地方政府管理體制：區域經濟一體化發展的重要制度瓶頸

摘 要：隨著我國地區間經濟交往的不斷加深和市場經濟體制的建立完善，區域經濟一體化得到了較快發展，取得了較大的成就，但是衍生的問題也十分突出。我國地方政府管理體制在行政區劃、職能定位、機構設置和運行機制等方面與區域經濟一體化存在不適應性，是區域經濟一體化向縱深發展的重要制度瓶頸因素。只有創新地方政府管理體制，即調整行政區劃、轉變政府職能、改革政府機構、重塑府際關系、創新區域管理運作機制等，才能解決區域經濟一體化發展中的制度瓶頸問題，促進地方政府管理體制與區域經濟一體化發展之間的和諧互動。

關鍵詞：地方政府管理體制；區域經濟一體化；制度瓶頸；創新

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1003—7217(2007)01—00120—04

當今世界經濟發展的兩大趨勢是經濟全球化和區域①一體化，后者發展尤為迅猛。近幾年，黨中央和國務院先后提出了“西部大開發”、“振興東北”、“中部崛起”等一系列發展戰略；關于長三角、珠三角、京津冀和長株潭區域一體化的各類研討會空前活躍。地方政府管理體制作為一種制度性因素，會對區域經濟一體化發展產生深刻影響。本文試圖將地方政府管理體制納入區域經濟一體化背景下進行研究，探析二者之間的內在關系，為地方政府管理體制的創新和發展提供一種新的視角。

一、地方政府在區域經濟一體化中的功能與角色

我們認為，在區域經濟一體化過程中我國地方政府要從發展經濟型角色轉變為公共服務型角色，從各自為政的封閉型角色轉變為分工協作的開放型角色。

1．地方政府在區域經濟一體化過程中要充當“平衡輪”的角色。地方政府的總體功能是利用自身的制度優勢，消弭市場、個人和社會在區域經濟一體化過程中產生的各類治理失靈現象，通過公領域、私領域和第三領域之間明晰邊界與均衡制約，達到各類組織、各種權利(力)之間的動態化均勢，促進區域經濟的協調發展。

2．地方政府在區域經濟一體化過程中要充當“戰略家”的角色。“戰略家”就是指地方政府深刻領會國家宏觀發展戰略精神，制定適合本地社會經濟發展的戰略規劃，尤其是參與區域經濟一體化戰略的制定，加強對區域發展的協調和指導，實現區域社會、經濟和生態之間的和諧發展。

3．地方政府在區域經濟一體化過程中要充當“服務生”的角色。“服務生”就是指地方政府要以服務行政為理念，培育區域合作發展的市場機制，營造一個成熟、開放的市場經濟環境；向區域內的各類群體和組織提供基于區域合作發展的政策、信息等公共服務，提供完善的區域道路、通訊等公共基礎設施，實現區域公共服務和公共設施的網絡化和統一化。

4．地方政府在區域經濟一體化過程中要充當“協調者”和“仲裁者”的角色。“協調者”就是指地方政府堅持科學發展觀與五個統籌思想，解決區域經濟發展中出現的各類矛盾，尤其是加強區際政府之間的交流與合作，減少利益摩擦與沖突。“仲裁者”就是指地方政府在遵循憲法和上位法基礎上制定針對區域協調發展的法律規范和公共政策，加強法律的執行和監督力度，切實維護社會穩定和國內統一大市場的形成。

二、地方政府管理體制對區域經濟一體化發展的制度瓶頸

改革開放以來我國的區域經濟得到了較大的發展，區域經濟一體化已邁上一個新的發展階段。但是，地區差距不斷擴大、經濟結構趨同、地方保護主義泛濫等區域經濟發展問題也十分突出。這種截然相反的經濟現象共存的一個重要原因是存在制度瓶頸因素，即現有的地方政府管理體制不適應區域經濟一體化的發展。

1．行政區劃不適應。在現有的行政區劃體制下，由于地方政府為了追求本地區經濟利益的最大化和地方官員出于政績考慮，往往利用行政權力干預市場經濟活動，形成我國特有的“行政區經濟”現象，使行政區與經濟區邊界高度重合。我國行政區劃層級過多、幅度偏小、類型混淆、功能受限等也不利于發揮行政區劃對區域經濟一體化發展的杠桿作用。這樣就極大地抑制了市場要素在各行政區之間的自由流動，阻礙了區域經濟一體化由低層次向高層次的演進發展。

2．行政職能不健全。我國地方政府缺乏區際經濟事務管理的職能，缺乏對區際公共事務的管理和政府之間公共關系的處理，缺乏對區域經濟一體化發展所需公共服務和公共產品的供給。這說明地方政府在推進區域經濟一體化方面的職能定位還不明確，不能適應區域經濟發展的要求。

3．行政機構設置不到位。地方政府組織體系還殘存大量的直接管理本行政區經濟的專門機構，區域經濟宏觀管理和公共服務的綜合性機構還不健全，尤為重要的是地方政府缺乏專門的區際合作機構作為區際經濟一體化的組織溝通平臺。

4．行政運行機制不規范。地方政府之間在橫向與縱向方面沒有明確各自的權責邊界和合作機制；與社會和民眾之間缺乏在區域經濟事務中的交流合作和共同治理的機制；缺乏調控區際關系的法律框架，如地方政府行為與府際關系的法律。

三、地方政府管理體制創新的路徑選擇

1．調整行政區劃，提供區域經濟一體化發展的網絡空間。通過行政區劃的調整與改革，可以直接解決現存的區際行政壁壘問題，將區際經濟矛盾轉化為區內經濟問題加以解決，從而一定程度上解決當前區域經濟一體化過程中存在的突出問題。行政區劃調整要在“穩中有變、逐步推進、因地制宜、統籌規劃、依法保障”原則指導下有序地進行。改革的總體思路是：“縮省并縣，省縣直轄，創新市制，鄉鎮自治”。具體來說，適當擴大鄉鎮管轄范圍，開展撤鄉并鎮工作，整合現有的鄉鎮政府資源來強化鄉鎮政府的能力建設，培育農民的自治精神，規范農民自治行為，在自治增量達到較高水平之后，再逐漸弱化鄉鎮政府作用并適時轉變為自治團體；進一步推進強縣擴權改革，進行省轄縣管理體制創新；深度研究市管縣體制實施績效，對于不能實現預期效果的市管縣體制適時推進“市縣分治”改革，同時將現有的市級政府實行分級化管理；“根據區域經濟發展的客觀要求，結合政治與行政體制改革的實際，科學、合理地調整各省區的管理幅度，減少管理層次，強化經濟中心，規劃區域布局，逐步形成層次合理、幅度適當、結構優化、功能完善的行政區劃體系，促進區域經濟一體化快速成長”，從而為區域經濟一體化發展提供適宜的區域地理空間。

2．轉變政府職能，加強對區域經濟一體化的引導和管理。行政區劃調整對于問題的解決“只能起到輔助作用而不能解決根本問題”，而且行政區劃本身的特性決定了行政區劃改革的非常態性。相對而言，政府職能的轉變才是適應并促進區域經濟一體化健康發展的根本之策。

在社會主義市場經濟條件下，地方政府主要行使四大職能，即經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。具體而言，地方政府就是要在區域經濟一體化過程中創造良好的軟硬投資環境；監管國有資產，合理選擇主導產業，優化經濟結構；提供公共服務，促進本區域居民充分就業，完善社會保障體系；促進區域之間的經濟交流與合作，構建富有競爭力的、可持續發展的區域分工與協作體系。

首先，地方政府理念要由統治型、強勢型行政理念轉變為服務型、治理型行政理念。傳統的地方政府十分注重職能的政治統治和經濟干預作用，而忽視了對市場秩序的維護和市場環境的營造。現代政府理論啟示我們，“小政府，大社會”是歷史發展的選擇，地方政府要把服務作為第一理念，強化政府、市場與第三部門之間合作的觀念，拋棄狹隘的屬地觀念。

其次，地方政府管理內容要由片面發展經濟向促進社會、經濟、文化和生態全面協調發展轉變。在區域經濟一體化背景下，地方政府不僅要為本地居民提供公共產品和服務，更要與其他地區的政府加強協作；統籌跨區域資源的開發、利用與保護，以增強資源的可持續性；統籌跨區域基礎設施建設，以實現空間結構的網絡化；培育居民形成一種共存共生、開放合作的文化觀念，以增強對區域經濟一體化的認同。

再次，地方政府管理權限要在各級政府間、政府與社會間、政府與企業間的科學規范。中央政府在調控地區均衡發展、維護全國性統一市場、全國性和跨區域性重大基礎設施建設等方面發揮主導作用；地方政府要適時向社會放權，主動培育社會自治團體，增強社會的自治能力；地方政府要減少對企業的直接管理，推進政企分開，通過開放產權制度，鼓勵地區間企業的兼并與聯合，促進資源的優化配置。

最后，地方政府管理方式要由單一化的行政手段向多元化的經濟、法律、行政等手段轉變，由過程管理向目標管理轉變，由自為行政和人治行政向依法行政轉變，由以微觀管理為主向以宏觀管理為主、微觀管理為輔轉變，由直接管理向間接管理轉變，由“行政區行政”方式向“區域公共管理”方式轉變。

3．改革政府機構，提供區域經濟一體化發展的組織保障。地方政府機構的改革和建設要對公共產品和服務的類型、地理環境、組織交易成本、地方民主參與等多種因素進行綜合考量。地方政府要按照“增、減、調、轉”的原則推進機構改革，即為促進區域經濟一體化的發展必須轉移、弱化甚至撤銷那些直接管理企業和經濟的專業性部門，將職能相近的部門進行合并重組；加強宏觀管理與調控部門，尤其是制定、實施、監管地區發展戰略與地區政策的部門；構建以顧客、結果和競爭為導向的“無縫隙組織”；利用信息通訊技術對政府組織形式進行再造，構筑數字化政府，推進電子政務發展；“加強決策支持系統，借助地理信息系統與建模模擬、政策建模的結合增強區域管理能力”。

在區域經濟一體化過程中，市場要素若在各個行政區域間自由流動需要政府加強交流、合作與協調，這也必然要求專門的機構承擔這方面的職責，如“長江三角洲城市經濟協調會”就是為了長三角經濟一體化發展而專設的。這些區域合作組織在促進區域協調發展方面發揮了較好的作用，但是這類組織“只能在尋找各成員之間的利益共同點，推動具有互利互惠和雙贏性質的項目上發揮作用，對于協調各方之間的利益矛盾則基本上無能為力”。

在我國現有的憲政體制下，構建區域協調管理機構有如下幾種方案可供選擇：其一，在各區域政府之上設立統一的、跨區域的專職機構，取代互不隸屬的分頭管理機構，使區域政府的相關部門成為其分支組織，國外成功的案例如美國密西西比河管理局；其二，在中央政府層級設立負責區域管理的綜合性權威機構，負責制定區域規劃，組織跨區域重大基礎設施建設，處理區域間利益沖突，主張這種制度設計的如張可云提出的“區域管理委員會”；其三，由中央政府職能部門牽頭，相關區域的地方政府、企業和中介組織共同參與的治理型組織模式，主張這種觀點的如王健、鮑靜等人提出的“復合行政”。

4．重塑地方府際關系，強化區域經濟一體化發展的平臺建設。府際關系，即政府之間的關系，其實質是“政府之問的權力配置和利益分配的關系”。創新地方府際關系“包括地方政府與其他各級政府和公共組織之間的關系，地方政府與非政府組織和個人之間的關系，在上述關系中所發展起來的信任、合作和互助等社會資本形式”。

(1)構建上下互動、共同參與的縱向府際關系。從法理上講，我國地方政府扮演著雙重角色，既要維護上級政府的權威，又要保障本地居民的合法權益。理順二者關系需要在民主集中制原則指導下，以提高行政績效和民主正義為目的，建立一種上下互動、雙向制衡、共同參與的縱向政府間關系模式。

首先，依法建立下級政府參與上級政府政策制定的有效機制。胡鞍鋼就曾指出，若中央政府在制定政策的過程中讓地方政府共同參與，形成“一對多”的博弈，要比在政策執行過程中多次的“一對一”博弈更有效率。

其次，通過動態平衡集權與分權關系，形成上下級政府之間的相互依賴關系。一方面，通過改革完善分稅制，實現上下級政府，尤其是中央政府與地方政府在財政、行政、政策和立法上的相互依賴關系；另一方面，通過確定分權的內容、數量、協調與控制標準，明晰上下級政府專屬與共享的事權和財權，實現政府權責之間的平衡。

最后，創新和豐富政府間調控的手段與工具。充分利用利益、權力、財政和公共行政在政府間的調控作用；進一步分類細化中央政府對地方政府的財政轉移支付制度；在互惠互利原則指導下，大力發展四種類型的合作，即委托性合作、協議性合作、計劃性合作和參與性合作等。

(2)建立基于平等、協作的鄰里型橫向府際關系。隨著區域經濟一體化的發展，橫向府際關系更多地體現為交流與合作的關系，使其具有“強大的經濟功能與價值”。為了形成平等互動、優勢互補、相互促進、共同發展的新型政府關系格局，需要做好以下三個方面的工作：

首先，確定鄰里政府間區域合作協調的領域。從我國區域發展階段上看，鄰里政府要在基礎性產業與公共設施、統一的規制與公共服務、中長期國民經濟社會發展戰略等方面加強統一合作。這有利于解決在區域經濟一體化過程中政府各自為政、屬地封閉型經濟建設、惡性競爭等各種資源浪費問題。

其次，增加鄰里政府間合作數量與規模，推進合作方式的多元化。美國通過政府間服務合約、聯合服務合約、政府間服務轉移等三種類型的制度安排促進了區域經濟一體化的發展。除了進一步完善現有的區域合作組織之外，我國政府還可根據各地具體情況創新政府間合作的方式，比如制定一個互幫互助的正式或非正式的協議(如共同防洪防旱協議)、共同購置一些共需的設備與技術(如環境檢測設備)等。

最后，加強鄰里政府間的制度學習與創新。在內向維度上，要增強自主學習和創新的能力，敏銳地認知制度不均衡狀態中蘊含的潛在利潤，合理制定制度創新的規劃并持續地加以執行，實現政府制度的創新發展。在外向維度上，要認真學習、借鑒甚至模仿其他政府的制度，通過研究歷史上成功運作的制度安排掌握政府制度的發展規律，從而提高政府對制度創新的把握。

5．創新區域管理運作機制，實現與區域經濟一體化發展的良性互動。在區域經濟一體化背景下，地方公共事務善治的實現，需要地方政府“與其他自愿性協會、利益群體、政黨、媒體等組織建立起一種在開放的公共領域進行對話和互動的關系”，實現政府內部以及與其他組織關系的和諧化。

創新政府區域管理運作機制就是建立一種治理型區際協調機制。具體來說，在成員構成方面，由區域經濟一體化格局內相關的各級各類地方政府、社會中介組織、企業、公眾和中央(上級)政府代表共同組成。在權力來源方面，由利益相關的地方政府通過法律途徑共同讓渡一部分管理和決策權力而集中行使跨區域的經濟管理權。在組織結構方面，決策部門實行雙層架構，下層遵循市場原則和效率原則以發揮競爭激勵作用，上層遵循社會公平原則以維護機會平等。在運作經費方面，借鑒歐盟共同基金的經驗，由組織成員(尤其是政府)交納的“會費”和中央的專項經費組成。在決策規則方面，充分體現效率與公平兼顧的原則，對于基礎性區際公共事務決策采取“一人一票”和“票票等同”原則，對于此外的區際公共事務決策采取差別原則(包括實力原則和保護原則)。在職責功能方面，僅限于解決跨行政區界性質的區域公共問題，研究區域協調發展問題，制定整體發展規劃和政策；統籌管理區際發展基金，提供統一標準的跨區域公共設施與公共服務；制定解決利益沖突的規范與程序，受理對區際利益沖突的申訴，進行調查并提出協商意見加以解決。在運行流程方面，著重突出治理主體的多元化和自治性特點。四、結束語

區域經濟一體化作為地方政府管理體制系統的一個全新的生態要素必然會影響地方政府管理體制的變革和發展。區域經濟一體化不斷由低級向高級、由簡單向復雜、由平面向立體發展演進，在其不同的發展階段對地方政府管理體制的制約和要求是不同的，這決定了我國地方政府管理體制的改革和完善也是一個漸進的動態過程，指望畢其功于一役是不可能的。只有根據區域經濟一體化對地方政府管理體制的要求進行改革，才能實現區域經濟一體化和地方政府管理體制之間的動態平衡和互動發展，地方政府管理體制創新才能達到理想的目的。

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