鄂爾多斯市康巴什新區建設的啟示

康巴什新區——三年前還是一片沉睡千年的荒原，三年后的今天它已成為一個集汽車制造工業、地區政治文化和科技教育中心、優美居所為一體初具規模的現代化新區，啟動建設新區沒有用政府的投資卻成為政府一個巨大的稅源、百姓就業的平臺、投資者創業的熱土，它為我們推進城鎮化留下了值得總結的啟示。

一、康巴什新區建設的由來及成果

鄂爾多斯市資源富集，特別是能源最為突出，境內有豐富的煤炭、煤層氣、天然氣、天然堿、高嶺土等能礦資源。改革開放以來，全市抓住國家能源發展戰略西移的機遇，有效實施資源轉換戰略，使經濟發展步入了快車道，逐步形成了絨紡、煤炭、化工、電力、建材等八大支柱產業，成為我國重要的能源化工基地和絨毛生產、加工、出口基地以及國家新材料技術成果轉化、產業化基地。2000年以來，全市GDP和財政收入都以年均25%以上的速度遞增，城鎮化率年均增長3.75%，城市化率達到50%。但是與經濟的快速發展相比，鄂爾多斯市的經濟結構性矛盾也日益顯露出來。一是隨著工業經濟的急劇膨脹，對城鎮的生產要素承載配置功能和支撐服務功能提出了更高的要求，“小城鎮、大工業”的矛盾日益凸現；二是第三產業嚴重滯后，全市第三產業的發展均落后于全國、全區的平均水平。在經濟總量中，城市經濟占70%以上，而城市從業人員卻不足社會從業人員的30%。這種結構性矛盾的產生，一個重要的原因就是中心城市的規模不夠，配置資源、集聚生產要素的能力不足，城市化水平低。這對全市實施“三化互動”戰略，實現經濟的長周期、超常規、跨躍式發展形成突出的制約因素。

顯而易見，擴大城市規模、拉大城區框架，為經濟發展構筑更大的載體和空間，是擺在鄂爾多斯人面前的一個重要課題。但作為鄂爾多斯市中心城區的東勝區，面積只有23平方公里，城市人口30萬人，其綠化覆蓋率、人均居住用地、人均道路廣場用地、人均生活用水量等指標均低于全國平均水平。同時，東勝區不僅水源缺乏，而且周邊多為丘陵溝壑地形，擴展開發成本較高，難以承載全市今后經濟增長和城市進一步發展的需要。因此，鄂爾多斯市必須構建新的城市發展空間，為經濟社會發展打造新的載體。

鄂爾多斯市委、政府經過充分論證和科學規劃，作出了重點建設康巴什新區，構筑東勝、康巴什、阿鎮“一市三區”百萬人口區域中心城市的決定。康巴什新區位于東勝與伊金霍洛旗的阿鎮之間，距東勝22公里，距阿鎮3公里，整個新區處于立體交通樞紐的位置，交通十分便捷。新區規劃人口到2020年達到30萬人，規劃城區面積32.23平方公里，控制面積155平方公里。新區背靠青春山，瀕臨烏蘭木倫河，具有天然的綠色屏障、穩定的地質結構、開闊平坦的地貌地形、強有力的水源保障，地理條件十分優越，極具開發潛力。

康巴什新區從2004年實質性開工建設以來，經過3年的集中建設、重點攻堅，已累計完成基礎設施建設投資19.09億元，開工建設49條城區道路，長129公里，面積375萬平方米，主次干道路網拉通，路面實現了黑色化，東康快速干道建成通車。與之相配套的9種管網同步建設，一次下地，共鋪設給水、雨水、污水、中水、強弱電、信息網、供熱、燃氣管網749公里，建成西區熱源廠、天然氣門站、第一凈水廠等重點市政工程；建成成吉思汗雕塑廣場，完成廣場及22條城市道路綠化、亮化工程；完成山體綠化2800畝，種植各種樹木20多萬株；建成防洪壩5座，考考什納水庫和烏蘭木倫水庫已經建成蓄水，總庫容達到1.1億立方米。上述工程使規劃區32平方公里的市政基礎設施基本配套，使昔日的荒原變成了投資熱土。新區的建設使八方的投資者紛至沓來，投資洼地效應彰顯，2006年新區基礎設施建設、生態建設、工業、房地產、公共建筑等各項建設總投資達到50多億元。新區已走出了一條以地生財、以區聚業、企業化開發和經營城市的成功之路，對加快鄂爾多斯市城鎮化進程起到了積極的示范帶動作用。

二、康巴什新區建設對城市化建設的啟示

鄂爾多斯市委、政府在康巴什新區開發建設中堅持“高起點規劃、高標準建設、高水平管理、高效能經營”的原則，積極探索新區啟動建設模式，堅持企業化開發，白手起家，借市場力量，破解了擴展城市過程中出現的“城市要擴展，錢從哪里來？土地要征用，人到哪里去？荒原建新城，人氣如何聚？”等一系列難題，最終使難點變成亮點，留給我們的啟示是多方面的。

（一）破解了城市建設中錢從哪里來的難題，走上了負債經營、滾動開發、良性發展的軌道

一是樹立經營城市理念，創新開發體制模式。新區開發建設之初，既無政府直接投資，又面臨國家銀根緊縮。新區基礎設施概算投資30多億元，融資成為新區建設的關鍵。曾嘗試由民營企業與國資公司合作組建城投公司融資開發，但由于難以融資，預期收益不確定，民企中途退出合作。面對困難，市委、政府沒有動搖建設新區的決心，決定成立國有獨資的城投公司（以國有的700畝土地作為注冊資本），分管城建的副市長任董事長，開發區主任任總經理。由公司作為投資開發主體，承擔開發、建設融資、經營新區的任務。按照企業化經營的理念，負債建設、經營還債、滾動開發、自我發展。幾年來，城投公司在政府沒有投資的情況下，先后通過了BT、BOT、發行城市建設債券、向銀行融資等方式，籌措新區建設投資。2004年5月全面啟動了新區建設，當年完成投資近6億元。特別是2005年，城投公司依托本級財政信用，借用自治區政府與開發銀行搭建的信用平臺，成功地向國家開發銀行融資11.5億元，銀行資金的及時到位，對促進新區建設起到了關鍵性作用。

二是政府控制土地一級市場，通過城投公司統一開發經營，獲取收益還本付息。走出了“政府負債搞建設，債臺高筑難還債”這一后發地區城建普遍陷入的困境，實現了城市建設的良性循環。政府壟斷土地一級市場開發經營，既可以對土地進行集中統一管理、統一收儲、統一供應，規范了土地市場，杜絕土地非法交易，營造良好的開發建設環境，扭轉了土地一級市場給私人開發導致政府應得的壟斷收益大量的流失，又可以通過控制土地供應量，實施總量平衡，穩定、調控土地價格，從而調控房地產市場的開發規模、產品品種和價格，特別可以從容調節普通商品房和經濟適用住房的供給規模和價格，既滿足多層次消費者的需求，又能有效地解決中低收入居民基本居住需求。這一運作方式在實踐中已取得了明顯效果，并顯示出很強的活力。去年新區通過公開招拍掛出讓4300畝商住用地，收益達15.7 億元，按此掛牌成交價靜態計算，新區已儲備的具備地上建設條件可出讓的土地收入近60億元，剔除形成的30多億元基礎設施凈資產以及財務費用、管理費用，可實現凈收益20多億元，為新區的可持續發展奠定了基礎，走出了一條白手起家、滾動發展建新區的路子，成功破解了城市化進程中的資金難題。

（二）以城帶鄉——解決好人到哪里去的問題

當前，城市建設中農民失地帶來的問題日益嚴重，不少地區在“加快城鎮化、經營城市”等口號下，大規模侵占農民的耕地，侵害農民利益，農民怨聲載道，征地矛盾突出。如何破解這一加速城市化中的難題，康巴什新區建設走出了一條成功的道路。

首先，在新區開發建設中，鄂爾多斯市委、政府始終重視征地拆遷工作，嚴格依據有關法律法規辦事，并堅持讓農民從城市建設中受益。結合實際制定了《新區征地補償和移民安置實施方案》，報經自治區人民政府批準后認真執行。截至目前，新區規劃區32平方公里征地拆遷和移民安置工作已全部結束。搬遷出農民376戶1381人，兌付征地補償移民安置費11248萬元（人均8萬元）。在新區城邊規劃新建了3個移民新村，搬遷戶均住上了新居，基本達到了社會主義新農村的標準。讓農民順利搬遷除解決居住條件外，關鍵是為農民找到生產致富的出路——政府確定以城郊農業、運輸業、新區農副產品商場作為就業致富的渠道。投資給新區農戶整理出水澆地5050畝，為搬遷戶每戶新建了一座溫室大棚，完善了新村水、電、路、訊等基礎設施工程，滿足了移民新村的生產和生活所需。這不僅改善了當地農民的生產生活條件，更為他們轉產從事第三產業提供了資金保障，搬遷戶中60%的農戶利用搬遷征地費從事運輸業和商貿流通業，人均收入比被征地前大幅度提高。實現了“搬得出、穩得住、富得快”的安置目標，新村農民實現了轉產、轉居、轉變生活方式、轉變素質，享受到城市化帶來的實際效益，城鄉差別逐步縮小。

其次，新區以成本價為搬遷出的農民集體保留商業用地60畝，由被征地農民集體開發經營。在目前新區土地日益升值的情況下，通過實行留地扶持集體經濟發展，使農民、村集體分享到了土地升值產生的效益和經營農副產品商場的長久效益。眼前利益和長久利益都有利于搬遷農民的致富奔小康，更加堅定了他們對新區建設的支持，實現了以城帶鄉、城鄉共同發展的效果。

（三）工業化與城市化互動——解決人從哪里來的問題

城市化是工業化的產物，工業發展形成產業的積聚，產業的積聚形成資金、技術、人口的積聚，人口的積聚必然要求配套的住房、醫療、衛生、餐飲、金融、交通運輸、郵電通訊等第三產業的積聚，可見產業積聚效應是城市發展的原動力。

新區以良好的基礎設施和生態環境增強了招商引資的吸引力，正在成為高端制造業和房地產業的投資熱點。新區32平方公里的總體規劃中，規劃了10平方公里的工業用地，規劃高端制造業為主導產業，經過廣泛招商最終引進華泰汽車制造，按項目的規模將工業園區整體規劃為汽車制造園區，并隨著產業發展工業園區規模還將擴展。

華泰公司乘用汽車制造項目分兩期建設。一期（投資10億多元，年產5萬輛車）于2005年在新區開工建設，2007年初首車下線。汽車廠投產后，年銷售收入預計超過百億元，稅收超過10億元，將提供2000多個就業崗位。二期工程已于2006年8月開工，總投資70億元，年生產50萬輛新型轎車發動機，25萬輛整車，年銷售收入計劃達到505億元，稅收超過70億元，提供直接就業崗位7000多個。該項目的建設將拉動配件及上下游相關產業，將有20多戶配套企業入駐新區，形成400億產值，產生60多億元稅費收入，創造2萬多個就業崗位。按照每戶3.3人的平均家庭規模計算，新增人口近10萬人，新區人氣逐漸趨旺。到目前，來新區注冊的房地產、工商業、金融等企業已達103家，累計注冊資金7億多元，累計選址行政辦公、企業辦公、房地產、商業、教育醫療等用地1.5萬畝。新開工建筑面積200多萬平方米，新區經濟呈現了良好的發展勢頭。

新區開發建設過程可以見證產業發展演進的規律。通過二產帶動三產發展，通過三產帶動城市發展，城市發展又增強了吸納二、三產業的能力，二、三產業成為城市發展的強勁動力。

（四）高起點規劃是建好城市、走出“建設——拆遷——再建設——再拆遷”的城市建設怪圈的前提

在新區建設中，認真吸取城鎮建設怪圈的經驗教訓，從規劃入手避免建設中的反復。踐行規劃的投入是最大的節約理念，舍得在規劃上花本錢。在新區規劃編制中先后投入4000多萬元，超過解放以來鄂爾多斯政府累計投入城市規劃費的總和，資金投入保障了規劃的深入開展。一是規劃的理念要超前，有特色。新區從規劃編制之初，就始終貫徹“舒展、生態、和諧、宜居”的理念，充分體現地域和民族特點，突出城市風貌的“唯一性”，力爭使新區建成后“多留遺產，少留甚至不留遺憾”。二是規劃編制要用開放思維，利用最先進的外腦謀劃。新區在規劃編制中，面向國內外規劃市場，大范圍公開招標，優中選優。通過競爭先后選擇國內清華城規院和德國、新加坡等國外具有優秀業績的規劃設計單位，編制各層次規劃。這些規劃成果，都經過包括中國工程院院士鄭時齡、建設部總規劃師陳曉等國內外資深專家評審把關，描繪出了新區美好的發展藍圖。三是規劃要完整、系統、深入，充分發揮城市設計作用。規劃的完整性和系統性才能為建設提供科學的依據。目前已在總規劃的基礎上完成了控規、修規、4平方公里核心區城市設計、各項專業規劃和設計等20余項規劃設計成果，形成了層次較為完整配套的規劃體系，滿足了新區建設需要。四是規劃要堅持程序，科學研究。規劃編制必須要將專家論證、群眾參與和領導決策有機結合起來，充分發揮外腦和內腦的作用。新區在規劃編制中，請國內外多個設計單位參與，在方案比選過程中多次論證、反復修改、不留遺憾。五是規劃要嚴格執行。新區在建設之初，就堅持以規劃統領建設全局，以“一書兩證”為重點，嚴格按照規劃要求指導、管理施工作業，貫穿于項目建設的全過程，從而保證了規劃設計的嚴肅性。

（五）高水平建設，整體效益明顯，是走出“建設——拆遷——再建設——再拆遷”的城市建設怪圈的基礎

在新區建設中，嚴格堅持先地下后地上的原則，地下、地上基礎設施同步建設，一次成型，避免了邊搞地上建設邊補地下基礎設施，邊建邊挖邊拆的現象。新區32平方公里的路網和九種地下設施一次配套建成，為今后的大規模建設奠定了基礎。

高水平、高標準建設的長遠效益明顯。高標準建設的一次性投入雖然大，但不需要日后經常性的填平補齊，整體投入產出效益比建了挖、挖了再打補丁的建設效益明顯。良好的基礎設施極大地增加了土地的增值空間和招商引資吸引力，在2006年的土地集中拍賣活動中最高拍賣價達到每畝82萬元。

（六）地廣人稀地區在推進城市化過程中，要堅持城市化和工業化互動，走集中發展之路

鄂爾多斯屬西部地區，地廣人稀，長期以農牧業經濟為主。農牧業的產業特性決定了人們必須依附于土地和草場這一主要生產資料分散生產經營和居住，所謂“逐水草而居”，人口不容易積聚。實現“三化”互動，建設現代經濟意義上的城鎮必須有產業支撐，沒有產業支撐的城鎮就會出現城鎮的空洞化和貧困化。前幾年，鄂爾多斯市搞小城鎮建設中短時間撤鄉建鎮，設置了60多個小城鎮，積累了深刻的經驗教訓。在地廣人稀、二三產業發展不充分地區推進城鎮化必須走集中發展之路，重點加強中心城市的建設。隨著一個地區工業化進程的加快，二、三產業的比重越來越大，生產集中度將不斷提高，人口資源將由一產向二、三產業轉移，大量的農業人口、外來人口將進入城市，推動城市化進程，城市的規模特別是中心城市的規模將不斷擴大。所以，建設中心城市，輻射帶動旗區政府所在地和工業重鎮，走集中發展之路，是科學的切合實際的選擇。同時要把工業園區建設和城鎮建設有機結合起來。工業園區是工業化的必然選擇，也是工業化、城市化的載體。工業園區為工業發展提供了比較好的基礎設施，企業利用政府提供的良好的基礎設施以及產業之間的聯系，可以減少配套建設成本和生產加工成本，因而有利于生產要素的積聚，形成產業的積聚、人口的積聚，進而帶動城鎮的形成和擴展。鄂爾多斯市棋盤井鎮、薛家灣鎮從工業園區到小城市的發展實例就生動地證明了這一原理。為此，鄂爾多斯市要圍繞產業基礎和各地的資源優勢、區位條件合力打造8個左右工業重鎮，形成合理的城市體系，到2010年實現城市人口占全市人口70%的目標，實現農業文明向城市文明和工業文明的轉變。