我國反貧困的經(jīng)濟法制度設(shè)計

一、農(nóng)村反貧困法律制度完善和創(chuàng)新

（一）推動經(jīng)濟增長的法律制度的完善和創(chuàng)新

首先，完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包土地經(jīng)營法律制度，探索農(nóng)村土地經(jīng)營制度創(chuàng)新

土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制，將土地這一重要生產(chǎn)資料的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)賦予了農(nóng)民，為家庭經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展提供了強大的制度推動力。這一制度安排的產(chǎn)生和維持，是在現(xiàn)有其它條件約束下“農(nóng)民公共選擇的結(jié)果，具有高度的一致性”，體現(xiàn)了絕大多數(shù)農(nóng)民的利益，交易費用的降低更有利于責(zé)任制的落實。得益于家庭聯(lián)產(chǎn)承包土地經(jīng)營制度的安排和實施，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得以迅速提高，較快地遏止和減少了農(nóng)村的貧困現(xiàn)象。但經(jīng)過多年的持續(xù)發(fā)展，該制度設(shè)計的土地增產(chǎn)效應(yīng)已經(jīng)銳減，土地的生產(chǎn)潛力在該制度框架下已經(jīng)達到邊際最大值，幾乎沒有進一步擴張的空間。然而，在目前國家相關(guān)制度束縛下，似乎還沒有更好的制度選擇，只能從完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制入手，同時探索農(nóng)村土地經(jīng)營制度的創(chuàng)新，來尋找更為有效的促進農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的制度模式。完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制方面，需要將現(xiàn)有的政策性制度安排轉(zhuǎn)化為法律性制度安排，依法賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定他們的預(yù)期，保證他們可以放心地增加投入以努力提高土地的產(chǎn)出率，至少要保持土地的現(xiàn)有產(chǎn)出水平。探索土地經(jīng)營制度創(chuàng)新方面，可以考慮明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，賦予農(nóng)民可以依法轉(zhuǎn)讓、設(shè)定擔保的權(quán)利，改變農(nóng)民對土地的人身依附關(guān)系，盤活存量土地的流轉(zhuǎn)市場，使土地在流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)增值，提高土地產(chǎn)出的經(jīng)濟效益。

其次，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度向現(xiàn)代公司治理模式轉(zhuǎn)換的法律制度創(chuàng)新

現(xiàn)代公司制度設(shè)計是促進企業(yè)發(fā)展的強大制度推動力。其資金籌集方式、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、公司有限責(zé)任等規(guī)定已被證明是行之有效的推動企業(yè)發(fā)展的制度設(shè)計。依賴這一制度，企業(yè)可以獲得規(guī)范而快速的發(fā)展，從而擴大自己的資本積累，能更好地履行企業(yè)的社會責(zé)任，并更有效地推動經(jīng)濟總量的增長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展普遍存在規(guī)模較小、資金募集困難、研發(fā)能力缺乏、環(huán)境污染嚴重、內(nèi)部管理混亂的弊病，不僅其自身缺乏發(fā)展后勁，而且往往只注重經(jīng)濟效益，忽視甚至減損社會效益，不能盡到應(yīng)有的社會責(zé)任；同時隨著競爭的加劇，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)陷入虧損、停產(chǎn)甚至倒閉的艱難處境，對農(nóng)村經(jīng)濟增長的推動作用放緩甚至停滯，有些還欠下了巨額的債務(wù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度亟需現(xiàn)代公司制度對之進行更新和整合，以規(guī)范企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，選好企業(yè)投資方向，兼顧社會公共利益，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)活力，帶動農(nóng)村經(jīng)濟進一步增長。其制度設(shè)計重點應(yīng)是明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)，規(guī)范企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，以有限責(zé)任公司模式為主。

第三，完善開發(fā)式扶貧法律制度

重點支持和幫助貧困群眾發(fā)展有特色、有市場的種植業(yè)項目，以增加貧困人口的收入為中心，以有利于改善生態(tài)環(huán)境為原則，以市場為導(dǎo)向，確保貧困人口增產(chǎn)增收。同時要積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，按照產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向，對具有資源優(yōu)勢和市場需求的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)進行區(qū)域規(guī)劃，形成有特色的區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展“公司加農(nóng)戶”和訂單農(nóng)業(yè)，通過市場引導(dǎo)和鼓勵具有實力的大中型農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)到貧困地區(qū)建立原料生產(chǎn)基地，依靠市場來保證為貧困戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的系列化服務(wù)，形成貿(mào)工農(nóng)一體化、產(chǎn)供銷一條龍的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，增加開發(fā)式扶貧制度來促進經(jīng)濟增長績效，克服政府官僚運作造成的扶貧投資漏出率高的缺陷。

（二）改善經(jīng)濟分配的法律制度的完善和創(chuàng)新

首先，完善農(nóng)產(chǎn)品最低保護價格法律制度

國家抑農(nóng)重工的價格制度掠走了巨額的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余，成為農(nóng)村貧困的主要原因之一。國家應(yīng)去除造成工農(nóng)產(chǎn)品價格扭曲的不適當強制干預(yù)，恢復(fù)市場價值規(guī)律的作用，以提高農(nóng)產(chǎn)品價格，保證經(jīng)濟分配利益能夠通過價格杠桿流向農(nóng)民。同時農(nóng)業(yè)又是弱勢產(chǎn)業(yè)，需要國家的扶持和保護。市場經(jīng)濟條件下“豐收成災(zāi)”“谷賤傷農(nóng)”的事件經(jīng)常發(fā)生，這又需要國家出面進行干預(yù)，以免農(nóng)民的收入狀況惡化。實際上，這兩種條件下，都需要制定農(nóng)產(chǎn)品最低保護價格制度，以保證農(nóng)村居民最基本的經(jīng)濟分配利益。不過，人們一般提及農(nóng)產(chǎn)品最低保護價制度時蘊含的前提都是市場價值規(guī)律發(fā)生作用的時候。完善農(nóng)產(chǎn)品最低保護價格制度包括科學(xué)合理地確定各種農(nóng)產(chǎn)品的最低保護價格、穩(wěn)定國家以最低保護價敞開收購制度等。

其次，完善財政和信貸扶貧法律制度

繼續(xù)增加財政扶貧資金和扶貧貸款，進一步完善以工代賑制度，根據(jù)貧困地區(qū)財政困難的實際情況，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，對財政扶貧資金實行專戶管理。扶貧貸款制度重點支持能夠帶動貧困人口增加收入的種養(yǎng)業(yè)、勞動密集型企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、市場流通企業(yè)的發(fā)展以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，并應(yīng)穩(wěn)妥完善扶貧到戶的小額貸款制度，在能保證貸款安全性的前提下，降低貸款門檻，積極支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。

第三，改革農(nóng)村稅費法律制度

減免稅制度對農(nóng)村反貧困工作績效貢獻并不十分明顯，這些年來農(nóng)村稅費負擔沉重導(dǎo)致農(nóng)民收入增長緩慢甚至下降卻已成了社會關(guān)注的熱點問題。就農(nóng)業(yè)稅費制度來看，我國可能是世界上惟一對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民征收高額稅費的國家。在中央的大力推動和安排下，各地都在不同程度地進行著農(nóng)村稅費制度改革。這一制度實施進程是在農(nóng)民增收緩慢、停滯甚至下降和“分稅制”的背景下展開的。增收問題不能解決，只能通過“減負”來增加農(nóng)民收入，其路徑依托就是進行農(nóng)村稅費法律制度改革，這也是調(diào)整國民收入再分配的手段。農(nóng)村稅費制度改革和創(chuàng)新的目標制度框架應(yīng)包括：取消農(nóng)村的亂收費、亂集資、亂攤派，廢除“三提五統(tǒng)”、農(nóng)村教育集資等各種非稅負擔，取消為農(nóng)民專設(shè)的稅種如農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、屠宰稅等，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，實行由農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅向行為稅（土地使用稅）和流轉(zhuǎn)稅（增值稅）過渡，最終建成以所得稅為主體的稅制體系。相關(guān)支持制度包括完善轉(zhuǎn)移支付制度，改革農(nóng)村現(xiàn)行財政和行政體制，在商品經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)征收實物稅取代貨幣稅，以消除農(nóng)產(chǎn)品價格波動給農(nóng)民帶來不合理負擔等。

第四，完善農(nóng)村社會保障法律制度

我國目前僅處于工業(yè)化發(fā)展的中期，建立十分完善的農(nóng)村社會保障制度的條件還不夠成熟，因此必須因地制宜、量力而行地推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。農(nóng)村社會保障制度體系的初步建立對于防范和克服農(nóng)村貧困具有“安全網(wǎng)”的重要作用。其制度框架主要包括最低生活保障制度、醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度建設(shè)方面。最低生活保障制度建設(shè)方面，需要結(jié)合目前有些地方已經(jīng)或正在構(gòu)建該制度的具體實踐，科學(xué)地確定最低生活標準，合理界定最低生活保障對象等，可以與《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》及救濟式扶貧制度相銜接。醫(yī)療保險制度建設(shè)方面，主要是選擇“保大病”模式來重點防止農(nóng)民因病致貧的風(fēng)險，合理確定醫(yī)療費用的補償比例，主要是對大病、重病患者重點補償。養(yǎng)老保險制度建設(shè)方面，主要在強調(diào)繼續(xù)加強家庭保障的基礎(chǔ)上，可以考慮首先從農(nóng)村的被雇傭階層開始，優(yōu)先開展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、定職村干部、民辦教師等的職業(yè)保險，然后再逐漸推廣。

二、城鎮(zhèn)反貧困法律制度完善和創(chuàng)新

（一）推動經(jīng)濟增長的法律制度的完善和創(chuàng)新

外貿(mào)、投資和內(nèi)需是推動經(jīng)濟增長的三大車輪。如何增加外貿(mào)出口、擴大投資和內(nèi)需，從而拉動國內(nèi)經(jīng)濟增長，一直是中國經(jīng)濟發(fā)展所面臨的現(xiàn)實問題，也是城市經(jīng)濟發(fā)展所面臨的直接問題。因為城市經(jīng)濟發(fā)展是中國經(jīng)濟發(fā)展的火車頭，城市經(jīng)濟總是比農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展快，正如工業(yè)經(jīng)濟總是比農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展快一樣，是有目共睹的事實。推動城市經(jīng)濟增長的制度完善和創(chuàng)新需要關(guān)注如何更好地利用WTO機制增加外貿(mào)出口，如何利用好積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策增加國內(nèi)投資并努力吸引更多的外國直接投資以及如何利用好金融制度繁榮國內(nèi)消費市場拉動內(nèi)需。這當然都需要一系列適當?shù)闹贫仍O(shè)計和安排做支撐。

（二）改善經(jīng)濟分配的法律制度的完善和創(chuàng)新

第一，完善城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險法律制度

由于不能按時領(lǐng)到養(yǎng)老金，甚至被長期拖欠導(dǎo)致城鎮(zhèn)企業(yè)離退休職工陷入貧困的現(xiàn)象比較普遍。確保企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，在一定程度上緩解了這類人員的收入不足狀況，化解了一度陷于貧困的風(fēng)險。但真正解決企業(yè)離退休人員的貧困風(fēng)險，還是需要認真完善城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，主要包括逐步擴大覆蓋面，加強養(yǎng)老基金征繳，多渠道籌集養(yǎng)老保險基金，解決基金缺口，實現(xiàn)養(yǎng)老保險的社會化管理，避免擠占、減發(fā)或欠發(fā)養(yǎng)老金等。

第二，完善城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度

目前城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度框架比較單一，不能充分發(fā)揮該制度的功能，可以考慮從以下幾個方面進行調(diào)整：一是參照國外社會救助的制度結(jié)構(gòu)設(shè)計，可將最低生活保障金分為“基本生活救助金”“特別需要救助金”和“酌情發(fā)放的救助金”三個部分，其中，“基本生活救助金”是滿足生存需求的部分，是每個被批準享受救助的對象都可以享受的；“特別需要救助金”是視需要而給予救助的部分，它所采取的方式類似于實報實銷，但可能會規(guī)定一個最高限額；“酌情發(fā)放的救助金”主要是指購買耐用家用物品的資金，可根據(jù)需要酌情發(fā)放。國外社會救助制度改革中也有將這部分資金改作貸款，或是改為“個人發(fā)展基金”使用。二是應(yīng)該根據(jù)單人戶、雙人戶、三人戶、四人戶以及四人以上戶的實際需求對補貼標準做出調(diào)整。三是對有勞動能力的保障對象，根據(jù)國際慣例，可以適當減少其補貼標準，一般可減少1/4或1/5。對該制度的細化區(qū)分實施，可以更好地發(fā)揮它的救助功能和約束功能，更有效地回應(yīng)反貧困制度需求。

第三，完善財政資金安排制度

傳統(tǒng)的城市社會救濟經(jīng)費主要由基層政府（區(qū)、不設(shè)區(qū)的市和縣）負擔。建立最低生活保障制度以后，市財政參與分擔，在大多數(shù)地方，區(qū)和市兩級財政分攤的比例是五五開，也有四六開、三七開的。在縣級市和縣城所在鎮(zhèn)，所有經(jīng)費仍然都由縣級財政負擔。在一些省（直轄市、自治區(qū)），省財政也拿出一部分經(jīng)費，主要用于支援省內(nèi)的貧困地區(qū)。現(xiàn)在的財政收入狀況是越往上越好，區(qū)級財政除了大城市中的極少數(shù)之外，絕大多數(shù)都不富裕，縣級財政更差。然而越是財政困難的區(qū)、縣，往往最低生活保障對象也越多。區(qū)、縣財政負擔過重的問題不解決，就會直接成為“應(yīng)保未保”對象進入這張“最后安全網(wǎng)”的障礙。因此，應(yīng)該減輕區(qū)、縣級財政負擔，譬如定為10%（不可以沒有，否則會出現(xiàn)濫報現(xiàn)象）。中央和省級財政也要參與負擔，以中央、省、市各負擔30%作為全國的平均數(shù)，對貧困狀況嚴重的地區(qū)可以適當調(diào)整。中央應(yīng)讓各省落實省、市、區(qū)的分擔比例，上報中央批準，以切實保證資金的到位。

（作者單位：廣東商學(xué)院）