聚焦國家預防腐敗局

2007年2月13日，國務院新聞辦舉行新聞發布會，中紀委副書記、秘書長干以勝透露，目前，我國正在積極籌建國家級預防腐敗的專門機構，將組建國家預防腐敗局。3月8日，正在參加“兩會”的全國政協常委、監察部副部長陳昌智向記者透露，國家預防腐敗局將在今年成立，但具體時間待定。3月13日，十屆全國人大代表、中央紀委副書記夏贊忠在參加湖南代表團評議時表示，國家預防腐敗局“三定”方案已通過中央編制委員會批準。

對于萬眾矚目的反腐敗事業來說，成立國家預防腐敗局無疑是今年鼓舞人心的事情。我們有理由相信，這一機構，不僅成立得及時，而且必將在未來反腐敗斗爭中發揮越來越重要的作用。

預防腐敗：中國反腐必由之路

我國成立國家預防腐敗局主要是基于以下四大原因：

——理論基礎。2005年初，中央正式頒布《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》。中央提出，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針；到2010年，建成懲治和預防腐敗體系基本框架。2006年初，中共中央政治局常委、中紀委書記吳官正在《求是》雜志發表《要從源頭上防治腐敗》的署名文章，以扁鵲治病重預防為例，指出中國自古就講“萬事防為先”、“防患于未然”、“防微杜漸”等道理。2007年1月中紀委第七次全會，重申了“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的戰略方針。

——實踐基礎。從注重事后懲治向注重事先預防的轉變，是反腐敗斗爭走向成熟的重要標志，也是我們從查處腐敗案件中總結的重要經驗教訓。以2006年為例，在受到黨紀處分的人中，因妨礙社會管理秩序、失職瀆職、違反廉潔自律規定和財經紀律而受到處分的黨員干部為78980人，占受黨紀處分人員的81.2%，涉嫌犯罪移送司法機關依法處理的3530人，占受黨紀處分人員的3.6%。除此之外，還有37775人受到政紀處分。雖然從總量上來看，觸犯黨紀國法受到制裁的只占少數；但是，這些少數違紀違法者給社會所造成的危害卻是不可小視的。如果不加快建立預防體制，那么，司法機關懲處腐敗的壓力將會越來越大，社會的不滿情緒也會不斷增加。

——工作需求。眼下，我國不是沒有反腐敗預防機構，而是機構分散，效率低下，職能難以真正、全面發揮。在黨內，中紀委的宣教室、黨風室、糾風室等，都有預防腐敗的職能。在國家機關中專門從事預防腐敗工作的機構也有，如檢察系統在2000年8月就成立了職務犯罪預防部門，但該機構側重的是案件查辦之后的“個案預防”，還不能完全勝任當前反腐預防的要求。建立系統的預防腐敗體制，組建職責明確的專門機構，是中國反腐敗的必然要求。

——國際因素。2005年10月27日，全國人大常委會批準了我國政府簽署的《聯合國反腐敗公約》。公約強調了“更加高效而有力地預防和打擊腐敗”的反腐敗宗旨。成立預防腐敗局就是為履行《聯合國反腐敗公約》所規定的義務的重要步驟。

職能手段：立足《綱要》注重合作

在《聯合國反腐敗公約》中，對預防性反腐敗機構職能的表述是：實施預防性反腐敗政策和做法，并在適當情況下對這些政策的實施進行監督和協調；同時積累和傳播預防腐敗的知識。

根據陳昌智在“兩會”期間向媒體的介紹，國家預防腐敗局的主要職能是進行宣傳、教育，制度建設，機制體制創新，以及在反腐敗上抓一些源頭性工作。

根據各國以往的經驗，反腐敗工作重心的變化帶有規律性。在設立反腐敗機構的早期，各國往往把打擊貪污犯罪作為工作的重心；隨著大局的穩定，反腐敗機關逐漸將工作重心從懲治腐敗轉移到教育公務員遵紀守法、預防公務員職務犯罪方面。我國也不例外。不過以下一些職能權力也備受公眾期待：

——擁有監督公共部門資產和決策人收入的權力。作為國家預防腐敗局的主要目的，就是構建一個經慎重考慮后產生的高效率的監督體系，它可以監督包括各級公務員的財產、收入、債務和生活方式。

——擁有凍結那些正在接受調查的可能的嫌疑犯財產的權力。沒有這樣的權力，腐敗分子就能夠在幾分鐘之內以電子方式轉移他們的財產。

——擁有扣押和沒收護照的權力，以防止腐敗分子逃離國境。如果一個嫌疑人正處在調查中，并且預防局相信疑犯可能潛逃出國，預防局應該能夠及時阻止他，而不必等候審查措施的到位。

——有一定的保護舉報人的能力。這也是預防的一個重要方面。在一些情況下，舉報人很可能是被舉報官員的下屬。如果他們有失去工作或受到其他形式侵擾的危險，那么我們就不能指望他們揭發他們的上級了。

理順關系：未雨綢繆牽制多多

成立國家預防腐敗局，首先要解決的是這個機構的工作內容、方式，有這樣幾個關系需要理順：

——與現有預防職能部門的關系。如果國家預防腐敗局放在國務院下面，涉及和監察部的職能劃分問題，涉及與監察部的關系問題。另外，國家預防腐敗局成立后，必將整合分散在其他部門的預防機構，譬如檢察機關的預防職務犯罪的職能。

——與公訴人之間的關系。對預防機關來說，其掌握的證據必須移送檢察機關，如果嫌疑犯不能被起訴，證據又有什么用呢？在預防腐敗局與公訴人之間的有效銜接上，亟需有法可依。

——與公眾之間的關系。公眾參與反腐敗，能夠鼓舞公眾的責任感。通過這種方式，不同的利益相關者都參與到預防過程中，無論他們是在政府中還是在私營企業界，都將被動員起來支持國家預防腐敗局的工作。

專業隊伍：反腐預防希望所在

建立一支素質高、待遇優厚的預防腐敗專業隊伍必不可少。否則，反腐敗斗爭就不可能取得顯著的成效。一般來說，要建設高素質的專業隊伍需要兩個條件：一是有優厚的待遇吸引人，二是有良好的機制選拔人。

在國家預防腐敗局高層人物的任命程序方面，只有那些受到公眾廣泛信任的人才可以擔任那些職位。更重要的，必須特別注意監督預防腐敗局內部各級官員的表現。能被選中的人應當剛正不阿、不徇私情、鐵面無私而又精明強干。在黨的領導下，可以廣泛吸收民主黨派和無黨派人士參與。

收入和待遇方面可以借鑒埃及。埃及是一個并不富裕的國家，但監察官卻擁有比其他政府官員好得多的收入和待遇。他們的理念是，當好后勤，保證監察官全身心投入工作，防止以權謀私。當然，監察署對監察官要求很嚴格，違反法規的處分比社會上要嚴厲。