從“違規(guī)擅自發(fā)布”受罰到信息公開

2006年6月提交全國人大常委會一審的《突發(fā)事件應(yīng)對法草案》第57條規(guī)定：“新聞媒體違反規(guī)定擅自發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件處置工作的情況和事態(tài)發(fā)展的信息或者報道虛假情況，情節(jié)嚴(yán)重或者造成嚴(yán)重后果的，由所在地履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府處5萬元以上10萬元以下的罰款。”第45條規(guī)定：“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置社會安全事件的人民政府應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的情況和事態(tài)發(fā)展的信息，并對新聞媒體的相關(guān)報道進(jìn)行管理。”

今年6月24日，提交全國人大常委會二審的《突發(fā)事件應(yīng)對法草案》，相比以前的草案（一審稿）有兩處重要的修改：一是刪除了第57條新聞媒體不得“違規(guī)擅自發(fā)布”突發(fā)事件信息的規(guī)定；二是刪除了第45條中“并對新聞媒體的相關(guān)報道進(jìn)行管理”這句話。

一審稿這兩個條款曾引起社會各界的廣泛關(guān)注，中國法學(xué)會、最高人民法院等許多單位和部門認(rèn)為，信息的發(fā)布和透明是處理突發(fā)事件的關(guān)鍵。“違反規(guī)定”的表述含義不清，“有可能成為某些地方政府限制媒體正常報道突發(fā)事件的借口，不利于媒體對其謊報瞞報開展輿論監(jiān)督”。

兩個條款的刪改，可視為政治理念新走向的象征，這個象征傳達(dá)出在行政機(jī)構(gòu)對信息控制權(quán)與信息公開原則的權(quán)衡中，最高立法機(jī)構(gòu)最終傾向?qū)π畔⒐_原則的捍衛(wèi)，信息公開原則在國家理念中得到更廣泛的承認(rèn)和最高立法層次的肯定。

信息公開原則已成為現(xiàn)代法治國家的共識

信息公開原則根源于人民主權(quán)的政治理念。信息公開與言論自由、知曉權(quán)有著緊密的聯(lián)系，三個概念都來自人民主權(quán)的政治理念，均從人民主權(quán)推導(dǎo)而來。在所有的自由中，言論自由是其他一切自由的基礎(chǔ)和實現(xiàn)的關(guān)鍵。馬克思指出：“發(fā)表意見的自由是一切自由中最神圣的，因為它是一切的基礎(chǔ)。”而言論自由實現(xiàn)的前提是知曉權(quán)的實現(xiàn)，知曉權(quán)的實現(xiàn)的前提是信息公開，特別是政府信息公開。

信息公開是政府的義務(wù)，言論自由是人民的權(quán)利。一般來說，言論自由對人民來說是一種消極自由，信息公開是從消極自由發(fā)展到積極自由的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，而知曉權(quán)是接通言論自由與信息公開的橋梁。

信息公開原則的形成是一個歷史過程。早期人們對自由的理解，尤其是言論自由的理解，是免于王權(quán)、國家的壓制和侵害的自由。這實質(zhì)上是一種消極的自由，是排除障礙的自由。后來人們發(fā)現(xiàn)，在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，自由仍然很遙遠(yuǎn)，因為人們陷入新的奴役——金錢的奴役之中。沒有財力的保障，言論自由便無從談起。有了物質(zhì)基礎(chǔ)，才有一定的言論自由。于是，這個階段的“消極自由”的理念被“積極自由”的理念所替代；免于壓制的自由，被尋求物質(zhì)條件保障的自由所替代。作為“積極自由”的言論自由，實現(xiàn)前提是知曉權(quán)的實現(xiàn)。言論自由的“積極自由”的內(nèi)涵進(jìn)一步豐富，不僅需要物質(zhì)條件的保障，而且需要知曉權(quán)和信息公開方面的法律保障。

知曉權(quán)是“知悉、獲取、了解與法律賦予該主體權(quán)利相關(guān)的各種信息的自由和權(quán)利”。現(xiàn)代社會是復(fù)雜、豐富，充滿了不確定性的信息社會（也是風(fēng)險社會），人民根據(jù)自身的直接感知，而不依賴于社會系統(tǒng)的制度化支撐，是難以實現(xiàn)知曉權(quán)的。最重要的、較為全面的信息資源掌握在政府的各部門，因而，公民知曉權(quán)的實現(xiàn)需要以政府履行信息公開的職責(zé)為條件。

最早在法律上宣布信息公開原則的法律文件可追溯到1776年瑞典制定的《新聞報道自由法》。但是直到20世紀(jì)中葉以后，建立以信息公開為核心的政府信息公開法律制度，才成為世界性潮流。20世紀(jì)末，世界上所有發(fā)達(dá)國家都通過了信息公開的法律，相當(dāng)多的發(fā)展中國家也通過了類似的法律或法規(guī)。其中作為立法典范的是美國1966年的《信息自由法》、1976年的《陽光法案》以及作為《信息自由法》補(bǔ)充的1974年《隱私權(quán)法》。發(fā)展中國家較為典型的這類法律是印度的《信息權(quán)利法2005》，該法案的出臺使印度成為頒布信息公開、保護(hù)公眾信息權(quán)利法案的第55個國家。該法案規(guī)定了全面的機(jī)制，以確保公民獲得受政府限制的信息，從而促進(jìn)“每個公共機(jī)關(guān)的工作透明度和責(zé)任義務(wù)的履行”。印度新聞局的特別報道指出：“如果不能獲得相關(guān)問題的必要信息，言論自由的基本權(quán)利就變得毫無意義。因此，獲得信息的權(quán)利與言論自由的權(quán)利同等重要。”

法律的完備是社會思想成熟、穩(wěn)定的體現(xiàn)，以法律形式確認(rèn)“信息公開”的原則，現(xiàn)在已經(jīng)成為一種世界潮流。

信息公開原則在我國的發(fā)展歷程

信息公開原則在我國形成一種觀念，經(jīng)歷了艱難的歷程。喀麥隆學(xué)者丹尼爾·埃通加－曼格爾認(rèn)為，“文化乃是體制之母”。中國有數(shù)千年的人治傳統(tǒng)，民眾習(xí)慣性地形成了“皇恩浩蕩”的仰視心態(tài)，傳統(tǒng)文化中強(qiáng)調(diào)的是差序格局，而不是平等；在人倫特質(zhì)中，強(qiáng)調(diào)的是禮教關(guān)系中對人的規(guī)定性，而不是個性的自由。這些，與現(xiàn)代人權(quán)意識、知曉權(quán)意識和信息公開原則等，尚有較大差距。

改革開放以來，很多學(xué)者和法律專家對這方面的問題進(jìn)行了深入研究，不斷呼吁，前赴后繼，持續(xù)了二十多年，他們發(fā)表了很多文章，通過各種途徑提交內(nèi)部提案。信息公開的原則，在1988年通過《保密法》時就被很多學(xué)者和法律專家提了出來。我國的很多學(xué)者、法律專家，以及歷屆人大代表、政協(xié)委員，為此做了很多推動工作。

信息公開原則早在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)進(jìn)入了黨政領(lǐng)導(dǎo)層，成為一種理念。從1987年黨的十三大政治報告提出“重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論”到1997年十五大報告提出堅持公平、公正、公開的原則，“實行政府信息公開”，歷經(jīng)十年，“政府信息公開”的概念成為一種正式的表述。

我國的信息公開的法規(guī)，經(jīng)歷了由“分散”到統(tǒng)一協(xié)調(diào)、由從權(quán)力本位到權(quán)利本位、由地方法規(guī)試點(diǎn)到中央行政法規(guī)出臺的發(fā)展歷程。信息公開首先從局部信息開始，并漸成體系。從重大新聞發(fā)布制度和新聞發(fā)言人制度，到政府提出的“政務(wù)公開”、審判機(jī)關(guān)提出的“審務(wù)公開”、檢察機(jī)關(guān)提出的“檢務(wù)公開”、公安機(jī)關(guān)提出的“警務(wù)公開”等等，從領(lǐng)導(dǎo)干部任前公示制度到重大政府行為聽證制度，從實施政府上網(wǎng)工程到定期公開審計報告等等。

2001年末，我國加入世界貿(mào)易組織，WTO的文件貫徹了政府透明度的原則。因此，加入WTO、適應(yīng)國際標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步要求和推動了我國的信息公開化。

2003年，“非典”事件成為一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)。“非典”疫情發(fā)生前期，有的地方政府和中央政府的部門謊報信息，疫情迅速從南方蔓延到北方，使得世界上127個國家宣布抵制中國的人流和物流。這一教訓(xùn)使“盡快建立健全政府信息公開制度”成為人們的共識。中央政府也認(rèn)識到，要告別“調(diào)查研究模式”(或“微服私訪模式”)和“焦點(diǎn)訪談模式”，尋求新的路徑。信息公開制度成為當(dāng)然的選擇。

2005年10月19日，中國國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國的民主政治建設(shè)》白皮書，包含如下表述：“中國憲法和法律保護(hù)公民的宗教信仰自由、言論出版自由、結(jié)社自由等權(quán)利……為使公民享有充分的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與公共事務(wù)管理等民主權(quán)利，中國不斷建立健全信息公開等相關(guān)制度。”白皮書代表政府立場，這說明，中國政府把知情權(quán)（即知曉權(quán)）視為公民的民主權(quán)利，也宣布了政府對信息公開原則的確認(rèn)，并上升到制度層面。

2007年4月5日，溫家寶總理發(fā)布第492號國務(wù)院令，公布《中華人民共和國政府信息公開條例》，以法規(guī)的形式確立了政府信息公開的義務(wù)，政府的信息公開理念，實現(xiàn)了信息公開從辦事制度型到權(quán)利型的重大轉(zhuǎn)變。

二審稿刪改體現(xiàn)的意義

最近全國人大常委會討論的《突發(fā)事件應(yīng)對法草案》二稿，是政府、社會各界、公民在信息公開方面意見協(xié)調(diào)的結(jié)果。

首先，政府從“全能政府”走向“有限政府”和“有效政府”。

讓政府負(fù)責(zé)突發(fā)事件中的一切方面，甚至包括信息發(fā)布的所有細(xì)節(jié)，既要“統(tǒng)一”信息發(fā)布，還有對新聞媒體的管理權(quán)，還可以對新聞媒體處以罰款。這是“全能政府”理念的表現(xiàn)。“全能政府”是建國后計劃經(jīng)濟(jì)體制下的一種政府理念。政府是人民的政府，因而傳統(tǒng)體制將人民的生老病死一切全包下來，政府、個人、市場等不同主體之間的邊界不清……社會主義市場經(jīng)濟(jì)以來的實踐已經(jīng)在不斷地告訴人們，“全能政府”是神話，應(yīng)該樹立的是“有限政府”的觀念，充分調(diào)動各種社會力量共同參與解決危機(jī)。

而承認(rèn)政府作為的有限性，是現(xiàn)代國家的普遍共識。信息公開，是從“全能政府”向“有限政府”和“有效政府”的必要過渡。“有限政府”即政府的權(quán)力是有限的，不能把什么東西都?xì)w入自己的權(quán)力之下，更不能把權(quán)力神秘化；“有效政府”則是指政府必須是高效的，政府與百姓如果“信息不對稱”，那就沒有高效可言。因此，信息公開原則成為政府的理念，既象征著政府從“全能”走向“有限”和“有效”，又表明了政府的開放和自信，告別“暗箱操作”，歡迎輿論監(jiān)督，這是一種健康有效且可以信任的政府形象。

其次，新聞界的權(quán)利空間有所保障，社會責(zé)任得到體現(xiàn)。

草案一審稿的“違規(guī)擅自發(fā)布”受罰的條款中，“違規(guī)”的“規(guī)”是何種規(guī)定，是模糊不清的。法規(guī)概念的模糊性，很容易為行政權(quán)的擴(kuò)張和任意延伸提供法規(guī)的空擋。

信息公開的法律或法規(guī)中模糊條款的規(guī)定，甚至可能取消信息公開本身，這一點(diǎn)可以參考美國的立法歷程。1946年美國制定的《行政程序法》目的在于“盡可能地公開官僚的事務(wù)，促進(jìn)多數(shù)市民參加政策制定過程”。但具有諷刺意味的是，這樣一個以保障信息公開為目的的法律，由于其對信息公開作出的種種限制， 特別是使用了“公共利益”、“正當(dāng)理由”等模糊的規(guī)定，反而成為行政機(jī)構(gòu)抵制信息公開的依據(jù)。冷戰(zhàn)期間，美國政府常常以國家安全為理由不愿將政務(wù)信息對社會公眾公開，侵犯了公民知悉行政信息的權(quán)利。

《應(yīng)對法》草案二審稿對兩條款的刪改，實際上賦予了傳媒對突發(fā)事件及時報道的權(quán)利，原草稿中的“擅自”，說明傳媒?jīng)]有自由報道突發(fā)事件的權(quán)利，需要事先請示，現(xiàn)在刪除這樣的行文，傳媒也就得到了較為開闊的法規(guī)活動空間。當(dāng)然，傳媒對虛假報道也要承擔(dān)責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)是對等的。不過，對于新聞?wù)鎸嵭枰锌茖W(xué)的認(rèn)識，事件本身在發(fā)展，人們對事件的認(rèn)識也在發(fā)展，因而新聞的真實性只能表現(xiàn)為一種過程，后續(xù)的新聞報道自然糾正前面報道的差誤，這是新聞?wù)鎸嵉奶卣鳎R克思把它稱為“報紙的有機(jī)運(yùn)動”。符合這個特征的報道，不屬于虛假新聞。

新聞界要確認(rèn)自身的責(zé)任，包括傳播的責(zé)任和監(jiān)督的責(zé)任。傳播的責(zé)任是指：新聞界是專業(yè)的信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府的信息公開僅僅是公眾知曉政務(wù)信息的第一步，傳播效果如何，很大程度上取決于新聞報道的水平。監(jiān)督的責(zé)任是指：盡管政府信息公開有助于公共利益的實現(xiàn)，但是，保守信息秘密比信息公開對滿足政府部門及其官員的利益訴求來說，有更強(qiáng)的激勵性。新聞界應(yīng)監(jiān)督政府信息公開的廣度和深度，并利用公開的信息對政府行為進(jìn)行監(jiān)督。

第三，人民的知曉權(quán)得到制度化的保證。

在原來的傳統(tǒng)中，政府有“信息保密偏好”，掌握信息在某種意義上就是掌握了某些“神秘”的權(quán)力，因此保密成為行政傳統(tǒng)，政府成為信息的壟斷者和把關(guān)人。政府把一部分信息傳達(dá)給新聞界，這些信息在傳媒過濾、選擇后，根據(jù)媒介想象的受眾范本，進(jìn)行大眾傳播，從這個意義上說，傳媒成為另一類信息的壟斷者和把關(guān)人。政府信息公開的對象，應(yīng)該是公民。人們在信息公開的原則下，可以要求政府和傳媒提供他們需要的信息，打破政府和媒介的雙重壟斷。人們都可從政府直接獲得信息，這無形中對傳媒的報道，形成一種監(jiān)督。

現(xiàn)代社會中，信息成為與物質(zhì)、能量并列的三大戰(zhàn)略資源。信息公開有利于塑造新的政府形象，形成新的管理理念。信息公開所帶來的經(jīng)濟(jì)力量的釋放，引發(fā)經(jīng)濟(jì)格局甚至經(jīng)濟(jì)秩序的重組和再造。信息公開對于文化制導(dǎo)權(quán)（過去譯為“霸權(quán)”）是一種沖擊，也有利于建構(gòu)公共領(lǐng)域和市民社會，有利于大眾社會的孕育和發(fā)展等等。作為信息公開主體的政府，以及新聞界、傳媒受眾，都要在這個新的宏觀語境下調(diào)整自己的角色定位和行為，融入并熟悉新的時代環(huán)境，這是信息公開原則的當(dāng)下要求。

草案還應(yīng)做進(jìn)一步修訂。這次的二稿草案第45條，刪除了一稿第45條中“并對新聞媒體的相關(guān)報道進(jìn)行管理”這句話，前面的話“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置社會安全事件的人民政府應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的情況和事態(tài)發(fā)展的信息”是保留的。這句話中，“統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時”這三個定語，“準(zhǔn)確、及時”是應(yīng)該要求做到的，但是“統(tǒng)一”這個定語建議刪掉，這個詞與已經(jīng)刪掉的內(nèi)容是對應(yīng)的，這頭刪掉了，那頭也應(yīng)刪掉。

統(tǒng)一就是排他，只此一家，別無分店。統(tǒng)一并不一定都是好的。國家統(tǒng)一、法律統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、工作步調(diào)統(tǒng)一，這都是很必要的。但是也有許多不能統(tǒng)一和無法統(tǒng)一的事物，生活是無法統(tǒng)一的，反映生活的新聞也是無法統(tǒng)一的，所有傳媒報道的一模一樣，就沒有新聞可言。突發(fā)事件不是政令公報，而是社會事件。“統(tǒng)一發(fā)布”意味著只能有一種版本，等于取消了新聞。

溫家寶總理指出，造成腐敗最重要的原因，就是權(quán)力過于集中，而又得不到有效的制約和監(jiān)督。權(quán)力集中的表現(xiàn)之一，就是權(quán)力壟斷信息。在《突發(fā)事件應(yīng)對法》起草和修改過程中，一些政府部門和地方政府極力要爭得自己管轄范圍或地區(qū)信息的統(tǒng)一發(fā)布權(quán)和審核權(quán)，目的就在于要壟斷信息。解決權(quán)力過于集中的問題，可以從破除信息壟斷做起。

“統(tǒng)一發(fā)布”很容易成為對事故負(fù)有責(zé)任的政府部門封閉不利消息、掩飾錯誤、逃避責(zé)任的借口。突發(fā)事件如果是政府瀆職造成，它當(dāng)然不會“統(tǒng)一發(fā)布”政府應(yīng)急處置措施如何失當(dāng)或不力，如果媒體加以披露，那是不是破壞統(tǒng)一？顯而易見，如果這成為一條法規(guī)，我們就不會知道南丹礦難，不會知道繁峙礦難，甚至也不會知道山西黑磚窯。可能有些情況需要統(tǒng)一，有些實際上也不可能統(tǒng)一，因而這個條文需要再認(rèn)真推敲。