政府在美、日國家助學體系中的作用及借鑒分析

內(nèi)容提要：國家助學貸款體系的建設跟政府的投入和干預密不可分。本文從美、日國家助學體系的構(gòu)成和運行機制出發(fā)，闡述了國家助學體系中政府的主導作用及對我國的啟示’并針對我國現(xiàn)階段國家助學貸款的實際情況，從國家助學教育金融體系的構(gòu)建和加強政府的主導作用兩方面提出了建議。

關(guān)鍵詞：助學貸款；助學金融；美國助學體系；日本助學體系，政府職能

美、日等發(fā)達國家的助學體系發(fā)展較早，相對我國來說更為完善，它在鼓勵學生對高等教育的參與、實現(xiàn)教育機會均等、促進高等教育發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。其中政府的主角作用功不可沒。在助學體系中，政府或直接出資，或提供補貼，或提供擔保，這已被世界各國助學貸款的實踐所認可。

一、美國政府在國家助學體系中的作用及啟示

近些年來，美國助學貸款的規(guī)模隨著大學擴招人數(shù)的增加而不斷擴大。2003年，貸款總額上升到474億美元，接受貸款的學生總數(shù)為570萬人，相比我國，2003年，全國累計發(fā)放國家助學貸款52億元人民幣，資助貧困生83萬人次，尚不到美國所發(fā)放的國家助學貸款474億美元的零頭，美國的人口僅為中國人口的1/5，美國人的富裕程度為中國人富裕程度的35倍。為什么美國的助學貸款能搞得如此成功?美國的銀行業(yè)就不懼怕承擔該貸款的風險嗎?原因在于，在美國的助學貸款制度中，最重要的主角是政府，而不是銀行，多年來，美國政府就把“讓所有人獲得平等受教育的機會”，作為教育的一條至高無尚的原則，作為公民權(quán)利的一項重要內(nèi)容，不讓學生因為貧窮而與大學教育擦肩而過。

美國最重要的助學貸款有兩種：一種叫做“帕金斯貸學金”，這種貸學金直接來自于政府，而不是銀行，學校拿到政府發(fā)放的資金后，貸款給家庭經(jīng)濟狀況困難的學生。學生在校期間，政府支付利息，利率為5％。一個本科生總共可以借1.5萬美元(中國為每年5000元人民幣)，研究生可以借3萬美元。學生畢業(yè)9個月后開始還款，還款期限一般為10年(中國為4年到6年)。既然國家以《憲法》的形式，賦予了每一個公民的以“平等的受教育的權(quán)利”，那么，國家就應當為此種權(quán)利承擔義務。這就是建立“帕金斯貸學金”的法律基礎(chǔ)。

另一種叫做“斯坦福貸學金”，這是美國目前最盛行的國家助學貸款，“斯坦福貸學金”分兩種形式：一種形式是資金直接來自于政府，政府承擔風險；另一種形式是由銀行或其他金融機構(gòu)提供貸款，由州政府進行擔保，聯(lián)邦政府進行再擔保，如果學生違約沒有歸還貸款，或者由于死亡、疾病等原因無法還貸，州政府和聯(lián)邦政府將向銀行賠付95％的拖欠貸款。于是，對于銀行來說，助學貸款幾乎是沒有風險的，這就從根本上解除了銀行的后顧之憂，“斯坦福貸學金”的利率上限是8.25％，具體的利率都在每年7月1日，根據(jù)當年中央銀行的基礎(chǔ)利率進行調(diào)整，由于美國過去幾年一直降息，所以“斯坦福貸學金”的利率目前非常低，2004—2005年的利率是在校期間2.77％，畢業(yè)后3.37％。一個本科生最多可以借4.6萬美元，一個研究生可借13.85萬美元。學生從學校畢業(yè)6個月后開始還款，還款期限一般為10年，最長可延長到30年。在取得“斯坦福貸學金”的學生中，家庭經(jīng)濟狀況困難的學生，還能得到政府的利息補貼，自己不用支付大學期間的貸款利息。

由些可見，在美國的助學貸款體系中，政府或直接出資，或通過銀行貸給學生并承擔風險、提供擔保的做法是其助學貸款制度的一個顯著特征，另一方面，政府擔保還能強化政府部門協(xié)助商業(yè)銀行防范助學貸款風險的責任，可見，政府是名副其實的主角，學生是直接的受益者，銀行是配角，銀行經(jīng)營學生貸款，風險很小，卻能盈利，所以這是一個三方“多贏”的游戲。

二、日本政府在國家助學貸款體系中的作用及啟示

第一，立法和成立專門機構(gòu)，早在二戰(zhàn)期間，日本就開始籌建專司學生資助事務的中介機構(gòu)，計劃以法律形式將助學貸款固定下來。1943年政府號召由日本大財團出面組建“大日本育英會”。1944年，政府通過立法使“大日本育英會”獲得“特殊法人”地位，并開始向全國大學生提供助學貸款。二戰(zhàn)后，日本頒布了民主憲法和《教育基本法》，根據(jù)法律政府有責任向經(jīng)濟困難的學生資助，同時將“大日本育英會”改為“日本育英會”，作為政府與學生之間的中介機構(gòu)，負責實施助學貸款政策并管理“日本育英會獎學金”。1984年，隨著成人教育、終身教育和回歸教育開始步入興旺階段，日本財政界、司法界、和教育界修改了《日本育英會法》和《日本育英會法實施令》，在保證“第一種無息助學貸款”繼續(xù)執(zhí)行的同時，增設“第二種無息助學貸款”，以幫助那些接受成人教育的學生完成學業(yè)，按照育英會法的規(guī)定，“日本育英會”主要負責制定發(fā)放貸款和償還貸款的各種條例、規(guī)程、守則以及管理貸款的具體工作。“日本育英會”使“日本育英獎學金”事業(yè)在數(shù)十年間得到迅速發(fā)展，為日本的人才培養(yǎng)、增進教育機會均等做出了巨大貢獻。

第二，提供資金援助。“日本育英會”最初的全部經(jīng)費由政府出資，日本政府的財政撥款在1984年《日本育英會法》修改之前一直曾經(jīng)是育英會的主要經(jīng)濟來源。每年由大藏省根據(jù)日本議會、文部省的建議和育英會年度預算結(jié)果，按年撥給日本育英會，當時的《日本育英會法》規(guī)定：育英會的基金為100萬日元，由政府全部負擔，而且育英會法還規(guī)定：政府在認為必要的時候，可在日本財政預算規(guī)定的范圍內(nèi)，增加育英會的資金投入。近些年來，政府財政的專項撥款隨著回收款的增加和其他渠道的開通而逐年下降。

日本育英會的貸學金類型主要有兩種：無息助學貸款和有息助學貸款。無息助學貸款主要針對經(jīng)濟困難、最需要資助的學生，其中碩士和博士研究生也可申請無息借貸，利息全部由政府承擔，有息助學貸款的利率遠遠低于商業(yè)貸款。在校期間的利息全部由政府承擔，畢業(yè)以后償還貸款的利率也僅為3％，其余由政府承擔。

由此可見，日本政府是國家助學貸款體系中利息和風險的主要承擔者，中介機構(gòu)日本育英會成為政府和高校、學生之間的橋梁，并提高了政府資金的運作效率。

三、我國助學貸款制度的現(xiàn)狀分析

我國自1999年大學擴招以來，高等學校貧困生問題進一步突出，截至2004年，全國普通高校貧困生約240萬人，占在校生總數(shù)的20％，經(jīng)濟特別困難的學生160萬人，總數(shù)比1999年翻了一番。2004年6月，教育部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》，對國家助學貸款制度設計進行了重大調(diào)整。表現(xiàn)在五個方面：第一是學生在校期間將免交貸款利息；第二是還貸期限由原來的4年延長至6年，第三是將招標選擇貸款經(jīng)辦銀行，而不限于國有商業(yè)銀行；第四是將加大學生還款的監(jiān)管力度，違約借款學生的名單將曝光；第五是將建立貸款風險補償資金，由地方政府和高校各負擔50％。從以上可以看出，政府正試圖通過行政指令和成本分擔方式，協(xié)調(diào)各方利益和風險，推動助學貸款在降低政府運行成本，政府、銀行和學校共同分擔風險的基礎(chǔ)上繼續(xù)實施。

但是從實踐層面上，國家助學貸款的政策效果與該制度推行的初衷還有一定的距離，特別是地方高校的落實工作發(fā)展緩慢，至2005年12月底，獲得貸款學生數(shù)占在校學生數(shù)的平均比例只達到8％。全國應開辦國家助學貸款的1714所普通高校中，有248所地方高校尚未啟動，部分省區(qū)或高校雖啟動了這項工作，但審批貸款人數(shù)和金額仍然偏低。為改變這種現(xiàn)狀，政府幾乎每年都在改進和調(diào)整政策，以期調(diào)動各方的積極性，實現(xiàn)政策預期目標，

分析我國助學貸款制度效果不佳的原因：首先，商業(yè)銀行始終是我國助學貸款制度的主角，這既不符合助學貸款的制度設計(助學貸款的核心是“助學”)，也不符合商業(yè)銀行的價值取向。因為轉(zhuǎn)型中的銀行逐步實現(xiàn)了市場化，有效的規(guī)避風險、最大化的追逐利潤幾乎是商業(yè)銀行本能的首要選擇。而國家助學貸款業(yè)務不僅運作成本高、回報利潤低、潛在風險大，而且我國尚沒有健全的個人征信體系作保證，“惜貸”自然成為商業(yè)銀行必然的選擇。2004年國家助學貸款制度調(diào)整后，雖實行風險補償金制度，通過風險補償金來彌補商業(yè)銀行的收益不足，但并未從根本上解決商業(yè)銀行的風險成本問題。

其次，從高校來看，招生規(guī)模的不斷擴大，學生人數(shù)的急劇增加、教育基礎(chǔ)設施的擴建使高校對資金的需求急劇上升，而且政府財力投入也有限，許多高校都面臨資金緊缺的壓力，但目前的助學貸款體系并不能為大多數(shù)貧困生解決資助經(jīng)費，部分高校學生的欠費已嚴重影響到學校資金的正常運轉(zhuǎn)，經(jīng)費短缺已成為高校管理中非常突出的問題，另一方面，高校作為國家的人才培養(yǎng)機構(gòu)，不能以家庭經(jīng)濟狀況為標準來選擇學生，開設“綠色通道”，保證貧困學生正常入學，這是教育部，更是社會對高校提出的基本要求，高校更不可能通過亂收費或多收費等手段解決資金緊張問題。學校是助學貸款過程中銀行和學生的連接者，其工作的根本目的是讓貧困學生通過助學貸款繳納所欠學校的各項費用，但高校也要為此支付相應的管理成本。2004年助學貸款政策調(diào)整后，高校要為國家助學貸款支付相應的風險補償金，如某高校2004年國家助學貸款1000萬元，風險補償金比例為14.5％，地方財政和高校各負擔50％，那么高校要拿出7125萬元風險補償金。這勢必會加劇高校財務的緊張狀況，高校是否有更多的能力來分擔風險成本?這是否又會造成高校的“惜貸”現(xiàn)象?高校面臨著越來越大的壓力。

由此可見，我國與美國、日本兩國助學體系的建設確實存在不小的差距，美國、日本兩國較完善的助學體系中政府發(fā)揮著非常重要的主導作用。相比而言，我國政府投入的力度、政府承擔的風險要小得多。

四、我國助學貸款體系建設的政策建議

1．建立合理的教育金融框架結(jié)構(gòu)

中國幅員遼闊，區(qū)域差異明顯，單一的助學貸款模式很難滿足所有學生的各種需要，因此，構(gòu)建一個“政府部門管理與商業(yè)銀行運作相結(jié)合”，“多層次、多渠道、多方式”以及“擔保和非擔保、貼息和非貼息、市場與非市場運作互相補充”的教育金融框架結(jié)構(gòu)是非常必要的。

中國教育金融框架的設計，首先應該決定的問題是由政府部門管理還是由商業(yè)銀行管理。在美國，“斯坦福貸學金”為主的助學貸款是在政府擔保和提供利息補助的情況下由商業(yè)銀行來運作，而日本，助學貸款則是通過具備法人團體地位的“日本育英會”來實施的，“日本育英會”在接受政府撥款后就以法律和經(jīng)濟手段來管理資金。從不同模式的實踐看，商業(yè)銀行貸款運作和管理方面比政府機構(gòu)更專業(yè)。如果商業(yè)銀行愿意提供助學貸款，政府公共基金的負擔就減輕。在美國，已有證據(jù)表明商業(yè)銀行運作助學貸款更有效率；但政府以利息補貼、擔保和其他“特別補償”的形式支付給商業(yè)銀行來促使其參與助學貸款計劃的成本也是比較昂貴的。商業(yè)銀行可能將助學貸款局限在那些“低風險”的學生，那些來自貧困家庭的學生可能難以取得貸款。而且從規(guī)模效益的角度看，由政府管理可能會更有效。日本就是一個很好地例子。因此，從管理成本、貸款分配、貸款回收效率、接受者選擇等角度來比較，兩種模式各有利弊，

中國可將兩種模式有機的結(jié)合起來，構(gòu)建一個職能清晰、層次豐富、實際有效、各參與機構(gòu)相互作用、各類型助學貸款項目互相補充的成熟的教育金融框架，一方面完善現(xiàn)有的商業(yè)銀行運作、政府貼息和承擔相應風險的助學模式；另一方面應成立政策性教育銀行，充分運用政府投入、家庭教育儲蓄、銀行運作、學校貸款學生管理及企業(yè)和個人教育投資等各種資源，提高資源使用效率，確實解決貧困學生教育的實際問題，這不僅需要學生及其家庭、銀行、學校、企業(yè)和個人投資者相互協(xié)作，更需要國務院、教育部、中國人民銀行、財政部、中國證監(jiān)會、世界銀行和國際金融機構(gòu)的支持和協(xié)作。

2．充分發(fā)揮政府的主導作用

在我國助學貸款政策推進過程中，政府始終表現(xiàn)出經(jīng)濟人的特征。從開始希望借助市場實現(xiàn)社會公益性目標，到后來由于效果不顯著而轉(zhuǎn)向多方合作，政府始終沒有放棄采用商業(yè)運作方式的設想，助學貸款的基本性質(zhì)雖然已經(jīng)明顯向政策性和公益性方向發(fā)展，但政府究竟安排多少財政和承擔多大風險一直是個未知數(shù)。另外，目前政府仍然以發(fā)布行政命令和文件這種傳統(tǒng)方式，對非其管轄的獨立組織進行約束，這是導致國家助學貸款幾經(jīng)波折，幾近停止的重要原因，這說明，政府仍然習慣于將有關(guān)問題盡量納入政治體系內(nèi)，寄希望于可以通過“外部成本內(nèi)化”來降低運作成本，還沒有充分尊重其他市場主體的獨立性。

助學貸款的核心是“助學”而不是“貸款”，而貸款是一種純粹的商業(yè)行為。我們的助學貸款陷于停滯?根源在于把助學貸款的核心落在了“貸款”上，“助學”體現(xiàn)的是政府的責任，屬于政府所應提供的公共產(chǎn)品的一部分，提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品是政府的職責，我國政府應成為國家助學貸款風險的主要承擔者，通過提供貸款本金、貸款擔保，來實現(xiàn)資源的有效配置、促進教育的可持續(xù)發(fā)展。只有政府擔當助學貸款的主角，只有政府主動分擔相應的風險，助學貸款才能惠及越來越多的國民，圓他們的大學夢，為國家培養(yǎng)更多的優(yōu)秀人才。

(責任編輯：吳 宇)