垂直管理：當初的歷史選擇

垂直管理，近期中國社會的一個熱門詞匯。

與以往某些自彈自唱的行政體制改革的不同，垂直管理不僅僅受到中央的青睞，部門的熱切回應，也受到民眾的歡迎追捧。

前段時間，中國青年報社會調查中心等機構進行的民調顯示，在4531名志愿受訪者中，認為中央政府應該加強垂直管理的人高達85.9%，其中一半以上的人認為審計、環保、統計等部門應該實行垂直管理。

就我國行政管理體制而言，長期以來，大多數領域都實行地方政府和上級部門的“雙重領導”，條塊結合的管理模式：主管部門負責業務，而地方政府管“人、財、物”。在這種體制下，地方政府憑借手中的人權、財權、物權，在管理中居于主導支配地位。

現在一些系統的垂直管理，就是通過人事權、財務權的上收，使其下級部門擺脫地方政府的干預。形象地說，就是將職能部門的烏紗帽和錢袋子從地方政府手里轉到上級主管部門手里。

近10年來，相對于“塊塊”管理，“條條”管理有加強的趨勢。“迄今垂直管理的‘條’大概有13個?！北本┐髮W政府管理學院副教授楊鳳春說。而幾乎所有重要的監管和執法部門，都在醞釀和熱議要脫離地方政府序列。

垂直之風越刮越強勁，這究竟是因哪一片青萍而起？

緣于宏觀調控的體制變革

改革開放20多年的進程，基本上是中央不斷下放權力，激發地方政府發展活力，調動地方發展主動性的過程，這也是中國經濟高速增長的秘訣。但隨著地方經濟主動權的增加，地方力量不斷做大，在一些地方不可避免地出現了地方保護主義。地區分割、各自為政，出現中間梗阻，中央政策被消解，中央權威遇到了挑戰。

加強宏觀調控能力，破除地方保護，是垂直管理最直接的目標。早期的垂直管理，就是在中央加強宏觀調控的大背景下出現的。

從1990年代初期開始，中國經濟出現過熱現象。隨著中央一系列放權政策，地方政府發展經濟的積極性空前高漲。1992年和1993年國民生產總值的增長速度分別為14.2％和13.5％，增長過快導致經濟過熱，使闊別已久的通貨膨脹卷土重來，人們至今對1993年和1994年的物價指數空前高漲印象深刻。

在此情況下，中央果斷加強宏觀調控。在高速投資推動高速經濟增長的經濟發展模式下，通過遏制地方政府的投資來給經濟過熱降溫，成為必然之選。此次宏觀調控的靈魂人物是被稱為鐵腕的朱镕基，在他出任副總理和總理期間，瞄準地方政府可資動用的兩大財源，一是財政，一是金融，進行了毫不留情的截流。

1994年的分稅制改革，把與速度和規模直接相聯系的消費稅和增值稅的75％作為中央的固定收入，把與經濟效益水平直接相關的所得稅等作為地方的固定收入，以此限制地方對增長速度的片面追求。在分稅制實施后的當年，中央財政收入占全國財政總收入比例由上年的22％急升至56％，中央對全國的宏觀調控能力空前加強。而進一步舉措就是，在1995年，對稅務部門實行垂直管理。

地方政府對銀行的支配權，在1990年代初期，險些釀成了一場致命的金融危機。因此，在1997年第一次中央金融工作會議上，決定對中央銀行以及商業銀行都實行垂直管理，地方政府手中的金融權力幾乎被悉數上收。1998年，中央決定撤銷中國人民銀行省級分行，跨行政區域設立9家分行，以擺脫地方政府對金融業務的干預。此后的銀監、證監、保監等部門也都采用了這一模式。

1990年代的宏觀調控如愿以償，不僅成功實現了國民經濟的“軟著陸”，而且使我國經濟成為亞洲金融危機的驚濤駭浪中的中流砥柱，一枝獨秀。

當年中國經濟發展的又一大問題，就是地方保護主義形成的地方貿易保護壁壘，導致假冒偽劣商品猖獗，劣幣驅逐良幣。在此情況下，市場執法監管部門的垂直成為必然之選。

1998年，國家決定對省以下工商行政管理機關實行垂直管理，以減少執法中的地方干擾，目的是打破地區封鎖，提供公平競爭的市場環境。1999年，國家又決定在全國省以下質量技術監督系統實行垂直管理。

現在看來，工商、質監的垂直，無疑對于消除行政區域間的貿易壁壘，形成全國統一市場、促進社會主義市場經濟的健康發展起到了非常積極的作用。

抗地方干擾的一劑猛藥

在進入新世紀后，垂直出現了新趨勢，從傳統的市場監管部門向新熱點監管部門擴展，并且日益廣泛深入。而大的背景，就是中央地方之間的利益博弈更加激烈，矛盾沖突更加頻繁，中梗阻現象愈發突出。

在始于２００３年下半年的新一輪宏觀調控中，土地無疑重演了當年金融的角色。地方政府在失去對銀行的支配權后，賴以主動推動經濟增長并能夠獨立支配的只有土地這一項核心資源了。而賣地生財的路徑選擇，又令中國經濟面臨失衡、耕地底線面臨失守的嚴重威脅。在這一新的歷史時期，土地部門便從比較單一的管理部門向國家宏觀調控部門轉變。

2004年，中央決定在全國實行省以下土地垂直管理體制，以進一步加強國家對國土資源的宏觀調控。但是由于省級政府和地方政府之間的特殊關系，以及對于GDP的共同追求，省以下垂直并沒有起到預期的效果，土地違法仍然屢禁不止。查處的土地違法案件數量和涉及的違法用地面積都大幅上升。2006年全國發現的土地違法行為及立案查處的土地違法案件，無論從案件數量，還是涉及的面積，都較上年有大幅度上升。國土部執法監察局局長張新寶公開表示，違法用地屢禁不止是地方政府主導的結果。

土地問題的另一個病灶就是城市房價飛漲。雖然中央控制房價的態度十分堅決，措施不可謂不多，對地方政府的壓力不可謂不大，但結果顯然與民眾的愿境相去甚遠，也對中央宏觀調控的效果打上了問號。在此情況下，中央再次決定從體制上動手術，2006年國家土地督察制度的實行，標志著中央土地垂直管理體系的確立。

同年，國務院對國家統計局直屬調查隊進行管理體制改革。除各類調查隊合并，提高新調查隊的級別外，最重要的一點在于實行垂直管理。目的是解決地方統計數據失真干擾國家宏觀調控的問題。

有人認為，相對于經濟管理領域的部門垂直進程的加速度，權力監督領域的垂直步伐緩慢。比如紀檢監察這樣的強勢監督機關，在實踐和理論上已經充分論證了垂直必要性，但卻一直是雷聲大雨點小。這從另一個角度反映出中央對垂直管理還是十分審慎的。

垂直管理，有歷史和現實的選擇，曾居功至偉，但并非歷史和現實的必然，不可無條件地復制。