中國高等教育服務貿易發展研究

孫西河 鄭小娟 吳庭萬

摘要：介紹了國際教育服務貿易的現狀及我國加入WTO時對教育服務貿易的承諾，分析了我國教育服務貿易狀況，提出了發展我國教育服務貿易的建議，即認真研究GATS規則，加強與國際組織合作，積極參與多邊談判，加強教育法制建設和自身的跨境教育能力建設。

關鍵詞：GATS；中國高等教育；服務貿易

中圖分類號：G648.9 文獻標識碼：A 文章編號：1009-055X(2007)03-0056-06

20世紀80年代以來，國際教育服務貿易迅速增長，并已成為現代經濟中重要的投資和消費領域。教育服務貿易的迅速發展，引起了世界各國的高度重視，美國、英國、加拿大、澳大利亞、日本等國都紛紛鼓勵本國教育機構面向國際社會，開拓國際市場。教育作為一項基礎性戰略產業，教育市場的開放不僅涉及經濟領域，而且涉及國家主權、社會道德和民族文化繼承等重大問題。中國2001年12月加入世界貿易組織(WTO)，不僅給我國教育產業帶來機遇，也帶來了重大的挑戰。現在我國已經成為世界最大的教育服務輸入國，教育服務貿易存在較大的逆差。在經濟全球化、教育國際化的背景下，如何進一步發展我國教育服務貿易，增強我國教育服務貿易的競爭力，提高我國在世界教育市場中的份額，值得我們深入探討和研究。本文在總結現有研究成果的基礎上，從教育服務貿易的現狀人手，針對我國加入WTO時對教育的承諾，結合我國教育貿易的存在問題，對發展我國的教育服務貿易提出了若干建議。

一、國際教育服務貿易現狀與我國政府的承諾

在知識經濟中，教育具有核心產業地位。在經濟全球化和教育國際化的背景下，教育服務貿易的發展將直接決定國際服務貿易的競爭力，決定有效分享全球智力資源的能力。

教育服務貿易起源于文化教育交流，在1970以前，發達國家援助發展中國家，為發展中國家學生提供獎學金，甚至派專家去幫助發展中國家興辦大學、培訓教師，但1973年中東石油戰爭引發全球性經濟危機后，英國首先向外國留學生收取全額成本，隨后，美國、澳大利亞等國也紛紛通過向外國留學生收費來解決高等教育財政危機。20世紀80年代末起，教育服務貿易高速增長。1994年底，烏拉圭回合談判達成《服務貿易總協定》(General A-greement on Trade in Service，簡稱GATS)，正式將教育納入服務貿易的范疇。

從經濟學方面看，教育服務貿易其實是一種跨國教育選擇。選擇主體可以是以學生及其家庭為主的教育消費人群，也可以是政府或社會機構。前者自掏腰包，在開放的市場環境中選擇效用最大化的服務，即個人消費，如自費留學。后者是政府或社會機構出于發展經濟的需要來選擇消費國外的教育服務，為受教育者“買單”，即政府(機構)采購，如公派留學。教育選擇的客體是服務生產者提供的具有一定質量、品牌和特色的多樣化的教育服務。

根據經濟與合作發展組織(Organization for Eeo-nomic Cooperation and Development，簡稱OECD)的統計，過去20年中在OECD國家學習的外國留學生人數增加了一倍，達到160萬人。亞州是輸送學生到國外接受高等教育人數最多的地區，占所有OECD地區接受高等教育的國際學生的43％；歐州其次，占35％。超過85％以上的外國學生，集中在OECD的七個國家中，美國接受外國留學生最多，占34％，其次是法國(占13％)，德國和英國(各占12％)，澳大利亞(占7％)，加拿大和日本(各占4％)。

中國現在已經是最大的教育服務輸入國，而且在未來的一段時間內，仍然具有較大的教育輸入發展潛力。2001年12月11日，中國政府加入世界貿易組織，中國對教育服務貿易作出部分承諾，中國將有條件、有步驟的開放服務貿易領域并嚴格對其進行管理和審批。

我國對教育承諾的基本觀點可以概括為21311。即：兩個不包括，即不包括義務教育和特殊教育服務，如軍事、警察、政治和黨校教育等。一個不承諾即對跨境交付方式下的市場準人和國民待遇均未做承諾。因此，對外國機構通過遠程教育等向我國公民提供教育服務，我國可以完全自主地決定開放尺度，不受世界貿易組織協議的約束。三個允許：即允許中外合作辦學，外方可獲得多數擁有權，但不承諾國民待遇；允許境外消費；允許自然人流動，有條件地承諾國民待遇；一個定價即對初等、中等和高等教育服務實行政府定價。一個沒有即教育沒有過渡期。

中國的承諾是在遵守服務貿易總協定的基礎上，結合中國國情提出的。中國的教育發展戰略是把教育主權與開放教育市場緊密結合，既要學習西方先進的教學理念、教學模式、教學內容、教學方法，加速本國緊缺人才的培養，又要維護本國的政治經濟文化利益，維護國家對教育的領導和控制權。因此，中國針對不同類別的教育作出不同的市場準入承諾。對于義務教育沒有開放市場；對于軍事、警察、政治和黨校教育也不能市場化；對于高等教育、高中教育、學前教育是有限度的開放；但對于職業技術教育和成人教育，國家積極鼓勵開展合作辦學。

可以預見，高等教育服務將成為各國貿易和投資的重點，尤其是在那些教育市場化程度較高的國家。隨著世界性的產業結構調整，發達國家把大部分的制造業或以勞動密集型為主的產業，向發展中國家轉移。而在國內，則致力于發展那些尚未開發的服務業領域，尤其是過去為公共部門、現在轉為私人部門的行業。高等教育是教育服務中最先、最快、最多被市場化了的部門，跨國公司的逐利行為勢必將目光投向高等教育服務領域。隨著WTO談判的推進，高等教育服務貿易的盈利性將日益凸現。我國高等教育服務貿易量將會不斷擴大，自由化程度將會不斷提高。

二、我國高等教育服務貿易情況分析

鑒于國際教育服務基本上是通過跨境交付、境外消費、商業存在、自然人流動四種形式提供，下面將從這些方面對我國的高等教育服務貿易情況進行分析。

(一)跨境交付

跨境交付(cross-border supply)，指一成員方在境內向任何其他成員方境內提供的服務，這便是人們正常所說的跨境提供服務。在教育服務貿易中表現為遠程教育形式。

信息技術的飛躍發展，使以互聯網為基礎的遠程教育已經成為教育貿易的一個新的增長點。教育產業全球化和教育成本最小化已成為各國共識，遠程教育發展的國際化是必然趨勢。我國在跨境交付方面，由于網絡技術的原因，發展較晚。近幾年來，國家和政府認識到了教育信息技術的重要性，并對這方面的發展給予政策上的傾斜和資金上的支持。教育部在2003年下半年投入10億元人民幣支持北大、清華等35所大學建立示范性軟件學院，每個學院將獲得3000萬元用于教育服務可跨境交付的軟件開發；同時，國內商業界也紛紛介入遠程教育，作為國內六家基礎電信運營商之一的中國衛星通信集團公司宣布將全面進入中國遠程教育，并把此作為其2003年業務重點之一。目前，東方衛星、南方衛星、清華永新等公司也都介入遠程教育市場；一些高校如北京大學、清華大學、中山大學也開辦了網上大學；值得注意的是，中美雙邊交流性的跨境交付方興未艾。2002年10月21日，中美雙方教育部簽署了“網絡語言教學合作項目”，通過網絡與對方公民和組織提供在線漢英語言教學服務；2003年9月3日，清華大學與美國麻省理工學院和哈佛大學開始通過海底光纜共上“組織工程原理與技術”課，實現了教育服務貿易的直接跨境交付。但總體而言，這些舉措仍處于象征、示范和導向階段，輸入的多，輸出的少，尚未形成規模效應，距國際先進水平的教育服務跨境交付還有不少差距。

(二)境外消費

境外消費(consumption abroad)指在一成員國境內向任何其他成員國消費者提供服務。在教育服務領域表現為一國人員到其他國的學校或科研機構留學、進修與學術訪問等。

境外消費是國際教育服務貿易最主要的形式。派出留學生的一方，向接受方支付學習、生活等費用，在境外直接購買留學國的教育服務，是教育服務貿易輸入國；接受國外留學生的一方，提供教育服務，取得外匯，是教育服務貿易輸出國。

從教育服務貿易輸入國來看，從1978年到2004年底，我國出國留學生人員已達81.49萬人。分布在108個國家和地區，留學回國人員總數19.79萬人，2004年，我國各類出國人員總數11.47萬人(其中公派占3.1％，單位公派占6％，自費留學占90.9％)，留學回國人員總數2.51萬人。他們在祖國建設的各個領域，特別是高科技領域發揮著十分重要的作用，海歸在國內創業5000家，產值超過300多億；中國科學院院士中80％，中國工程院院士的54％，國家863計劃首席科學家的74％均為留學歸國人員。在國外61.7萬留學人員中(美州占32.1％，歐州占27.9％，亞州占25.2％，大洋州占14.2％，非州占0.5％)，有42.7萬人仍在學習，合作研究，學術訪問。中國在美的留學生數量，1998年超過日本而成為美國高教出口的第一大市場。中國每年約有2.5萬人自費出國留學，按每人每年花費14-18萬人民幣計算，每年中國民間留學投資就有40億元流向國外。另外，有大量的出國留學人員完成學業后滯留不歸，1978-2002年底共有約43萬留學生沒有回國，這導致了我國教育資金的嚴重外流。

從教育服務輸出國來看，我國留學生教育起步較晚，但近年來得以快速發展，留學生規模的發展尤為迅速。2004年，我國31個省、自治區、直轄市(不含香港、澳門特別行政區和臺灣地區)的420所高等學校和其他教學、科研機構共接受了來自178個國家的110844名各類來華留學生，長期留學生76486名，短期留學生34358名，其中亞洲的留學生人數是85112名，占全部來華留學生總數的76.8％。就留學生所學的專業來看，學習語言的占80％以上，學習醫學的占11％，其次是學習戲曲等有關我國傳統文化的專業。在留學層次上，以接受非學歷教育為主。1997年北京接受的17031名外國留學生中，接受學歷教育的只有4274人。僅占到25.1％。隨著留學生中自費留學人數的增多，我國的外匯收入也相應增長。據北京留學生研究會估計，北京的留學生教育每年創匯1億美元。

(三)商業存在(中外合作辦學)

商業存在(commercial presence)指一成員方的服務提供者在任何其他成員方通過商業存在提供服務。服務貿易總協定有意識地避免使用“商業機構”(establishment)而選擇商業存在(presence)是為了不予人以總協定賦予各成員可以在其他成員境內隨意建立服務機構的印象。然而由于“商業存在”的定義又恰恰說明“商業存在”就是機構。盡管如此，單用“商業存在”說明各成員認為此類機構屬于臨時性，目的與直接投資不同。

中外合作辦學是我國教育形式的補充。1986年9月南京大學約翰·霍普金斯中美文化研究中心(第一個中外合作辦學機構)經國務院批準成立，標志著我國教育服務商業存在進口方式的開始。從1988年到2004年全國共有中外合作辦學機構(項目)712個，比1995年增加了近10倍。外方合作者包括美國、英國、澳大利亞和法國等國家。近年來，外方合作者的數量有進一步增加的趨勢，澳大利亞、美國的數量增加值依然較大，但英國、加拿大、日本、法國的增幅也相當可觀，各國所占的比例在一定程度上趨于均衡。合作辦學項目覆蓋較廣，如上海的合作辦學項目覆蓋了除義務教育之外的所有教育層次的學歷教育和非學歷教育。外方的高校、教育機構或商業團體及華人、華僑等實體在中國開展教育服務輸出，其方式主要有：合作開課、辦班，合辦院系或分校、開展各種考試培訓等。如2000年5月，華爾街學院——美國修文公司的子公司聯合北京康培學院，以授權的方式進入中國教育市場，先后與上海經貿大廈、北京遠洋大廈和國貿大廈建立培訓場地，從事英語語言培訓。2003年6月，英國利物浦大學與西安凱聯國際學院攜手開辦國際教育課程。

同時，中國高校也走出國門，積極探索海外辦學。我國最早在海外辦學的高校——北京語言大學，從1997年起，分別在韓國、泰國和新加坡建立了辦學點，培養語言和經貿人才；上海中醫藥大學赴馬來西亞、印度尼西亞等國開辦中醫內科、推拿和針灸培訓班；2002年上海交大與新加坡南洋理工大學合作的上海交通大學新加坡研究生院是中國高校在海外成立的第一個研究生院。從整體上講，辦學規模小，辦學層次低，學科專業單一。

(四)自然人流動

自然人流動指一成員方的自然人在任何其他成員方境內提供服務，其特點是服務提供者以自然人身份進入并臨時居住在服務消費國。對教育服務貿易而言，自然人流動主要指聘用外籍教師這種形式，比如外籍教師來華任教，中國教師到國外學校就職，不過該種方式政治敏感性強，且商業意義不及其他三種方式。

我國在教育服務貿易的自然人流動方面還很有限，這一方面是由于我國傳統上對自然人，特別是高層學者控制較嚴；另一方面也由于我國學術水平整體上不高，加之在國體上存在著差異，這些都限制了我國教育服務貿易的自然人流動。不過，我國以自然人身份出國講學、參加國際學術會議、在高校合作科研的人數也在逐步上升，同時也邀請或吸納一些國外學者來華講學或授課。如2001年，中國科學院院士，原復旦大學校長楊福家教授被英國諾丁漢大學聘任，擔任該大學的校長一職就是典型一例。

總體上講，我國的教育服務貿易發展很快，留學生規模增長迅速，中外合作辦學蓬勃發展，專家訪問講學大幅的增長；但是也存在不少問題，如留學生教育服務出口發展規模落后于進口，貿易逆差不斷增大；中外辦學存在層次低，辦學項目重復引進，辦學不規范；跨境交付方式正處于起步階段，教學質量得不到保證，資格得不到認可；國內政策法規嚴重限制了高級人才的跨國流動等等。

三、我國高等教育服務貿易的發展建議

我們要客觀正視我國教育服務貿易存在的差距和不足，加速改善和優化我國教育服務貿易的環境和機制，提高我國教育服務貿易品種的質量和國際競爭力。

(一)創造良好的外部環境

做好國際教育問題的研究。我們要研究西方教育發達國家的跨國教育的經驗、教訓及保護本國利益的措施，研究他們的政策和戰略；要研究國際組織制定的規則，研究他們已有的規則和將要出臺的各類規則，研究國際組織和他們如何制定規則；同時結合我國的現狀，研究中外合作辦學的政策、標準、得失；要持續的跟蹤研究，提出我們自己有見地的看法，制定我國教育服務貿易的政策、法規和發展戰略，為有效的參與GATS的多邊談判打下良好的基礎。

認真研究《服務貿易總協定》(GATS)的規則。我們要加強對GATS的認識和宣傳、跟蹤與研究；要對GATS的權限進行準確定位，要研究多邊談判的運作過程和影響因素，以便我們在新的多邊談判中與發展中國家協調立場，趨利避害，利用條款加強對本國利益的保護。要認真研究《服務貿易總協定》的規則，積極參與多邊談判，參與制定新的游戲規則。

加強與聯合國教科文組織(United Nations Edu-cational Scientific and Cultural Organization，簡稱UNESCO)、OECD、世界銀行等國際組織的合作。要爭取世界銀行的對質量能力建設的援助和政府人員的培訓，建立我國綜合性的高等教育質量保障認證體系。這個體系不僅是針對國內自主實施的高等教育活動，同時也包括從海外進口的高等教育活動，還包括各種機構和團體之間的咨詢與協調等。所有的高等教育機構，無論其是公立的還是私立的，也不論是非營利性的還是營利性的，或者是本土的還是外來的，都應該納入這一體系；要參與UNESCO開發經過認可的高等教育機構的國際信息庫，涵蓋為合法團體機構認可的所有高等教育機構的綜合名錄，并向UNESCO信息庫提供即時更新的、可靠的、綜合的信息，顯示中國對世界負責任的態度，為我國教育服務貿易創造良好的外部環境。

(二)加強教育法制建設

要轉變觀念，提高認識，積極應對人世給教育服務帶來的挑戰。我國由于教育的市場介入和教育服務市場的形成剛處于起步階段，在辦學的體制上仍表現為“政府辦學模式”為主導，無疑這與市場化的國際教育服務發展的理念存在較大的沖突。加入WTO參與全球教育服務的競爭，要求我們必須轉變傳統的教育單純公益性觀念，形成健全的國際教育服務貿易產業化市場化意識。要明確在社會分工日益細化和規模化的現代社會，教育不僅是公共品，具有公益性，而且具有服務性、交換性、經濟性和回報性等產業性市場性特征；廣泛公平的社會交換是教育服務品的價值和實用價值得以有效生產和充分實現的根本途徑和保證；教育首先要通過教育勞務的提供和交換才能實現其育人功能；合理的教育回報補償是教育勞務提供得以持續進行的基礎和保障；依據《服務貿易總協定》的基本原則，在全球范圍內積極參與國際教育服務貿易的競爭，是有效共享全球教育資源，打造世界教育服務品牌、在最大范圍內和最高程度上實現教育價值的根本保證。

要加快國際教育服務貿易的相關法規建設。健康的教育服務貿易是在健全的法律的規范引導下運營的。我國長期以來關于教育的立法都是圍繞公益教育而制定的，至今沒有專門就教育服務立法。我國缺乏與國情相適應、與國際慣例接軌的教育服務貿易法律體系。隨著國際教育服務貿易的進展，法規建設的缺陷日益顯露，很多國際教育服務貿易活動的開展處于無法可依、無章可循的狀態，極大地妨礙了教育服務貿易的正常進展。為規范市場行為，保護市場合法權益，進而保障國際教育服務貿易的健康發展，必須加快相關的全國性和地方性法規的建設，完善國際教育服務貿易的法律體系。

轉變政府管理職能，積極與國際管理體系接軌。我國加入WTO，政府管理體制的改革勢在必行。具體到教育領域，政府須糾正原有的管理職能上的“錯位”、“缺位”，明確管理的職責，為國際教育服務貿易的發展創設良好的環境。逐步改變政府行政部門對學校的管理方式，擴大學校辦學的自主權，使學校更好地應對國際教育服務貿易的激烈競爭。政府作為社會公益的代表人和代理人，應該是教育服務貿易實施過程中的服務者、監督者和保障者。應該以平等的教育服務貿易主體的身份對待和處理公民、學校及其它教育機構的教育事務，突出和強化政府的宏觀服務、協調和規范教育服務貿易的職能，即：廣泛開展教育服務貿易的調查統計工作，及時搜集和提供教育服務貿易資訊和商機，合理編制教育服務貿易的實施規劃和方案；科學探索教育服務的社會需求、產品質量規格和高效生產貿易機制，明確教育服務的發展方向、培養目標和方式途徑，界定和調整學校與政府之間、學校與社會之間的關系，制定和落實教育服務貿易的制度政策和法律法規，組織和實施必要的財政資助、質量評估和監督工作。

(三)加強我國跨境教育提供能力建設

培植本土高等教育服務的知名品牌。短期內全面提高國際教育服務貿易的競爭力，在目前并不現實，而實際上影響地區國際教育服務競爭力的關鍵是知名的教育服務品牌的數量和市場影響力。政府應該結合本地教育資源的獨特優勢，發揮主導作用，采取有力措施打造教育服務平臺，提供優惠政策，培植本地高等教育服務的知名品牌，以帶動國際教育服務貿易的發展，不斷提高本地高等教育服務的整體水平。

擴大高等教育的開放力度，加強國際交流與合作。我們要引進外資和“外智”，開展多類型、多層次、多形式中外合作辦學，重視和加快師資隊伍建設，按國際化要求培養教師；提供研究生的入學比例和擴大留學生招收規模；積極扶持國內學校與國外學校開展校際與學科間的教學、人才交流合作，帶動重點學科發展；加大創新人才和創業人才培養，積極推動有條件的學校赴境外辦學，參與國際競爭；開展多種渠道，加大師資境外培訓和培養的力度；轉變政府職能，充分發揮教育以外機構和中介組織的執法和服務動能，以加強國際合作交流；高校評估與國際接軌，通過制定與國際接軌的法律、法規和政策措施，使我們的高等教育符合全球開放的要求，融入到國際高等教育的環境中。

調整人才培養結構、適應高等教育跨境教育輸出的需要。我們必須采取超常規的辦法培養所需的高新技術人才和分門別類人才，如高層次涉外金融、貿易、會計、管理、法律等方面的人才，海外留學回國人員也是一個源源不斷的人才庫。我們要進一步深化人事制度和分配制度改革，用事業、感情和待遇吸引“海歸派”。高等教育要走國際化道路，要求各高校專業設置要和世界接軌，要對全國高等學校專業結構進行戰略調整，優先發展生物技術、信息技術等新技術和加強新興產業、支柱產業相關專業的建設能力；深化改革傳統專業、基礎學科專業、增強專業的適應性，大力發展工科和商科專業，建設一批國際上有影響、水平高、有特色的學科專業。

我們要及時開發和推出適銷高等教育產品。要保持對教育服務貿易市場的敏銳感覺，以國際顧客和市場的需求為導向，深入了解和準確把握教育市場的變化和顧客的新需求，在為國際市場中的各類顧客提供品種齊全的教育服務產品的基礎上，不斷增添教育服務產品的花色品種，拓展教育服務貿易的領域、空間、途徑和方式方法，及時推出滿足顧客需求的新教育服務項目。當務之急應是加快包括教師培訓在內的服務業培訓、遠程教育教材軟件等教育產品的開發，為中國教育服務貿易的跨境交付和商業存在拓展空間。

總之，應在借鑒別國的經驗教訓的基礎上，警惕各種“國際化”陷阱。一要研究GATS規則的運作和我國的國情，積極參與多邊談判，維護國家教育主權；二要加強教育法制建設，創造一個同國際接軌的有序競爭的教育服務環境；三要加強我國跨境教育提供的自身能力建設，加快教育品牌建設，走教育服務品牌特色化道路。