統一城鄉稅制：條件、問題與步驟

摘 要:在當前我國城鄉經濟發展很不平衡#65380;城鄉二元經濟結構特點明顯的情況下，統一城鄉稅制的條件尚不成熟#65377;稅收的調節應更多地按照建設社會主義新農村的要求，加大對涉農領域的政策支持力度，努力創造實現城鄉稅制統一的條件，并且在條件成熟后，也應注重將完善對農業生產和農民個人的稅收政策支持體系作為統一城鄉稅制的基本取向#65377;

關鍵詞:涉農政策;稅收調節;統一城鄉稅制

中圖分類號:F810.42

文獻標識碼: A

文章編號:1003-7217(2007)03-0066-04

長期以來，我國實行城鄉分割的經濟制度和相應的社會管理制度，形成了典型的城鄉二元經濟結構格局#65377;在這一經濟格局和制度框架下，農村為城市工業化的發展承受了極大的成本#65377;十六屆三中全會提出的“創造條件逐步實現城鄉稅制統一”，是消除城鄉二元經濟制度中的一項重要任務#65377;2006年農業稅的全面取消，為消除城鄉二元稅制結構邁出了重要的步伐#65377;但是，在農業稅取消后，對于農民是否就已經處于無稅狀態以及統一城鄉稅制的條件是否就已經成熟的問題，需要進一步加以全面地分析，以更好地把握統一城鄉稅制的政策取向和實現進程#65377;

一#65380;取消農業稅后農民仍承擔多種稅負

我國長期單獨對農民征收農業稅的歷史，使一部分人產生了農民僅繳納農業稅，而不承擔其他稅收負擔的誤解，實際上，農民不僅與城鎮居民一樣承擔了流轉稅#65380;所得稅負擔，而且還承擔了一些因政府職能不到位而帶來的隱性稅負，并且農民所承擔的上述稅負與其所享受的公共服務也是不對等#65380;不公平的#65377;

首先是各種流轉稅#65377;我國現行稅制以流轉稅為主體，農民在農業生產和日常生活過程中，同樣適用國家統一的流轉稅制度，不僅在從事農業生產中購買生產資料需要負擔增值稅#65380;購買農用運輸車需負擔車輛購置稅，而且在日常生活中消費非自產農產品以外的生活資料和服務都需要負擔增值稅#65380;消費稅和營業稅#65377;因此，農民在繳納農業稅之外，作為工業消費品和服務的消費者，與城鎮居民一樣都是流轉稅的納稅人#65377;

其次是銀行儲蓄存款利息所得個人所得稅#65377;農民作為銀行儲戶，也同樣就利息所得向國家繳納個人所得稅，而且按照現行財政體制規定，這種利息個人所得稅全部用于城鎮居民的失業保障，農民則排除在這種保障體系之外#65377;實際上相當于沒有得到國家社會保障的農民，在為城鎮居民失業人員的社會保障作貢獻^[1]#65377;

再次是隱性稅負#65377;由于政府職能在相關領域的不到位，工農產品“剪刀差”在我國依然存在#65377;農產品出售價格往往較低，農業投入品價格往往較高，農民因此承擔了一部分本應由工業生產者承擔的交易成本，承受了一部分本應由政府承擔的促進工業發展的職責，從而構成了農民的隱性稅收負擔#65377;

據國家稅務總局課題組研究估算，僅農民從事農業生產所負擔的不能抵扣的增值稅進項稅款和繳納的車輛購置稅，以及農民在日常消費中負擔的增值稅#65380;營業稅#65380;農民繳納的儲蓄存款利息個人所得稅，每年大體為4000～5000億元，約占農民總收入的14%～15%^[2]#65377;因此，即使農民不再繳納農業稅，農民實際上仍然是納稅人，向國家繳納了相當的稅收，并且還未能享受與其稅收負擔相對等的公共產品和公共服務#65377;因此，必須有正確的認識，片面地認為取消農業稅之后農民將處于無稅狀態，勢必導致統一城鄉稅制的改革方向發生偏差#65377;

二#65380;統一城鄉稅制的必要條件

黨的十六屆三中全會提出“創造條件逐步實現城鄉稅制統一”，說明了統一城鄉稅制將是一個財經理論與實踐(雙月刊)2007年第3期2007年第3期(總第147期)謝羅奇，易利杰等:統一城鄉稅制:條件#65380;問題與步驟長期漸進的過程，需要創造條件逐步加以實現#65377;

1.農民收入的穩步增加#65377;當前，我國城鄉居民收入差距由20世紀80年代初的1.82∶1擴大到3.29∶1，如果考慮到城市居民的各種福利性補貼和農民收入中包括要繳納的稅費#65380;生產性投入等因素，則城鄉居民實際收入差距將進一步拉大#65377;而世界多數國家目前的城鄉收入之比大致在1.5∶1左右，韓國#65380;臺灣等國家和地區在經濟起飛時期，城鄉居民收入之比也一般是1.4∶1～1.6∶1之間^[1]#65377;因此，只有在農民收入不斷增加，城鄉居民收入差距縮小到一定程度時(如1.5∶1左右)，統一城鄉稅制才具備必要的財政意義和現實基礎#65377;

2.農業市場化程度的不斷提升#65377;當前，我國農業市場化程度總體偏低，農產品商品化率僅達35%～40%^[1]，農產品的出口總額約占農業總產值的1%，農業生產要素市場的建設也相當滯后，農村市場運行機制還比較缺乏，農民的市場主體地位仍十分脆弱#65377;在這種農村市場化程度偏低的總體格局下，引入以市場經濟為背景建立的現代工商稅制，必然與農村現實的經濟狀況不相適應，不僅難以有效發揮稅收的職能，而且還將影響農村經濟的發展#65377;

3.農業現代化水平的逐漸提高#65377;當前，我國農業現代化水平還比較滯后，農業生產經營主要仍沿用家庭聯產承包的傳統組織方式，社會化#65380;集約化#65380;專業化#65380;產業化程度還相對較低#65377;雖然近年來，我國各類農業產業化經營組織已有了長足的發展，據農業部統計，至2004年底已達到約6.6萬，但是其帶動的農戶數量仍然僅占農戶總數的25%^[3]，遠遠適應不了我國農業現代化水平整體提升的要求#65377;就稅收與經濟的關系而言，稅制的現代化程度與經濟的現代化程度是密切相關的#65377;取消傳統的農業稅制后，現代稅收制度在農村的全面實施也必須與農業現代化發展水平相適應，不宜不切實際地急于推進#65377;

4.農村人口就業狀況的有效改善#65377;就業是民生之本#65377;據統計，我國目前農村潛在的剩余勞動力達1.5億左右#65377;在這種就業狀況下，農民的收入難以得到較快地增長，農民的組織化程度也難以得到有效地提高，如果急于將農民納入統一的稅收征收體系，不僅不符合國家促進農民增收的政策導向，而且還將為稅收征管帶來很大的難度，不利于稅收行政效率的提高#65377;從目前影響我國農村人口就業狀況改善的因素來看，除了農業經濟發展本身的原因外，城鄉有別的戶籍制度#65380;就業制度以及城鎮化進程的明顯滯后也是其中的重要方面，因此，我國農村人口就業狀況的有效改善，不僅有賴于發展農業經濟本身，而且也有賴于消除城鄉有別的戶籍制度#65380;就業制度，以及加快我國城鎮化建設的進程#65377;這些都是順利實現城鄉稅制統一的前提條件#65377;

5.農村公共事業供給機制的充分建立#65377;當前在我國，農村義務教育#65380;醫療衛生#65380;社會保障等社會公共事業的發展都嚴重滯后#65377;與城鎮相比，農村義務教育經費主要由農民承擔，公共衛生服務資金嚴重不足，社會保障體系相當薄弱，嚴重影響了農村社會的發展和農民生存質量的提高#65377;在這些農村公共產品和公共服務的供給機制沒有建立完善之前，單純追求城鄉稅制的統一，無異于對農民的“只取不予”#65377;這不僅從道義上對不起農民，而且還將破壞農村社會的穩定，對統籌城鄉發展造成嚴重的負面影響#65377;

由此可見，統一城鄉稅制并不是一蹴而就簡單地將農民與城鎮居民#65380;農業與工商業納入統一的稅收征收體系，而是應該在城鄉社會經濟制度差異縮小和農村社會經濟發展到一定程度等各方面條件基本成熟之后，才能順利實現#65377;

三#65380;城鄉稅制統一必須防止“黃宗羲定律”重現

全面取消單獨對農民征收的農業稅，不僅從稅制上消除了對農民的歧視，而且對“搭稅收之名，行收費之實”的行為也是一個釜底抽薪之舉，將從根本上克服以往歷次改革“只減負擔不改機制”的弊端，徹底消除亂收費現象，避免“黃宗羲定律”的再現#65377;

我國農業發展的現狀決定了取消農業稅后，仍然應該長期堅持向農業傾斜的稅收政策導向#65377;目前，農業占我國國內生產總值的比重已下降到不足15%，而農村人口仍然占總人口的60%以上^[4];城鄉居民收入差距之大在世界范圍內已位居前列;農民收入雖然近年來出現了恢復性增長，但基礎并不牢固，影響農民增收的一些根本性#65380;長期性#65380;深層次的因素并沒有克服#65377;因此，取消農業稅后，進一步完善涉農稅收制度，逐步實現城鄉稅制統一的根本目標，并不是簡單地將農民納入工商稅收征收體系，而是要更好地體現國家對農業的稅收扶持#65377;國外促進農業發展的經驗表明，我國仍須從多方面加大對農業的支持力度#65377;目前，對農業給予大量的稅收優惠和政府補貼是國際上的普遍做法#65377;歐盟#65380;美國甚至印度等很多發展中國家，雖然將農業與工商業一樣納入統一的稅收征收體系，但均對農業實行了特別的稅收優惠政策，使農民的實際稅收負擔很輕，甚至接近于零#65377;除此以外，各國還通過各種形式對農業給予了高額的補貼#65377;2003 年，以生產者補貼等值(PSE)百分比衡量，在經濟合作與發展組織范圍內生產者支持占農業收入的32%，其中美國為18%，歐盟國家為35%，而冰島#65380;日本#65380;韓國#65380;挪威#65380;瑞士則不低于60%^[5]#65377;相比之下，我國不僅在稅制上存在著對農業支持不足的問題，而且在利用WTO“黃箱”#65380;“綠箱”政策上也存在著對農業補貼不夠的問題#65377;因此，從支持農業發展的國際背景看，我國完善涉農稅收制度，逐步實現城鄉稅制統一的基本取向，只能是進一步加大對農業的支持力度，而不是增加對農民的負擔#65377;

四#65380;統一城鄉稅制的基本取向和實現步驟

如前所述，統一城鄉稅制將是一個較長的過程#65377;當前和今后一段時間內的主要任務是積極創造城鄉稅制統一的外部條件，并且在條件成熟#65380;城鄉稅制統一后，也應注重對農業生產和農民個人給予必要的政策傾斜#65377;具體來講，可以考慮采取“兩步走”的策略來積極加以推進#65377;

(一)加大稅收對涉農領域的政策支持力度，積極創造統一城鄉稅制的條件

1.調整優化支持農業生產的稅收優惠政策，促進農業做大做強#65377;在企業所得稅改革中，進一步優化對農口企業和農業產業化龍頭企業的稅收優惠方式，擴大優惠政策的適用范圍，更好地促進其發展#65377;同時，可借鑒國際經驗，對農民生產投入物中所含的增值稅進項稅金，通過一定的方式給予補償#65377;

2.立足國內國外兩個市場，促進擴大農產品流通#65377;在國內市場方面，進一步落實農產品連鎖經營的稅收優惠政策，完善連鎖經營企業的匯總納稅制度，促進現代化農產品市場體系的建設;在國際市場方面，繼續調整完善出口退稅制度，擴大農產品出口優勢，促進國際競爭力和市場占有率的提升#65377;

3.完善農產品加工業增值稅制度，促進農產品加工企業與農民建立合理的利益連接機制#65377;一方面注重解決現行農產品深加工企業按17%征收增值稅和按13%抵扣的“高征抵扣”問題^[6]#65377;另一方面嚴格防范農產品收購憑證虛開虛抵增值稅進項稅款的問題，既要從鼓勵發展的角度，為農產品加工業創造良好的稅收環境，又要從規范稅制的角度，堵塞稅收漏洞，防止稅款流失#65377;

4.堅持以科技興農為依托，促進農業產業結構的調整#65377;實施鼓勵企業建立農業科技研發中心#65380;支持發展農業科技創新風險投資的稅收優惠政策，促進農業科技創新和成果轉化#65377;對符合條件的依托科技創新發展的綠色農業#65380;生態農業和循環農業產業，如開發生物燃料乙醇#65380;生物柴油#65380;生物化工新產品等生物質產業，積極納入環保節能項目范圍并給予相應的稅收支持，促進農業集約生產#65380;清潔生產#65380;安全生產和可持續發展#65377;

5.引導改善農村基礎設施，夯實新農村建設的物質條件#65377;對投資于農村水利#65380;電網#65380;交通等公共基礎設施項目，綜合運用直接減免#65380;投資抵免或加速折舊的方式給予一定的稅收優惠支持，引導和鼓勵社會資金向這些領域的投入，促進農村基礎設施條件不斷改善#65377;

6.立足“以城帶鄉”，有序促進小城鎮發展和農村剩余勞動力轉移#65377;積極研究有利于農民工實現公平就業的稅收政策，促進城鎮加大對農村剩余勞動力吸納的力度#65377;同時，在發展小城鎮時，也要注重加大對耕地的保護力度，適當提高耕地占用稅稅額標準，更好地發揮稅收在保護基本農田中的作用#65377;

7.積極鼓勵農村公共事業發展，促進農村社會安定和諧#65377;研究完善促進農村義務教育，農民文化衛生服務#65380;農村金融保險服務#65380;農業信息科技服務等公共服務項目和農村合作經濟組織發展的稅收支持政策，積極引導社會資金向農村公益事業和公益設施建設的投入，結合企業所得稅改革，加大對農村公益性捐贈的稅前扣除力度#65377;同時，積極探索建立與農村經濟發展水平相適應#65380;與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度，條件成熟時開征社會保障稅，為最終建立覆蓋城鄉的社會保障體制開辟一條規范的資金籌集渠道#65377;

(二)在農村經濟社會發展到一定程度，各項條件基本成熟時，全面推進城鄉稅制統一

1.完善涉農所得稅制#65377;對公司型的農業生產單位征收企業所得稅，對農戶個人征收個人所得稅#65377;但對個人所得稅應設置合理的征稅標準，將絕大多數農民排除在征稅范圍之外，只對部分高收入農業生產者征稅#65377;

2.統一城鄉房地產稅制#65377;基本方向是建立內外統一#65380;城鄉統一#65380;房地合一的房地產稅制#65377;但是，對農業生產用地#65380;普通農民住宅，不納入征稅范圍，只對超過一定標準的農村住宅#65380;非農業經營性用地予以征稅#65377;

3.建立城鄉維護建設稅#65377;將現行城市維護建設稅改為城鄉維護建設稅，對城鎮和農村統一征收，并根據其專用性的特點，對在農村征收的城鄉維護建設稅專門用于農村公共基礎設施的維護和建設#65377;

完善涉農稅收制度，逐步實現城鄉稅制統一，并不只是單純稅收制度上的調整，而且還涉及到農村公共財政體制的建設#65380;農村基層政權的重構等多個方面內容，應該統籌考慮，協調配套，共同推進#65377;只有這樣，才能最終實現統一城鄉稅制的戰略目標，加快推進消除城鄉二元經濟結構#65380;促進城鄉統籌發展的歷史進程#65377;

參考文獻:

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Unify Urban and Rural Taxation System in China:Conditions，

Problems and ProceduresXIE Luoqi1，YI Lijie2，HUANG Yun3

(1.Business School， Xiangtan University， Xiangtan， Hunan 411100，China;2.Law School， Xiangtan

University， Xiangtan， Hunan 411100，China;3.State Administration of Taxation， Beijing 100038，China)Abstract:The conditions of uniting urban and rural tax system are still immature under the imbalanced development and dualistic economic structure existing in urban and rural area in China. According to the strategic goal of constructing socialistic new countryside， tax regulation should strengthen agriculturerelated policies to implement efficiently and create the essential conditions to realize the unification of rural and urban taxation system. Furthermore， even though when the conditions are mature， the unification of urban and rural taxation system should be oriented by the purpose of promoting agricultural production and improving the support system of farmer's personal tax.

Key words:Agriculturerelated Policies; Tax Adjustment; Unification of Urban and Rural Taxation System

注:“本文中所涉及到的圖表#65380;注解#65380;公式等內容請以PDF格式閱讀原文 #65377;”