植縣、永順縣、新化縣、古丈縣、龍山縣。財政總收入居于后五位的縣(市)分別為古丈縣、中方縣、新晃縣、通道縣、桂東縣，其中，永順縣、古丈縣的財政赤字在2004年達到4007萬元、1379萬元。以上這些縣(市)多分布在張家界市、懷化市和湘西自治州。這也從另一個側面說明，在目前“市管縣”體制下，“市”與“縣”之間的經濟關聯度不高，“市”的集聚和輻射功能明顯偏弱，而“縣”往往被統得過死而缺乏應有的經濟活力。

(三)“省直管縣”財政體制改革的三種基本模式

按照我省市(州)、縣發展現狀，“省直管縣”財政體制改革應分為下列三種模式。

(1)“中心城市+衛星縣”模式

全省經濟發展態勢好、后勁足、財源豐沛的市(州)有長沙、衡陽、岳陽、常德，而株洲、湘潭雖發展稍弱，但在湖南省“長株潭”經濟一體化戰略下，仍應歸人中心城市范疇。中心城市是現代區域經濟發展的動力源，其作用不僅不能削弱，而且還應支持建設一批功能互補、特點鮮明的衛星城，加強其集聚和輻射效應，做優做活大城市群，以進一步發揮中心城市在經濟社會發展中的核心增長極作用。

(2)“弱市(州)+兩極縣”模式

對經濟發展水平較低的弱市(州)而言，一般有兩種極端情況。一種是“相對較弱的市+相對較強的縣”模式，如邵陽市與邵東縣、婁底市與冷水江市。在這種模式中，地級市的存在已經束縛了縣(市)的發展空間，阻礙了一批強縣的崛起，縣(市)急欲“破繭而出”，應對其實施“省直管縣”改革，并采用鼓勵財政收入大縣(市)抓收入、上臺階的如超收返還、以獎促增等激勵政策，以培育一批縣域經濟增長點。一種是“相對較弱的市+相對較弱的縣”，如張家界與桑植縣、湘西自治州與古丈縣等。在這種模式中，因為“市”與“縣”的經濟發展水平較低、財政實力較弱，雙方較易陷入低效競爭和博弈困境中，應對其實施“省直管縣”體制，同時輔以激勵與約束相結合、鼓勵經濟欠發達市、縣(市)增收節支保平衡的財政政策，在確保當年財政收支平衡和完成消化歷年累計赤字任務的前提下，將省財政的體制補助和獎勵與地方財政收入增長相掛鉤。

(3)“中等市(州)+中等縣”模式

對于前兩種情況之外的部分市縣，是否實施“省直管縣”，采取哪些具體措施，應充分發揮下級財政自主管理、自主創新的積極性，尊重他們的首創精神和選擇權力，鼓勵他們突破路徑依賴而獲得創新效率。同時也要密切關注、審慎對待，除對改革市(縣)進行正常的業務指導外，還要加強監管，盡量避免省直管縣初期發生的管理缺位和無效狀態。

三、創新“省直管縣”財政體制改革的保障機制

“省直管縣”財政體制改革使省對市、市對縣的兩層博弈改成為省直接一對多的博弈，將改變兩級財力積累進程和利益均衡結構，進而影響省、市、縣財政的理性行為，必須統籌協調、創新保障機制、完善配套措施，才能形成地方政府自上而下的合力，放大“省直管縣”財政體制改革“正效應”，實現“省直管縣”財政體制改革“軟著陸”。

1．應重新定位省、市、縣財政職責。省級財政的主要職責應該包括：確定市縣財政體制、轉移支付及專項資金補助的撥付、資金調度及財政結算、工作部署和檢查等；市級財政在省縣之間仍將起到橋梁和紐帶作用，其主要職責應為：業務指導職責、報表匯總職責、發展縣(市)域經濟職責；“省直管縣”后，縣(市)在謀求自身發展中將有更大的自主權，將有更加良好的外部環境，應充分利用省財政政策和資金上的支持，激發縣鄉經濟發展的內在動力。

2．應建立省對縣的監督管理機制，避免省級財政管理半徑激增造成的“管理真空”問題。具體來說，實行省對縣財政預算審查制度，從源頭上加強對縣級財政的指導、管理和監督，全面掌握縣級財政基本情況，指導縣財政管理與改革工作，促進縣級財政科學、合理安排預算；建立科學合理的省對縣考核指標體系，客觀評價縣級財政運行情況和努力程度；建立合理的省對縣激勵性財政機制，采取超收返還、以獎促增、以獎代補等多種激勵方式，激發各地緩解縣鄉財政困難的內在動力。

3．創新省、市、縣財政聯席會議制，調節跨層級、跨區域的公共產品供給、宏觀經濟管理等矛盾，以自主協商的方式實現責任分擔、利益共享。

4．建立省財政派出專員制，通過派出專員了解掌握縣(市)鄉財政情況，準確及時傳達上級政策信息，指導縣(市)財政管理和改革工作，建立省與縣順暢的信息通道。

5．創新風險預警和應急制，設置應急準備金和應急程序，提高新體制的應變能力和風險化解能力。

6．嘗試市、縣財政、地稅合署辦公的組織機構安排，即財政與地稅合并為一個黨組、兩套班子(財政、稅務)、兩塊牌子，各市(州)、縣(市)財政局長兼任地稅局長。這樣的組織機構具有精簡高效的特點，并有利于“省直管縣”中的權、責、利的清晰定位和高效運作，是省直管縣體制得以有效運行的重要保障。

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