淺析行政自由裁量權

一、 行政自由裁量權的涵義

行政自由裁量權作為現代行政法的核心內容，是法律賦予行政機關的一項重要的行政權力?，F代社會的發展，使行政機關享有的自由裁量權呈現不斷擴大的趨勢。行政自由裁量權的存在，一方面適應了現代社會飛速發展以及高效行政的需要，另一方面，實踐中行政自由裁量權的濫用，又帶來嚴重的負面效應和弊端。行政自由裁量權的適度、合理行使對法治有重要的促進和保障作用，但其膨脹和錯位對依法行政構成了極大的威脅。如何對行政自由裁量權進行有效控制使其最大限度地服務于社會，成為現代行政法領域中一個非常重要的問題。

對行政自由裁量權的界定，在我國學者中存在著不同的觀點。我國學者對行政自由裁量權概念的最早表述，始于1983年出版的統編教材《行政法概要》。王眠燦先生在該書中對行政措施進行分類時指出:“凡法律沒有詳細規定，行政機關在處理具體事件時，可以依據自己的判斷采取適當方法的，是自由裁量的行政措施?！倍覈鴮W者王名揚對其做出的定義是:“自由裁量是指行政機關對于做出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動方針中進行選擇，根據行政機關的判斷采取某種行動，或不采取行動。行政機關自由選擇的范圍不限于決定的內容，也可能是執行任務的方法、時間、地點或側重面，包括不采取行動的決定在內?！雹帕_豪才認為，行政自由裁量權是指在法律規定的條件下，行政機關根據其合理的判斷、決定作為或者不作為，以及如何作為的權力。⑵姜明安先生則認為行政自由裁量權是指法律、法規賦予行政機關在行政管理中根據立法目的和公正合理原則，自行判斷行為條件，自行選擇行為的方式和自由做出行政決定的權力。⑶分析國內外學者關于行政自由裁量權的論斷，很難說上面的幾種定義哪個是最為完善、最為科學的。因為自由裁量權的含義是多維的，從不同的角度來界定，它的定義是有區別的。筆者則更贊同姜明安先生的觀點，因為在他的定義中既明確了合法性原則，又把行政合理性原則提高到了一定的高度，從而更科學地界定了行政自由裁量權的內涵。只有以合法行政限制自由行政，以合理行政監控行政自由，行政法治在實質意義上才不致流為一句空談。

二 、行政自由裁量權的產生原因與必要性

首先，從歷史上看，行政自由裁量是從十九世紀初到二十世紀末才得以確立。在此之前是奴隸制或封建制國家，統治者享有絕對統治權，所以也就不存在真正的現代意義上的自由裁量權。但在近代傳統行政中，行政自由裁量權曾受嚴格限制。近代資產階級在反對封建君主專制的斗爭中，提出個人主義和自由主義的口號，防止政府濫用統治權侵犯個人自由，在資本主義自由競爭時期，采用了“機械法治主義”思想：要求政府的任何行為都必須有法律的明確授權，凡是涉及個人權利義務的行政行為都必須嚴格限制。提出了“管得最少的政府是最好的政府”，政府行政也僅限于國防、外交、稅收等少數一些領域. 其次，進入現代社會以后，隨著社會事務的迅速增加和社會關系的日益復雜化，政府功能也迅速強化，大大增強了干預社會生活的力度。政府盡最大可能服務于社會的現代“服務行政”，其范圍也不再局限于近代傳統行政的稅收與安全等領域，而是對人的生活的整個過程和各個方面，無所不管。而且，現代社會生活紛繁復雜，科學發展一日千里，這些都是自由裁量權存在的客觀性社會基礎。王名揚先生把這種客觀基礎納為六個方面，頗具說服力：第一，現代社會變遷迅速，立法機關很難預見未來的發展變化，只能授權行政機關根據各種可能出現的情況做出決定；第二，現代社會極為復雜，行政機關必須根據具體情況作出具體決定，法律不能嚴格規定強求一致；第三，現代行政技術性高，議會缺乏能力制定專業性的法律，只能規定需要完成的任務或目的，由行政機關采取適當的執行方式；第四，現代行政范圍大，國會無力制定行政活動所需要的全部法律，不得不擴大行政機關的決定權力；第五，現代行政開拓眾多的新活動領域，無經驗可以參考，行政機關必須作出試探性的決定，積累經驗，不能受法律嚴格限制；第六，制定一個法律往往涉及到不同的價值判斷。從理論上說，價值判斷應由立法機關決定，然而由于議員來自不同的黨派，議員的觀點和所代表的利益互相沖突，國會有時不能協調各種利益和綜合各種觀點，得出一個能為多數人接受的共同認識。為了避免這種困難，國會可能授權行政機關，根據公共利益和需要，采取必要的或適當的措施。雖然王先生講的是英美一些國家的情況，但我認為它對我國研究自由裁量權的的必要性有很大的啟發。其次，行政自由裁量權存在是克服法律滯后性和成文法局限性的需要。例如，我國全國人民代表大會每5年舉行一次，這不利于全國人大及時地根據社會變化制定出好的法律。即使當時制定的法律是完美的，但隨著社會的發展，先前的法律會出現或多或少的缺陷。我們要正確認識依法行政，不能將之理解為死板、盲目的按照法律條文來作出行政行為。因此，賦予行政機關一定的自由裁量權是必要的。行政機關具有一定的自由裁量權，它就不必拘泥于法條的規定，在法律沒有規定的情況下按照自己的最佳判斷和選擇最佳時機做出行政行為，以此彌補法律的不全面性和滯后性。法律與社會總存在一定的差距，這是社會的多變性與法律的相對穩定性之間張力的結果。法律有其自己的相對穩定性，有自己的發展規律，這就必然產生法律的滯后性。同時法律具有一定的穩定性，不可能朝令夕改，否則法律的權威性將會受到挑戰，人們也會無視法律的權威性，那法律就會成為一張廢紙。為了正確處理法的相對穩定性與社會多變性之間的張力的問題，行政自由裁量權的產生就成為必然。

三 、行政自由裁量權的濫用及危害

其一，行政自由裁量行為在行政處罰中顯失公平，具體表現為畸輕畸重。面對紛繁復雜的社會事務，為了提高政府機關的辦事效率，我國許多法律法規都賦予行政權力主體在實施行政管理過程中，可以根據權力的目的自由判斷行為條件，自由選擇行為方式，自由作出處理決定。但這一規定是以其立法的目的以及一些重要原則，如行政合理性原則、行政合法性原則等為存在前提的。法律法規要求行政主體的處罰措施合理地施加于行政相對人，做到標準基本統一，結果基本合理公正、公平。但是，由于具體行政行為的具體實施者主要是公務員，個別公務員難免有自身條件的局限性，諸如對法律理解方面的局限性以及受一些不良外部因素的影響，在行使行政自由載量權時，往往會發生自由裁量超過一定的標準或自由裁量超出一定的范圍，超出一定的種類，從而造成對違法行為人實施行政處罰出現畸輕畸重的現象。此種做法違反了法律法規設立并賦予行政機關該項權力的目的，違背了行政處罰的公平、公正原則，造成行政自由裁量權運用中嚴重失衡，以至導致行政自由裁量權的濫用和誤用，使行政相對人的權益遭受損失和侵害。

其二，自由裁量權在具體行政行為中前后不一，反復無常。法律法規根據社會和行政管理的客觀需要，賦予行政主體在法定范圍、幅度和種類之內有自由選擇和決定的權力。這主要是為了提高行政效率，使社會生活形成一種比較穩定的秩序，從而使社會生活健康有序地處于良性運行之中，這是立法所不可或缺的目的。因此，行政主體在具體行政行為中采取措施時，同樣的措施應針對事實、情節、后果相類似的行為，使行政相對人能夠預測自己的行為結果。但是在實踐中，個別執法部門的行政執法人員不是從法律授予該項權力的目的出發，而是從本部門、本地區的局部利益出發，以及從考慮相對人的社會地位、政治背景、經濟狀況等因素出發，從自己本身的好惡出發，往往對類似的事實、情節、后果作出不一致的具體處理結果，且在處罰的種類、幅度等方面偏差太大。更有甚者，個別公務員由于受利益關系多元化和分配方式多樣化的影響，其自身的人生觀、世界觀、價值觀發生扭曲和變形，其為人民服務的為政宗旨發生動搖，根據受賄錢財的多寡，敲詐勒索的不同程度，對相同的事實、情節作出截然不同的處理結果、處理意見，明目張膽踐踏國家法律，濫用行政自由裁量權。這種做法，極易引起被處罰人的反感，造成行政處罰執行的被動局面。

其三，不履行或拖延履行行政機關的法定職責。根據行政管理的效率優先原則，行政主體在實施自由裁量權時，必須依照法律法規的規定主動、積極地行使、履行其法定職責。但在執法實踐中，個別執法人員由于存在不良的動機和目的，在執法活動中，拖延或不履行其法定職責的情況時有發生，這種行為也是對行政自由裁量權的濫用。

濫用行政自由裁量權違背了法律授權的目的和意愿，是行使行政自由裁量權過程中所出現的錯位現象，這種錯位現象的存在，嚴重干擾和破壞了法制秩序，損壞了法律的威嚴，阻礙了依法行政目標的真正實現，侵害了行政相對人的合法權益，帶來了諸多的負面效應。在實踐中具體表現有:(l)不利于社會秩序的穩定。(2)造成對社會秩序的破壞。 (3)助長特權思想，導致不良社會現象的出現。（4）滋生腐敗，影響黨和政府的威信。

綜上所述，行政自由裁量權是現代行政發展的重要特征和趨勢。行政自由裁量權的存在，一方面適應了現代社會飛速發展以及高效行政的需要，另一方面，實踐中行政自由裁量權的膨脹和濫用，對行政法治提出了嚴峻的挑戰，對自由裁量權的設計本身就如一把雙刃劍。這種權力的運行是提高行政效率的必要條件，同時這種權力的運行也會產生負面效應。實踐證明，行政自由裁量權的存在與擴大確實對法治政府構成了一定的威脅，因為自由裁量權存在著行使不當或被濫用的可能性，要發揮其積極的一面，抑制其消極的一面，就必須對其實施控制。即加強對自由裁量權的控制，就是要限制自由裁量權，標明權力可以行使的“界限”，緩解腐敗現象的滋長，防止公民合法權益受到來自行政執法過程中的侵犯，從而實現依法行政的法治目標。

參考書目：

（1） 《行政法概要》，王名揚著，法律出版社1987年版。

（2） 《行政法學》，羅豪才編，中國政法大學出版社1996年版。

（3） 《行政法與行政訴訟法》，姜明安編，法律出版社2003年版。

(作者單位:中共青海省委黨校)