孟加拉國小額信貸對我國的啟示

近年來，小額信貸機構已從金融體系的邊緣溶入主流，GB等小額信貸模式也在不斷改革以適應客戶和市場的需求。現在越來越多的人認識到，通過金融制度創新，金融部門為傳統排斥的低收入群體提供服務，是有盈利空間的。當然，要做的事還很多，應整合小額信貸體系，應使傳統的商業銀行和金融機構充分認識小額信貸的發展潛力。

一、孟加拉國小額信貸的經驗

孟加拉國是世界上最貧窮且人口密度最高的國家之一，面積14.75萬平方公里，人口達1.3億，85%的人口生活在農村，農業為農民提供的就業時間在一年中只有160天，全國一半人口生活在貧困線以下，超過半數的人是文盲。多年來，各國政府和國際組織每年給孟加拉國的各種低息貸款和捐贈達20億美元，但這些項目成功率極低。

1976年8月，孟加拉國吉大港大學經濟學教授尤里斯(Yuns)用自己的財產做擔保，說服當地一家農業銀行按照市場利率給窮人提供一筆貸款，效果很好。在成功經驗的鼓舞下，孟加拉國中央銀行和政府有關機構于1983年出資成立了“鄉村銀行”(Grameen Bank)。目前該鄉村銀行已發展成總資產在10億美元以上的全國性大銀行。鄉村銀行的還款率平均高達95%~100%。孟加拉國鄉村銀行模式已被世界50多個國家和地區所模仿。

孟加拉國的扶貧小額信貸對世界小額信貸產業的發展有著特殊的貢獻，在全世界享有很高的聲譽。它是最早開展小額信貸扶貧活動的國家之一，迄今為止，也是舉世公認的規模最大、運作最成功的國家。孟加拉國政府對小額信貸的發展在態度和政策上是寬容的、支持的，小額信貸覆蓋的貧困人口比例在世界上是最高的。小額信貸已被孟加拉國視為緩貧扶貧的最有效手段之一。尤里斯及孟加拉國鄉村銀行榮獲了2006年的諾貝爾和平獎。

孟加拉國鄉村銀行(GB)模式的基本特征主要有：一是GB有層級組織結構。借款小組和鄉村中心是GB運行的基礎。村中每5人自愿組成一個借款小組，每6個小組組成一個鄉村中心。GB總行下，各地設分行。一個分行下有10~15個支行。每個支行管理120~150個鄉村中心，支行在財務上自負盈虧。二是GB以婦女為主要對象，實行小組貸款制度，小組成員之間具有連帶擔保責任。貸款期限為1年，分期等額還款，對借款上限進行控制。三是GB通過中心會議保持業務過程的透明度。鄉村中心定期召開會議，進行集中放款和還貸，集體進行培訓，便于成員之間互相監督，并營造團隊精神。

小額信貸的迅速發展反映了對過去金融扶貧方式存在問題的反思。以往，貧困人口被視為不具信用，同時考慮到較高的操作成本及貸款風險，商業銀行一般不愿意對低收入階層提供貸款服務。為彌補這種對貧困人口金融服務的空缺，發展中國家的政府及國際發展機構協助建立了專門的政策性金融機構，并通過其發放大量低息的農業、扶貧貸款。由于指導思想、政策和項目執行機構存在問題，加上對吸收存款沒有予以應有的重視，這類金融機構的扶貧效果往往不盡如人意。

小額信貸的產生改變了原來由政府發給貧困戶補貼信貸的模式，引入市場機制，由金融機構按市場運作。和傳統的政府貼息貸款項目相比，小額信貸已顯示出巨大的優勢：第一，高還款率，成功小額信貸項目的平均還款率在90%以上；第二，高入戶率，小額貸款能保證100%的貸款最終達到農戶手中；第三，貸款對象是弱勢群體，是對現有金融服務體系的補充和完善；第四，市場化運作；第五，重視針對貧困婦女的服務。

二、中國小額信貸的發展思考

從20世紀90年代初開始，為了幫助中國政府解決扶貧貼息貸款到戶率低和還款率低的問題，一些國際機構和國內非政府組織開始探索引入小額信貸，以使貧困農戶更容易獲得金融服務。隨后，越來越多的國際多邊和雙邊援助機構對小額信貸產生興趣并投入可觀的資金開展試點項目。政府扶貧部門也逐漸認識到小額信貸在扶貧中的有效作用，把部分扶貧資金以小額信貸的方式投放給貧困農戶。目前，我國從事小額信貸主要有以下機構：國際發展機構和非政府組織資助的小額信貸項目、政府主導的小額信貸扶貧項目（一般由農行、扶貧辦及扶貧社操作）和農村信用社的小額信貸業務。非政府組織、政府主導的小額信貸扶貧項目均是單一項目型模式，資金主要依靠外部供給，不具備持續性。小額信貸從業人員多為兼職，小額信貸經營沒有組織機構的保證。在管理機制上無法創新，只是在形式上照搬了國際上的做法。

隨著小額信貸在中國多年試驗，客觀上提出了中國如何建立可持續性的小額信貸的體系問題。農村信用社在經歷了壘大戶的挫折以后，重新進行了市場定位，把小額信貸作為業務發展的重點，但信用社的小額信貸仍有許多地方需借鑒國際最佳實踐。2005年5月，中國人民銀行宣布，決定在陜西、四川、貴州、山西四省率先進行農村小額信貸試點。中央銀行在對其進行扶持的同時，也在加快法規的制定，這意味著我國小額信貸將迎來嶄新的發展時期。

政府主導的小額信貸扶貧項目和農村信用社的小額信貸業務都是補貼型的小額信貸，與國際小額信貸的方向是背道而馳的。如果金融機構不是自發開展小額信貸，也就無法創新。此外，農村信用社從事小額信貸已開始對一些操作相對規范的國外非政府組織的小額信貸構成競爭壓力。由于農村信用社可得到中央銀行的貼息支農再貸款，成本較低，貸款利率也遠低于國外非政府組織資助的小額信貸，在一些地區出現了農戶借農村信用社的小額信貸還國外非政府組織資助小額信貸等現象。

當前，農村資金大量外流和農村金融市場的壟斷格局是農村金融中的兩個突出問題。在農村發展不吸收存款的小額信用貸款，不但有助于創造一個有效競爭的農村金融市場，同時還有利于緩解農村資金外流，解決農民和微型企業貸款難的問題。試點小額信貸組織是整體農村金融改革中的重要組成部分，必將對推動其他農村金融改革起促進作用，尤其有利于促進完善信用社的治理結構。

作為正規金融機構有益、必要的補充，小額信貸機構在中國農村發揮著不可替代的作用，具有重大的經濟意義和社會意義。在建設和諧社會、建設社會主義新農村的大背景下，為提高農民收入、促進農村經濟發展，各級政府監管部門應該密切結合我國實際情況，努力改善農村地區金融生態環境，為小額信貸發展創造有利條件。

（一）給予民間小額信貸機構更多的政策空間

需要改變對小額信貸定性和定位的認識，明確小額信貸的金融屬性和功能，從金融深化和金融市場發展的角度，重新審視和考慮小額信貸發展的意義。建議給予小額信貸機構更多的政策空間。第一，使小額信貸機構合法化。純粹的公益性小額信貸機構允許在民政部門注冊；商業性的小額信貸機構允許在工商行政管理部門注冊。第二，人民銀行確定利率上限，在此基礎上對商業性小額信貸機構給予更大幅度的定價權。第三，適當放寬小額信貸機構的融資渠道，在堅持本地“只存不貸”的原則下，采用多種方式鼓勵小額信貸健康發展。第四，在稅收方面給予優惠，通過稅收減免或稅收返還等政策，保證小額信貸機構可持續發展。第五，小額信貸是專業性很強的一項金融工作，應該大力加強對小額信貸機構從業人員的職業道德教育和專業知識培訓，提高這些人員的綜合素質。

（二）加大監管力度，防止金融風險

在對小額信貸機構進行鼓勵、支持的同時，也要對其加強監管，防止金融風險。第一，嚴格控制小額信貸機構資金規模和經營區域，禁止該類機構跨區域放貸。根據山西省臨縣三家基金會的經驗，小額信貸機構一般以村作為服務區域為宜，如果各村相對集中，至多將經營范圍擴大到縣。第二，把小額信貸機構的金融服務性質和扶貧性質結合起來，控制利率水平，防止變相高利貸行為。第三，圈定受益目標人群，重點針對貧困農戶提供貸款，保持可持續發展。第四，對小額信貸機構的付息基金要重點監管，防止變相高息攬儲。第五，加強對從業人員的監管。督促小額信貸機構建立一套完整的管理制度和運行機制，通過制度和道德約束，降低操作人員的違約風險和操作風險。

（三）積極試點穩步推進，保持可持續發展

國外小額信貸發展的經驗也表明，單個小額信貸機構一般需要5～8年才可達到可持續發展階段；只有一定數量的小額信貸機構達到可持續發展階段之后，政府才會考慮是否需要制定專門的小額信貸法規來規范、管理和支持小額信貸的發展。我國自引進小額信貸開始試點以來至今僅10多年，小額信貸中國化的過程尚未完成。為了促進小額信貸的健康發展，增加貧困農戶的貸款機會，建議政府轉變對小額信貸的支持方式，從為小額信貸的用戶提供利息補貼，轉為對能夠為低收入用戶持續地提供金融服務的小額信貸機構提供補貼，幫助成長中的小額信貸機構改進信貸管理、財務管理、風險管理和人力資源管理的能力和進行產品創新的能力，盡快成長到可持續發展的階段。

（作者系中國未來研究會高級研究員、中國管理科學研究院特約研究員）