論高校處分權監督的制度完善

[摘要]通過對高校處分權的內涵界定及其性質分析，在分析了我國高校處分權的監督現狀的基礎上，提出了完善教育行政立法，建立高校處分的聽證制度以及教育行政救濟制度等監督高校處分權路徑的設想。

[關鍵詞]高校處分權，法律監督，行政救濟。

[中圖分類號]G647.36[文獻標識碼]A[文章編號]1005-4634(2007)04-0308-04

高校處分權糾紛進入訴訟情形的急劇增多引起了社會的廣泛關注。在一系列相關訴訟中，法院的處理結果不一，有以下情形：①法院直接裁定駁回起訴或者不予受理，如2003年1月重慶郵電學院某女大學生懷孕被退學案，法院以高校處分權屬于高校內部管理行為不屬于行政訴訟的受案范圍為由不予受理；②法院裁定中止審理或者裁定停止執行勒令退學的決定。如2004年8月成都某大學兩男女大學生因在教室接吻擁抱被學校勒令退學（簡稱“擁吻案”），法院在行政案件受理后，先裁定中止訴訟，再裁定停止執行勒令退學的決定；③法院予以受理并作出有利于原告的判決，如鄭文滔案。同在一個司法空間，學生訴權的保護卻是標準不一。因此，如何界定高校處分權及其性質，如何規范和監督高校處分權，為學生的合法權益提供必要的救濟，成為不容忽視的法律問題和社會問題。

1高校處分權內涵和性質的界定

目前我國學界和實務界尚未對“高校處分權”作明確定義《中華人民共和國教育法》（簡稱《教育法》）概括性的提出了“高校處分權”的概念，《教育法》第28條規定：“學校及其他教育機構行使下列權利：……（四）對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分；……”。《普通高等學校學生管理規定》（簡稱新《規定》）第52條規定：“對有違法、違規、違紀行為的學生，學校應當給予批評教育或者紀律處分。”第53條又具體規定了六種紀律處分。《中華人民共和國學位條例》（簡稱《學位條例》）及其相關實施細則賦予高校不授予學位的權力，如不頒發學位證書、畢業證書等。筆者認為，對于處分權的界定不能局限于現有規定，僅從狹義或者形式意義上來認識，而應從其對受教育者權益的實質影響來考慮，作廣義的理解。所謂“高校處分權”，應是指學校基于教育目的，為維持教學秩序，在法律法規授權范圍內，根據法定事由和法定程序，限制或影響學生受教育權的權力，其實質是學校對學生受教育權的一種強制性處分。

長期以來，由于高校處分權性質不明，導致“處分行為”定位不準，以至“高校處分權在合法與侵權之間”徘徊[1]。對于高校處分權的性質大致理解有：一是將高校處分權作為一種學校內部的紀律處分權；二是將高校處分權視為行政法上的行政主體的處罰權。如果將高校處分權定位于學校內部紀律處分權，會有以下幾點不妥：①與其外延不一致。因為廣義的高校處分權不僅包括基于紀律原因所為的處分，還包括基于學業上的原因所為的處分；②“紀律處分”中開除學籍的處分，改變了學校與學生的在學法律關系，剝奪了學生的受教育權。而受教育權是憲法規定的公民基本權利之一，非經法定程序，任何組織、個人都不能加以剝奪或限制。因此，僅以學校內部的“紀律處分”限制或者剝奪學生的受教育權，嚴重侵犯了憲法規定的公民受教育權，其合法性受到置疑；③將處分行為定性為學校內部的“紀律處分”，當學生不服處分決定時，按目前法律規定只能向學校或教育行政部門“申訴”，“學校有責任進行復查”，而不能請求司法救濟。這種單一的救濟方式顯然與人權保障理念相背離，不利于有效保障學生的合法權益。

筆者認為，應將高校處分權定位于行政主體的處罰權，其處分行為即為行政處罰行為。理由如下：

1）高校具備行政主體資格。行政主體是指依據法律規定享有獨立的行政職權，能以自己的名義行使行政職權，并能獨立承擔行政行為引起的法律后果的行政機關和法律法規授權的組織。根據《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）第29條、《事業單位登記管理暫行條例》第2條以及《教育法》第53條的規定，我國高等學校是經國家教育行政部門審批設立的，教育經費以財政撥款為主的事業單位。然而，一些事業單位在法律法規的授權下可成為行政主體。根據《教育法》第21、22、28條，《高等教育法》第22條、《學位條例》第8條第1款的規定，高校擁有的招生權、學籍管理權、實施獎勵或者處分權、頒發學業證書、學位證書等職權來源于教育行政部門的職權分化和授權，具有明顯的單方意志性和強制性，符合行政權力的主要特征。因此，高校享有國務院和教育行政部門授予的行政職權，在法律法規規定的職權范圍內具有行政主體資格。在“田永案”中，法院已將高校認定為“法律、法規授權的組織”；

2）高校和學生之間因處分行為而產生的關系可以成為行政法律關系。高校與學生之間的法律關系，既包括私法關系即民事法律關系，也包括公法關系即行政法律關系，而區分這兩種法律關系最主要的判斷標準在于這種關系是否涉及到“公權力”的行使。當高校向學生提供各種教學和生活設施、收取學費、給予人身財產安全保障等，學校與學生之間是平等的教育民事法律關系；當高校根據教育法律規范的授權，給予處分、進行學籍管理時，學校與學生之間是管理與被管理的行政法律關系；

3）高校處分學生的行為是教育行政處罰行為。教育行政處罰是指高校作為授權性行政主體，基于行政管理職權，對違反教育行政法律規范的相對人（學生）所實施的一種行政懲戒。相對人不服教育行政處罰決定，認為其合法權益受到非法侵害時，如果是記過、警告等輕微的處分決定則不具有可訴性，只有對嚴重影響相對人受教育權的處分決定，如退學、開除學籍等處分決定可以請求司法救濟。

2高校處分權的監督現狀

根據依法行政原則，任何行政權力的來源必須有法律的明確授予，凡逾越行政權邊界的行為都應視為無效行為。我國目前的《教育法》、《高等教育法》對高校處分權及其實施只作出原則性規定，高校根據法律、法規、規章的授權制定具有操作性的規范性文件，如學生違紀處分條例，規定學生違紀行為的范圍及相應的處罰方式。雖然該體制對實施教育管理，實現教育目的，維護教學秩序起到過一定的積極意義，但存在一些弊端：①設定高校處分規則的主體層級多且規范的位階低，缺乏統一性；②立法概括性空白授權的缺陷以及配套立法的嚴重滯后，導致現實中高校處分權行使混亂；③高校制定內部規章的程序存在瑕疵，缺乏民主性。

新《規定》第55、56、58、68條明確了對學生進行處分必須遵循的權限、條件、時限、步驟、順序等程序規定，體現了正當程序原則，為學生的合法權益提供了切實有效的程序保證，也有利于保障高校管理的順利進行。但在實踐中，作為高校實施處分權的直接依據——學校自行制定的“學生違紀處分條例”等內部規章卻極少有程序性規范。在學校處分過程中學生幾乎沒有參與機會，處罰決定作出后，其送達辦法通常是以紅頭文件的形式貼于布告欄中，即所謂“布告上墻，萬事大吉”。在法院已經受理的高校處分權糾紛案件中，“程序瑕疵”是普遍存在的。涉及學生重大權益，如退學、開除學籍等剝奪學生受教育權的處分，也未給學生申請聽證的權利，從而使學生合法權益無法切實保障。

傳統理論認為高校與學生之間的“在學法律關系”屬于“特別權力關系理論”范圍，因而否認高校處分權的可訴性，只規定了相應的申訴制度。《教育法》第42條規定：“（四）對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴”，新《規定》第60～64條對學生申訴制度作了具體規定。因而導致法院對涉及學籍管理方面的勒令退學、開除學籍的處理決定的行政案件不予受理，而告知學生只能向有關主管部門（教育行政部門和學生申訴處理委員會）提起申訴。在申訴過程中，學生不服處分決定，在法定期限內提出申訴的，受理申訴的是學校成立的學生申訴處理委員會，如撤消原處分，將被看成有損學校“面子”，影響“教學秩序”，因此盡可能避免撤消原處分。若學生對復查決定有異議，可以向上級教育行政部門提起申訴，由于教育行政部門與學校的“關系”密切，導致所謂行政救濟徒有虛名。

3完善教育行政立法，建立高校處分的聽證制度以及教育行政救濟制度

綜上而言，教育立法缺失是高校處分權的監督救濟機制失靈的關鍵原因。因此，要有效監督高校處分權，從而保障學生的合法權益，必須完善教育立法。筆者對其的設想如下。

3.1規范高校處分權的設定，從源頭上禁止濫施處分權

受教育權作為憲法性權利，而高校處分行為又極大影響學生的受教育權，因此，應當遵循“法律保留原則”即對憲法關于公民基本權利的限制等專屬立法事項，必須由立法機關通過法律規定，行政機關不得代為規定。

高校處分權屬于行政主體的行政處罰權，高校處分學生的行為為教育行政處罰行為。根據《行政處罰法》規定，一般行政處罰行為分為四類：申誡罰、財產罰、人身罰、資格罰。教育行政處罰行為亦依此進行歸類，即警告、嚴重警告、記過，這三種屬于申誡罰，對學生名譽或者精神上的利益進行處分；留校查看、開除學籍、退學，這三種屬于資格罰，對違法學生的在校資格予以剝奪或限制，實質是對學生受教育權的侵犯。因此，應以法律形式對高校處分權加以設定，理想模式是制定《普通高等學校學生管理法》，一方面明確學生的權利、義務、法律責任等，一方面確定高校處分權是行政處罰權，明確高校處罰權的設定主體和權限、種類、范圍、條件、程序等。并明確規定高校根據授權制定的內部自治規章，不得設定任何教育行政處罰，其只能在法律、行政法規的范圍內作具體規定。從而規范高校處分權的設定及行使，從源頭上制止高校處分權行使的隨意性，維護了法治的統一。

3.2在高校處分權的行使中，應當確立正當程序原則、比例原則，著重建立高校處分的聽證制度

我國高校享有概括的處分權，對學生的處分享有自由裁量權，為了避免高校行使處分權的無序性和隨意性，保證裁量權公正的行使，防止權力濫用損害學生的合法權益，在行使權力的過程中建立合理、公正的程序機制是極其重要的。筆者以為，高校在行使處分權時，應當遵循正當程序原則和比例原則，并且建立高校處分聽證制度。

正當程序原則在美國屬于憲法性原則，其在行政法上的核心體現是聽證制度，即行政機關的決定對當事人有不利影響時，必須聽取當事人的意見，不能片面認定事實，剝奪對方的辯護權[2]。我國目前的教育法律規范中未規定學生申請聽證的權利，建議在我國教育立法修訂過程中（如在《普通高等學校學生管理法》中），應當建立教育處分聽證制度，規定高校在作出開除、退學、不頒發畢業證、不授予學位等這類嚴重影響學生權益的處分決定之前，應當書面告知學生有要求聽證的權利。在聽證過程中，擬被處分的學生就事件事實進行陳述和辯解，提出有關證據，并對調查人員提出的證據進行質證。學校根據聽證筆錄，依據有關規定作出相應的決定，使其處分決定更具公正性和可接受性。

所謂“比例原則”，又稱“最小侵害原則”，其基本含義是行政主體實施行政行為應當兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，在作出行政處罰決定可能對相對人的權益造成某種不利影響時，應將這種不利影響限制在盡可能小的范圍內，使“目的”和“手段”之間處于適度的比例。高校在實施處分權，作出處理決定時，特別是對學生合法權益有重大影響時，如限制或剝奪學生的受教育權，應充分考慮育人目的與管理手段之間的適度比例。

3.3建立教育行政救濟制度，將高校處分糾紛納入司法審查的范圍

“有權利必有救濟”，當高校的處分行為侵犯學生的合法權益時，應當給予學生尋求司法救濟的權利。因此，筆者認為，應該在我國現有行政救濟基礎上，完善行政申訴制度，拓展行政復議范圍，引入教育行政訴訟機制，使三者相互補充、相互作用，構成多途徑、立體性教育行政救濟渠道。本文著重分析教育行政復議制度和教育行政訴訟制度。

1）教育行政復議制度。行政復議是我國行政救濟的主要途徑，也是行政系統內部的自我監督和糾錯的有效機制。教育行政復議制度是指行政相對人（受處分學生）認為行政主體（高校）行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關（教育行政部門）提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序對被申請的具體行政行為進行合法性和適當性審查，并作出行政復議決定的一種法律制度。筆者認為高校所有的處分行為，如警告、記過、開除學籍等都應納入教育行政復議范圍，同時為保證教育行政復議的公正公開，防止行政復議機關的拖沓，在復議過程中，應當賦予相對人陳述權、申辯權，并對復議的受理、審查、作出決定的期限等進行規定，并規定相應的法律責任；

2）教育行政訴訟制度。司法保障是學生合法權益保障的關鍵途徑。筆者以為，在我國應當建立教育行政訴訟制度。雖然傳統理論把教育行政糾紛排除在司法審查范圍之外，但通過“田永案”等一系列案件已經取得突破，使教育行政糾紛具有“可訴性”。將高校處分糾紛納入司法審查的范圍，應當注意如下幾個方面：

首先，對高校處分行為進行類型化處理，厘清高校處分糾紛入訟的具體范圍。高校作為特殊行政主體享有高度的自主權，法律之所以賦予高校處分權其目的是維護教育教學秩序。如果允許學生對高校的各種處分措施都可訴諸司法途徑解決，那高校所享有的自治權就難以得到尊重，其正常的工作運轉秩序也將無法維持。因此，無需將所有的高校處分糾紛都納入行政訴訟的受案范圍，而應尋求司法介入的合理限度。筆者認為，判定某一高校處罰行為是否具有可訴性的標準有兩個：第一，處罰行為是否足以改變學生的在學身份；第二，處罰行為是否對學生的公民基本權益有重大影響。根據這兩個標準，筆者將司法介入高校處分糾紛的具體事項范圍設定為：學校對學生作出留校察看、開除學籍、退學、不予頒發學位證書、學業證書等嚴重影響學生的受教育權的處分決定，學生不服的，可向人民法院提起行政訴訟；至于學校作出警告、嚴重警告、記過等處分決定，學生不服的，只能依規定向有關部門提出申訴或申請行政復議；

其次，法院在受理有關高校處分糾紛案件時，應當確立復議前置原則。具體而言，學生對留校查看、退學、不予頒發學位證書等處分決定不服，向人民法院提起行政訴訟前，必須先向行政復議機關提出復議，如對復議結果不服或復議機關逾期不作決定的，再向人民法院起訴。以行政復議作為提起行政訴訟的先行程序，其原因在于，一是尊重學校給予學生的必要管理，發揮大學自治的功能，二是避免司法不必要和不合時宜地介入高校處分權，從而更好地保護學生的合法權益；

其三，法院審查該類案件時應當以程序性審查為主，輔之以實體性審查，即有限的實體性審查。之所以確立這一司法審查的原則，是因為“法官只是法律領域的專家，并不是科學、教育領域內的內行，法院對學術性問題的審查，主要是審查高校的具體行政行為是否經過了法定程序，即實際所采取的程序是否合法，是否違反了法定的實體條件。法院無權對高校的學術判斷進行更改，否則，就會妨礙高校的辦學自主權，也侵犯了高校的學術自由權。法院如果認為高校的具體行政行為實體不合法，一般也不能直接作出代替性判決，而應采取撤消原具體行政行為，并責令高校重新作出決定。”[3]

在高校自治與司法審查的問題上，恰如英國著名行政法學家威廉韋德所言：“只要法官遵守其職責的適當界限，行政法和行政權力應該成為朋友而不是敵人。法律能夠和應當做的貢獻是創造而不是破壞。”[4]通過厘定高校處分行為入訟的具體事項范圍，可以在司法審查與高校自主管理之間形成某種平衡。既能將高校的自主管理行為尤其是處分權行為納入司法審查的視野，依法保護相對人的合法權益，又能規范高校處分權的行使，避免司法的過度介入，妨礙高校自主辦學、自主管理的權利。

參考文獻

1曾獻文.高校處分權：在合法與侵權之間[J].檢察日報，2004-03-03.

2 王名揚.美國行政法[M].北京:中國法制出版社，1996.

3馬龍虎，鄒娜.對高校訴訟案件的訴訟法理分析[J].山東公安專科學校學報，2003，(1).

4[德]毛雷爾著.行政法學總論[M].高家偉譯.北京:法律出版社，2000.

Systematic Improvement about Supervision of College Punishment Power

Sun Yubei Liao Zhenquan

(College of Law，Suzhou University，Suzhou，Jiangsu，215006)

AbstractThrough defining the punishment power of college and analyzing its property，at the basic of analyzing its supervision state，the author puts forward that we should improve the legislation of educational administrative，establish the hearing system of the college punishment and administrative relief system in the area of education.

Key wordscollege punishment power，law supervision，judicial relief.