日本《觀光基本法》修定的主要內容、意義及問題

內容摘要：2006年12月13日，日本政府對《觀光基本法》進行全面修改，并以《觀光立國推進基本法》的名稱公告。與《觀光基本法》相比較，《觀光立國推進基本法》增加許多條款內容，明確規定政府、旅游企業、全體國民在實施觀光立國時應當承擔的責任，要求政府大力發展旅游高等教育培養高素質人才，并且專門開辟觀光立國推進基本計劃章節內容，給今后日本旅游業指明發展方向。盡管《觀光立國推進基本法》仍然存在著一些問題，但是日本修法的成功經驗值得我們借鑒。

關鍵詞：觀光基本法；觀光立國推進基本法；觀光立國；日本旅游

一、《觀光基本法》修定原因背景

(一)《觀光基本法》存在先天不足

20世紀50年代中后期，1日本經濟飛速發展，為喚起有效需求，促使經濟取得更大的發展，1960年11月，日本池田內閣制定并實施“國民所得倍增計劃”，計劃在5—10年內使國民總收入增長一倍以上。為了防止不同行業間收入差距擴大，增強農山漁村經濟活力，賺取旅游外匯收入，合理開發旅游資源，提高國民閑暇生活質量，有必要制定一部指導旅游行業發展的基本法。1964年東京奧林匹克運動會給制定旅游行業的基本法提供有利契機。為適應當時日本國內的社會經濟發展形勢，1963年6月20日，日本制定頒布了《觀光基本法》。

部分日本學者指出，《觀光基本法》在制定之初就存在著先天不足，對出境旅游發展規范力度不夠。例如，制定《觀光基本法》一個主要宗旨是為了加強旅游外匯收入，但是，日本政府自1964年起部分放開外匯管制，允許日本國民出境旅游，其結果必將造成外匯漏損。事實已經證明，正是由于當時沒有將出境旅游發展納入《觀光基本法》框架內規制發展，造成日本國際旅游業發展嚴重失衡，即入境旅游嚴重落后而出境旅游發達的窘境。鑒于日本國際旅游發展嚴重失衡與《觀光基本法》的先天不足密切關聯，日本國內一直存在著修改《觀光基本法》中關于發展國際旅游方面條款的呼聲。

(二)《觀光基本法》落后于日本旅游發展形勢

眾所周知，旅游業作為新興朝陽產業具有極大發展潛力。根據世界旅游組織2000年估算，目前全球旅游業創造的GDP占全世界GDP總額的109％以上，大約為3.5萬億美元，大大超過了汽車產業和信息產業的規模，是世界排名第一的產業。該組織還預測在2020年全球國際旅游到訪人次將達到16億，屆時，全球每天將有500億美元用于國際旅游支出。隨著旅游經濟的興起，旅游業對一個國家經濟增長的拉動作用越來越大。然而長期以來，日本政府在國際旅游業方面雖然重視出境旅游的發展，但卻忽視了開放國內旅游市場、發展入境旅游的重要性。在經濟發達國家當中，日本人境旅游是非常落后的，接待入境游旅游者人數也是最少的。

為改變日本國際旅游業嚴重失衡的狀態，2003年1月，原日本首相小泉純一郎在施政演說中強調政府將制定并實施觀光立國戰略，提出了2010年實現入境旅游者人數翻番、入境旅游者達到1000萬人的戰略目標。日本政府在2003年6月10日發表的《觀光白皮書》中把2003年稱之為觀光立國元年。為實現觀光立國戰略目標，從2003年開始，日本政府陸續在內閣增設觀光立國擔當大臣職位，召開《觀光立國推進戰略會議》，制定《觀光立國行動計劃》，加強培養旅游專業人才，大力發展生態旅游，不斷加強與世界各國家地區之間的旅游合作，使得日本入境旅游得到快速發展。面臨著這樣一種全新的旅游發展態勢，《觀光基本法》(以下簡稱舊法)已經不適應新時期日本旅游發展的需要，必須進行根本上的徹底修改。

二、《觀光立國推進基本法》的新意所在

《觀光立國推進基本法》已于2007年1月1日正式施行。《觀光立國推進基本法》共分為前言、正文(包括總則、觀光立國推進基本計劃、基本政策、行政機關及團體四部分)和附則三部分共計27條。《觀光立國推進基本法》對舊法進行全面修改的同時，特別增加“觀光立國推進基本計劃”部分內容。本文主要介紹《觀光立國推進基本法》新增加的條款內容。

(一)前言

《觀光立國推進基本法》在前言部分當中明確指出21世紀日本經濟社會面臨的問題、國際旅游落后帶來的危機感及其應對策略：“我國已經迎來世界上絕無僅有的高齡化、少于化時代”，“訪問日本的國際旅游者數量與我國在世界占據的經濟地位極不相稱”，提出改變日本國際旅游落后局面的戰略舉措——實施觀光立國戰略，即“通過拓展國際旅游市場，增強日本各地域的國際旅游競爭力，實現觀光立國”，實施觀光立國戰略是“21世紀我國經濟社會發展不可欠缺的研究課題”。

(二)正文

1．總則部分

《觀光立國推進基本法》第1條關于立法目的明確指出：制定本法的目的是“制定實施觀光立國戰略目標政策、確定觀光立國的基本理念、明確國家中央政府與地方政府之問的權責，通過制定實現觀光立國的政策，并且有計劃地推進觀光立國行動計劃，從而增進與世界各國家之間的相互理解，促進國民經濟發展，提高國民生活質量”。

與舊法相比，《觀光立國推進基本法》在總則部分當中新增加一些條款，即第3條基本理念、第5條旅游企業的責任和第6條對國民的要求。第3條明確了推進觀光立國的基本理念：觀光立國必須以建設令日本當地居民充滿自豪感的生活環境，促進國內旅游、國際旅游事業的發展，豐富國民生活等為前提進行施策。①觀光立國施策要具有促進各國家地區之間相互往來交流的國際化視野；②觀光立國施策要有效利用國民閑暇時間，使國民享受健康充裕的物質文化生活，促進國內旅游的發展；③觀光立國施策要充分認識到旅游產業能夠提供很多就業機會，對促進日本地方經濟社會發展具有重要作用，需要國家、地方政府、旅游企業、當地居民緊密合作共同發展。

第5條明確了旅游企業實施觀光立國戰略的責任，要求旅游企業應努力擔當實現觀光立國的主體；第6條對日本國民提出要求，明確要求全體日本國民要深刻領會觀光立國的意義，在各自地方社會里為旅游者提供各種便利以促進當地旅游發展。

在旅游政策的實施主體方面，舊法只對國家和地方政府提出要求；《觀光立國推進基本法》在此基礎上進一步明確了旅游企業與日本國民在實施觀光立國戰略中應發揮不可替代的作用。換言之，《觀光立國推進基本法》不僅要求政府發揮主導作用，同時要求旅游企業和當地居民與政府保持協調一致，集中全社會力量早日實現觀光立國。

2．觀光立國推進基本計劃部分

為了確保積極穩妥地推進觀光立國戰略，要求政府必須制定推進觀光立國戰略發展的綜合計劃，即“觀光立國推進基本計劃”，這在《觀光立國推進基本法》中的第10條和第11條當中體現出來，這2條也是舊法當中沒有的新內容。第10條規定了制定觀光立國推進基本計劃的政府責任部門(人)，以及觀光立國基本計劃包括的主要內容，要求觀光立國推進基本計劃必須包含旅游基本方針、基本目標以及具體政策措施等內容。要求旅游行政主管部門長官國土交通大臣(觀光立國擔當大臣)必須及時聽取交通政策審議會的意見，制定出觀光立國推進基本計劃提交閣僚會議審閱；國土交通大臣(觀光立國擔當大臣)必須將閣僚會議作出的旅游相關決定及時向國會報告并公示。第11條明確了觀光立國推進基本計劃的主導性，要求今后政府制定旅游相關計劃時必須以觀光立國推進基本計劃為基礎，不得違背觀光立國推進基本計劃的宗旨。

不難看出，《觀光立國推進基本法》第10條、第11條對保證觀光立國推進基本計劃的一貫性、連續性和權威性，避免因政權更迭造成該計劃擱淺或者被其他計劃替代發揮著制約作用。

3．基本政策部分

(1)振興國際旅游。《觀光立國推進基本法》12條、13條和14條對振興國際旅游做出規定。第12條的主要內容是，為了促進外國游客來訪，必須在國外大力宣傳日本傳統文化，在國內重點整備旅游交通、住宿等基礎設施，積極進行國際會展的招徠工作，簡化外國游客入境手續；第13條的主要內容是，在國際旅游領域不斷加強與世界各國的旅游合作，與外國政府積極協調，促進日本地方政府與外國地方政府的旅游交流、加強與各國青少年之間的交往；第14條則主要針對提高外國游客接待服務水平做出相關規定，要求國家采取相應措施，對住宿、餐飲以及導游介紹設施進行大力整頓，提高涉外導游員的服務質量，積極向外國游客介紹日本傳統的飲食文化、生活文化、產業特點等方面知識，大力支持開發具有地方特色的旅游商品。

與舊法相比，《觀光立國推進基本法》更具有可操作性。《觀光立國推進基本法》要求各地方政府通過發展國際會展業進行國際旅游振興，還要求加強日本與世界各國青少年之間的交流往來，給未來發展國際旅游打下堅實基礎。

(2)增強旅游業的國際競爭力。《觀光立國推進基本法》第19條和第20條是1日法中沒有的條款。第19條規定，為增強旅游業的國際競爭力，國家要與旅游企業進行緊密合作，共同應對旅游者不斷高漲的旅游需求和旅游產品多樣化的需求；第20條規定，國家要采取必要措施，大力發展旅游高等教育培養旅游人才，提高旅游從業人員的知識水平，以此提高旅游地區和旅游業的國際競爭力，促進旅游業發展。

《觀光立國推進基本法》首次將旅游教育提到嶄新高度，要求國公立高等教育機構積極培養旅游人才，改變此前旅游高等教育政府參與力量薄弱的不利局面。同時，通過采取各種旅游培訓措施提高從業人員的專業素質，以此提高日本旅游行業的整體素質，增強日本旅游業的國際競爭力。

(3)促進旅游環境整備。《觀光立國推進基本法》第24條關于新旅游領域的開拓、第25條關于旅游統計也是舊法中沒有的條款。第24條規定，國家要采取必要的措施開拓新旅游領域，積極普及自然體驗旅游活動和農林漁業的旅游活動，對能夠增進身心健康的其他各種旅游活動也要大力支持；第25條規定，為確保觀光立國戰略的實施，國家要采取措施，對旅游消費統計、旅游者住宿狀況統計以及其他旅游相關統計方法進行必要改革；從而提高旅游統計精確度。

為實現觀光立國，日本政府曾經3次召開以環境大臣為議長的生態旅游推進會議，并自20.05年開始采用旅游衛星賬戶(TSA)統計旅游對國民經濟發展的貢獻度。《觀光立國推進基本法》的新條款對促進日本各地大力發展生態旅游，敦促地方政府采用旅游衛星賬戶(TSA)科學統計旅游對當地經濟發展的貢獻度發揮重要作用。

三、修法的積極意義

(一)發揮當前對旅游業指導作用

《觀光基本法》自1963年6月20日頒布以來，適應日本旅游不同歷史發展時期進行過若干次修改，最近一次修改是在1999年12月23日進行的。進入21世紀以來，發展旅游業已經轉變成為日本的一項基本國策，2006年12月13日的這次修改，是《觀光基本法》頒布實施以來最全面的一次修改，甚至法律的名稱都被改為《觀光立國推進基本法》。日本以立法的形式明確當前日本旅游業的主要任務就是實現觀光立國戰略目標，即實現2010年訪日入境旅游者1000萬人的目標，這對當前日本發展旅游業具有指導作用。

(二)鞏固已經取得的旅游成果

日本政府自2003年確定觀光立國戰略目標以來，經過舉國上下4年多的共同努力，已經取得部分成效。例如，2003年即觀光立國元年，日本入境旅游者人數為521.2萬人；2004年日本入境旅游者人數為614.6萬人，增長率達到17.8％；2005年為672.8萬人，增長率9.6％；2006年為733.4萬人，增幅略有放緩，但仍然達到9.0％。此時修定《觀光基本法》充分表明日本政府實施觀光立國戰略的決心，這對扭轉入境旅游人數增長率逐步降低的趨勢，鞏固業已取得的旅游成果，促進入境旅游新發展大有裨益。

(三)確保觀光立國路線不動搖

如前所述，盡管觀光立國戰略已經取得部分成效，但是若想按期實現觀光立國戰略目標仍需舉國努力。就實施觀光立國戰略的行動上，日本個別地方政府與中央政府并沒有完全保持一致，相反；個別地方政府部門甚至認為，擴大入境旅游市場使大量外國游客訪問本地，會帶來犯罪率提高等一系列問題，因此對實施觀光立國戰略采取消極態度。《觀光立國推進基本法》的頒布實施，要求日本地方政府必須堅定不移地依法行政，確保日本政府各部門、各級地方政府落實貫徹實施觀光立國，確保觀光立國路線長期穩定不動搖。

(四)指明未來日本旅游發展方向

從20世紀90年代中期開始，日本政府已經充分認識到發展旅游產業的重要性，并花大力氣發展入境旅游，因此入境旅游者人數基本上保持了持續增加的局面，新世紀以來的增加還非常迅速。新世紀伊始，2000年日本出境旅游者人數為1781.9萬人，入境旅游者人數為475.7萬人，入境旅游者人數只是出境旅游者人數的26.0％；2006年日本出境旅游者人數為1753.5萬人，入境旅游者人數為733.4萬人，入境旅游者人數是出境旅游者人數的41.0％，入出境旅游人數比6年間增長了15個百分點，出入境旅游失衡局面有所改觀。《觀光立國推進基本法》的制定實施，說明在今后較長的一段時期內，日本政府將旅游發展重點放在入境旅游方面，充分指明了未來日本旅游發展方向。

四、問題及啟示

(一)存在問題

首先，《觀光立國推進基本法》與舊法相比較，盡管對前言部分已經做出很大修改，但是仍然給人避實就虛的感覺。例如，《觀光立國推進基本法》前言部分第一句話是“旅游是國際和平和國民生活穩定的象征，其發展有利于維護和平、加深國際社會的相互了解，并且幫助我們享受健康而且充滿文化內涵的生活情趣”。這句話和日本《憲法》前言相類似，如《憲法》前言就有“日本國民祈愿永久的和平”、“我們要維護和平，將專制、壓迫和偏見從世界上去除掉”等語句。正是由于《觀光立國推進基本法》與日本《憲法》前言類似，給人造成《觀光立國推進基本法》是“新和平憲法”錯覺，難以發揮其對旅游業的指導作用。

其次，《觀光立國推進基本法》對“觀光”這一法律用語仍然沒能給予法律界定。早在《觀光基本法》制定之初就該法在國會辯論咨詢的時候，《觀光基本法》制定者日本運輸省(現國土交通省)對“觀光”的解釋就比較含糊暖昧：“觀光這個用語，采用社會通用的概念，可以不必在法律層面上進行重新界定”。眾所周知，《觀光立國推進基本法》在當前的旅游法系中占據著“旅游憲法”、“旅游根本大法”的地位，然而卻未能給“觀光”一個明晰的法律界定，這與其占據“旅游憲法”地位是不相稱的。

最后，《觀光立國推進基本法》沒有罰則，這在世界各國制定旅游相關法律的歷史上是罕見的。作為指導旅游業發展的基本法，針對違法者沒有與之相適應的懲罰措施，無疑會極大地降低了該法的威懾作用，從而十分不利于旅游業持續穩定健康發展。盡管此次《觀光基本法》經過全面修改，以《觀光立國推進基本法》的名稱頒布實施，但是仍然沒有補充罰則部分內容，不能不說是本次修法的一大缺憾。

(二)啟示

盡管日本《觀光立國推進基本法》仍然存在著一些不足，但是，可以預見該法對促進日本旅游尤其是入境旅游的健康發展將會發揮重要作用。我國目前還沒有制定《旅游法》，現行旅游法律主要是一些管理條例和辦法，法律級別較低，無法擔負起促進我國旅游業和諧健康發展的重任。鑒于當前我國經濟飛速發展，人民生活水平不斷提高，大眾旅游普及發展十分迅速，制定《旅游法》的時機已經趨于成熟。《旅游法》的內容要適度超前，對出境旅游進行前瞻性規范，免蹈日本覆轍。

另外，日本對《觀光基本法》適時修改的做法值得我們思考借鑒。例如，《旅行社管理條例》是目前我國一部比較重要的旅游法律，自1996年10月頒布實施以來，曾經為了應對加入WTO而于2001年12月進行簡單修改，只將中外合資旅行社的管理納入條例之中，沒有修改條例的主要內容。多年旅游實踐證明，旅行社質量保證金制度、出境旅游相關規定已經不適應當前我國旅游發展形勢，標準旅游合同也亟需制定實施。建議盡快對《旅行社管理條例》進行必要修改，出臺標準旅游合同范本，使我國的旅游法制建設更加完備，促進我國旅游業健康發展。

責任編輯：楊 茜