住房公積金之惑

世界銀行在2006年11月14日發布的《中國經濟季報》中稱，中國的住房公積金貸款主要是使收入較高的家庭受益。

近一個時期，隨著住房公積金在歸集、支取、管理、貸款等方面存在問題的逐漸曝光，這項實施了15年、已幫助3000萬家庭改善住房條件的制度，正受到越來越多人的質疑和關注。許多專家和群眾開始質疑：這樣一項制度，究竟是雪中送炭還是錦上添花?

住房公積金詬病

國家建設部的統計顯示，截至2006年5月底，全同住房公積金累計繳存人數已超過一億人，實際繳存人數6245萬人；公積金繳存總額、繳存余額分別達到10831億元、6864億元；公積金提取總額、貸款總額分別為3967億元、5194億元；個人住房貸款余額為3125億元。目前，全國約3000萬職工通過提取住房公積金和公積金貸款，改善了居住條件。然而，作為一項福利制度，住房公積金在為部分人群購房提供資金保障的同時，也暴露出發人深省的問題：福利惠及面不夠、巨額資金“沉睡”銀行、安居錢淪為“唐僧肉”……到底誰應是這項制度的受益人，這項制度應該如何圓百姓安居夢，公積金管理部門到底是事業單位還是“金融機構”?這些問題都在不斷地拷問著中國的住房公積金制度。

世界銀行的《中國經濟季報》指出，中國城鎮實行的住房公積金可以用來為中低收入群體提供能承受的住房融資，但是這種制度仍需要進一步改革。世行在報告中指出，中國城鎮目前實行的住房公積金制度仍存在三大問題：一是住房公積金作為提供住房貸款的機構還比較薄弱。截至2005年底，中國住房公積金累計金額6260億元，但只有45％的住房公積金被用來發放住房貸款，而且只有17％的繳費者獲得了公積金貸款。二是住房公積金貸款主要使收入較高的家庭受益。由于大部分非正規就業或失業的中低收入者無法參加公積金，很多低收入的成員因為承受能力的制約而無法使用其公積金。三是在公積金風險分散和監管方面還存在一些政策問題。由于住房公積金大部分的資產是某個特定地區的房地產貸款，因而公積金的貸款組合沒有進行充分的風險分散。在監管方面，建設部門缺乏金融機構監管的專業能力。同時，在促進住房開發和安全合理貸款二者之間也存在潛在的利益沖突。

誰是公積金的真正受益人

住房公積金制度并沒有真正關照到中低收入者，原因之一在于，當初出于方便操作的考慮，在繳存數額上簡單設計成職工本人工資的一定比例。作為一項社會福利保障制度，本應是“高收入者不補貼，中低收入者較少補貼，最低收入者較多補貼”，但在現行制度安排下，反而是收入越高受益越大，收入越低受益越小，從而人為地加大收入差距。目前，各地各行業公積金個人繳存數額相差懸殊，高的月繳存額數千元，低的只有一二十元。這一制度被人形象地比喻為“只錦上添花，不雪中送炭”。

盡管住房公積金在保障群眾購房方面發揮了一定作用，但制度覆蓋面低，征繳肥瘦不均等問題仍使許多人不免發出“到底誰是公積金制度真正受益人”的疑問，尤其是這項制度造成的分配差距也備受關注。一方面，部分高收入群體住房公積金繳存比例較高，可以享受由此帶來的種種實惠；另一方面，部分低收入群體卻很難享受這一制度帶來的好處。公積金的這種制度設計，甚至使它成了一些效益好的電力、通信、能源、金融等壟斷行業的“第二工資”和“避稅港灣”，甚至有的每月繳存數額比其它行業普通員工當月拿到手的工資還要多。

住房公積金制度沒有真正關照到中低收入者，另外一個原因在于，公積金制度并沒有覆蓋最需要它的人群——由于住房公積金是基于工作就業的，絕大部分非正規就業或失業的中低收入者被排除在外，而他們可能才是最需要保障其居住條件的人群。就是“有單位”的正規就業人員，仍有很大一部分人沒能受惠于公積金制度，如絕大部分私營企業、民營企業等非公有制企業員工，以及一些國企、事業單位編制外的聘用員工等。公積金的這種現狀，不僅難以“濟貧”，甚至在世界銀行的報告看來有“劫貧濟富”的嫌疑：那些由于沒有繳納公積金，或無法逾越購房首付門檻等諸多原因而“永遠無法獲得公積金貸款”的居民，其中大部分是中低收入者，他們“被迫以低于市場利率的水平進行(養老)儲蓄，為能夠獲得按揭貸款的收入較高的家庭提供補貼”。

如何讓中低收入者買得起房，一直是決策層高度關注的重要問題。近年來，政府頻出重拳平抑房價，防范金融風險。如出臺的若干宏觀調控政策措施著眼于調整住房供給，使之適應中低收入群體的需求及承受能力。但政府在為滿足這些弱勢群體住房需求而發展的配套融資方面，措施則似乎有些滯后。正因為如此，盡管公積金制度存在諸多弊端和不足，但它作為一項重要的住房融資手段，還是得到了肯定。如中國青年報與新浪網聯合開展調查表明，56％的人仍認為公積金制度“應該保留，但相關政策需要調整”。世界銀行的報告也指出，中國城鎮實行的住房公積金可能可以用來為中低收入群體提供能承受的住房融資，“但是這需要進行一些改革”。

靠制度創新化解公積金之惑

中國的住房公積金制度已實行15年，它挾帶著集職工之力共同融資解決住房困難的美好愿望出生，成長為今天的問題少年，其間所發生的偏差正印證了目前管理所出現的巨大體制性漏洞。

現在，國內公積金的管理機構由政府和專家、工會代表和職工代表、單位代表各占三分之一。公積金的繳存、轉移和封存，均與勞動關系的建立、變更、解除等相關。公積金，本來定位于帶有社會保障與扶助性質社會集資，但這些相對粗略的規定能否符合其目標、功能，也缺乏深入細致的研究。

應該說，住房公積金制度通過改革和創新，能夠獲得更高的使用效率，使得公積金能夠更好地針對那些難以從銀行獲得融資的群體。如針對公積金繳存義務的強制力不足和覆蓋率偏低問題，應進一步強化用人單位的義務，重點保障未被覆蓋的職工群體的相關權益。設立“公積金投訴”制度，許可當事人和公益組織以仲裁、訴訟等方式主張權益；針對壟斷行業為其員工過高繳存公積金的福利腐敗，可以規定公積金繳存以其工資為基數，實行超額遞減比例，并實現最高額限制。對已經不合理地超額繳存的，應納入個人收入額，依法征收個人所得稅。同時，加大力度遏制和根除以公積金為“避稅港灣”、“第二工資”福利腐敗現象；針對需要重點保障和扶助的中低收入者，可以實施差別性的借款利率或者財政貼息保護。統一的借款利率，不能反映公積金的社會保障和重點扶助的功能。因此，在個人收入與信用檔案制度建立和運行后，對不同收入群體可以制定差別利率。

根據世界銀行建議，可以通過按揭貸款違約保險、證券化及資產出售，以及整合不同的住房公積金等多種方式，緩解住房公積金貸款過于集中問題，并把不同的住房公積金整合為一個大的貸款機構，實現貸款發放標準化和分散風險。同時，為住房公積金成員提供更多的選擇，如個人可以選擇參加不同的公積金或允許個人在不同公積金之間轉移等，如此各個公積金就有更大的積極性來為存款提供有競爭力的收益率，提供更多的按揭貸款產品。

可以說，只有科學調整公積金的相關政策，補上巨大的體制性漏洞，加強監管，擴大覆蓋面，規范運作，提供優質服務，充分發揮住房公積金政策性住房金融的應有作用，才有可能讓更多的窮人居者有其屋，早日圓了安居夢。