從“違規擅自發布”受罰到信息公開

2006年6月提交全國人大常委會一審的《突發事件應對法草案》第57條規定：“新聞媒體違反規定擅自發布有關突發事件處置工作的情況和事態發展的信息或者報道虛假情況，情節嚴重或者造成嚴重后果的，由所在地履行統一領導職責的人民政府處5萬元以上10萬元以下的罰款。”第45條規定：“履行統一領導職責或者組織處置社會安全事件的人民政府應當按照有關規定統一、準確、及時發布有關突發事件應急處置工作的情況和事態發展的信息，并對新聞媒體的相關報道進行管理。”

今年6月24日，提交全國人大常委會二審的《突發事件應對法草案》，相比以前的草案（一審稿）有兩處重要的修改：一是刪除了第57條新聞媒體不得“違規擅自發布”突發事件信息的規定；二是刪除了第45條中“并對新聞媒體的相關報道進行管理”這句話。

一審稿這兩個條款曾引起社會各界的廣泛關注，中國法學會、最高人民法院等許多單位和部門認為，信息的發布和透明是處理突發事件的關鍵。“違反規定”的表述含義不清，“有可能成為某些地方政府限制媒體正常報道突發事件的借口，不利于媒體對其謊報瞞報開展輿論監督”。

兩個條款的刪改，可視為政治理念新走向的象征，這個象征傳達出在行政機構對信息控制權與信息公開原則的權衡中，最高立法機構最終傾向對信息公開原則的捍衛，信息公開原則在國家理念中得到更廣泛的承認和最高立法層次的肯定。

信息公開原則已成為現代法治國家的共識

信息公開原則根源于人民主權的政治理念。信息公開與言論自由、知曉權有著緊密的聯系，三個概念都來自人民主權的政治理念，均從人民主權推導而來。在所有的自由中，言論自由是其他一切自由的基礎和實現的關鍵。馬克思指出：“發表意見的自由是一切自由中最神圣的，因為它是一切的基礎。”而言論自由實現的前提是知曉權的實現，知曉權的實現的前提是信息公開，特別是政府信息公開。

信息公開是政府的義務，言論自由是人民的權利。一般來說，言論自由對人民來說是一種消極自由，信息公開是從消極自由發展到積極自由的轉折點，而知曉權是接通言論自由與信息公開的橋梁。

信息公開原則的形成是一個歷史過程。早期人們對自由的理解，尤其是言論自由的理解，是免于王權、國家的壓制和侵害的自由。這實質上是一種消極的自由，是排除障礙的自由。后來人們發現，在市場經濟的條件下，自由仍然很遙遠，因為人們陷入新的奴役——金錢的奴役之中。沒有財力的保障，言論自由便無從談起。有了物質基礎，才有一定的言論自由。于是，這個階段的“消極自由”的理念被“積極自由”的理念所替代；免于壓制的自由，被尋求物質條件保障的自由所替代。作為“積極自由”的言論自由，實現前提是知曉權的實現。言論自由的“積極自由”的內涵進一步豐富，不僅需要物質條件的保障，而且需要知曉權和信息公開方面的法律保障。

知曉權是“知悉、獲取、了解與法律賦予該主體權利相關的各種信息的自由和權利”。現代社會是復雜、豐富，充滿了不確定性的信息社會（也是風險社會），人民根據自身的直接感知，而不依賴于社會系統的制度化支撐，是難以實現知曉權的。最重要的、較為全面的信息資源掌握在政府的各部門，因而，公民知曉權的實現需要以政府履行信息公開的職責為條件。

最早在法律上宣布信息公開原則的法律文件可追溯到1776年瑞典制定的《新聞報道自由法》。但是直到20世紀中葉以后，建立以信息公開為核心的政府信息公開法律制度，才成為世界性潮流。20世紀末，世界上所有發達國家都通過了信息公開的法律，相當多的發展中國家也通過了類似的法律或法規。其中作為立法典范的是美國1966年的《信息自由法》、1976年的《陽光法案》以及作為《信息自由法》補充的1974年《隱私權法》。發展中國家較為典型的這類法律是印度的《信息權利法2005》，該法案的出臺使印度成為頒布信息公開、保護公眾信息權利法案的第55個國家。該法案規定了全面的機制，以確保公民獲得受政府限制的信息，從而促進“每個公共機關的工作透明度和責任義務的履行”。印度新聞局的特別報道指出：“如果不能獲得相關問題的必要信息，言論自由的基本權利就變得毫無意義。因此，獲得信息的權利與言論自由的權利同等重要。”

法律的完備是社會思想成熟、穩定的體現，以法律形式確認“信息公開”的原則，現在已經成為一種世界潮流。

信息公開原則在我國的發展歷程

信息公開原則在我國形成一種觀念，經歷了艱難的歷程。喀麥隆學者丹尼爾·埃通加－曼格爾認為，“文化乃是體制之母”。中國有數千年的人治傳統，民眾習慣性地形成了“皇恩浩蕩”的仰視心態，傳統文化中強調的是差序格局，而不是平等；在人倫特質中，強調的是禮教關系中對人的規定性，而不是個性的自由。這些，與現代人權意識、知曉權意識和信息公開原則等，尚有較大差距。

改革開放以來，很多學者和法律專家對這方面的問題進行了深入研究，不斷呼吁，前赴后繼，持續了二十多年，他們發表了很多文章，通過各種途徑提交內部提案。信息公開的原則，在1988年通過《保密法》時就被很多學者和法律專家提了出來。我國的很多學者、法律專家，以及歷屆人大代表、政協委員，為此做了很多推動工作。

信息公開原則早在20世紀80年代就已經進入了黨政領導層，成為一種理念。從1987年黨的十三大政治報告提出“重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論”到1997年十五大報告提出堅持公平、公正、公開的原則，“實行政府信息公開”，歷經十年，“政府信息公開”的概念成為一種正式的表述。

我國的信息公開的法規，經歷了由“分散”到統一協調、由從權力本位到權利本位、由地方法規試點到中央行政法規出臺的發展歷程。信息公開首先從局部信息開始，并漸成體系。從重大新聞發布制度和新聞發言人制度，到政府提出的“政務公開”、審判機關提出的“審務公開”、檢察機關提出的“檢務公開”、公安機關提出的“警務公開”等等，從領導干部任前公示制度到重大政府行為聽證制度，從實施政府上網工程到定期公開審計報告等等。

2001年末，我國加入世界貿易組織，WTO的文件貫徹了政府透明度的原則。因此，加入WTO、適應國際標準，進一步要求和推動了我國的信息公開化。

2003年，“非典”事件成為一個轉折點。“非典”疫情發生前期，有的地方政府和中央政府的部門謊報信息，疫情迅速從南方蔓延到北方，使得世界上127個國家宣布抵制中國的人流和物流。這一教訓使“盡快建立健全政府信息公開制度”成為人們的共識。中央政府也認識到，要告別“調查研究模式”(或“微服私訪模式”)和“焦點訪談模式”，尋求新的路徑。信息公開制度成為當然的選擇。

2005年10月19日，中國國務院新聞辦公室發表《中國的民主政治建設》白皮書，包含如下表述：“中國憲法和法律保護公民的宗教信仰自由、言論出版自由、結社自由等權利……為使公民享有充分的知情權、監督權和參與公共事務管理等民主權利，中國不斷建立健全信息公開等相關制度。”白皮書代表政府立場，這說明，中國政府把知情權（即知曉權）視為公民的民主權利，也宣布了政府對信息公開原則的確認，并上升到制度層面。

2007年4月5日，溫家寶總理發布第492號國務院令，公布《中華人民共和國政府信息公開條例》，以法規的形式確立了政府信息公開的義務，政府的信息公開理念，實現了信息公開從辦事制度型到權利型的重大轉變。

二審稿刪改體現的意義

最近全國人大常委會討論的《突發事件應對法草案》二稿，是政府、社會各界、公民在信息公開方面意見協調的結果。

首先，政府從“全能政府”走向“有限政府”和“有效政府”。

讓政府負責突發事件中的一切方面，甚至包括信息發布的所有細節，既要“統一”信息發布，還有對新聞媒體的管理權，還可以對新聞媒體處以罰款。這是“全能政府”理念的表現。“全能政府”是建國后計劃經濟體制下的一種政府理念。政府是人民的政府，因而傳統體制將人民的生老病死一切全包下來，政府、個人、市場等不同主體之間的邊界不清……社會主義市場經濟以來的實踐已經在不斷地告訴人們，“全能政府”是神話，應該樹立的是“有限政府”的觀念，充分調動各種社會力量共同參與解決危機。

而承認政府作為的有限性，是現代國家的普遍共識。信息公開，是從“全能政府”向“有限政府”和“有效政府”的必要過渡。“有限政府”即政府的權力是有限的，不能把什么東西都歸入自己的權力之下，更不能把權力神秘化；“有效政府”則是指政府必須是高效的，政府與百姓如果“信息不對稱”，那就沒有高效可言。因此，信息公開原則成為政府的理念，既象征著政府從“全能”走向“有限”和“有效”，又表明了政府的開放和自信，告別“暗箱操作”，歡迎輿論監督，這是一種健康有效且可以信任的政府形象。

其次，新聞界的權利空間有所保障，社會責任得到體現。

草案一審稿的“違規擅自發布”受罰的條款中，“違規”的“規”是何種規定，是模糊不清的。法規概念的模糊性，很容易為行政權的擴張和任意延伸提供法規的空擋。

信息公開的法律或法規中模糊條款的規定，甚至可能取消信息公開本身，這一點可以參考美國的立法歷程。1946年美國制定的《行政程序法》目的在于“盡可能地公開官僚的事務，促進多數市民參加政策制定過程”。但具有諷刺意味的是，這樣一個以保障信息公開為目的的法律，由于其對信息公開作出的種種限制， 特別是使用了“公共利益”、“正當理由”等模糊的規定，反而成為行政機構抵制信息公開的依據。冷戰期間，美國政府常常以國家安全為理由不愿將政務信息對社會公眾公開，侵犯了公民知悉行政信息的權利。

《應對法》草案二審稿對兩條款的刪改，實際上賦予了傳媒對突發事件及時報道的權利，原草稿中的“擅自”，說明傳媒沒有自由報道突發事件的權利，需要事先請示，現在刪除這樣的行文，傳媒也就得到了較為開闊的法規活動空間。當然，傳媒對虛假報道也要承擔責任，權利與義務是對等的。不過，對于新聞真實需要有科學的認識，事件本身在發展，人們對事件的認識也在發展，因而新聞的真實性只能表現為一種過程，后續的新聞報道自然糾正前面報道的差誤，這是新聞真實的特征，馬克思把它稱為“報紙的有機運動”。符合這個特征的報道，不屬于虛假新聞。

新聞界要確認自身的責任，包括傳播的責任和監督的責任。傳播的責任是指：新聞界是專業的信息服務機構，政府的信息公開僅僅是公眾知曉政務信息的第一步，傳播效果如何，很大程度上取決于新聞報道的水平。監督的責任是指：盡管政府信息公開有助于公共利益的實現，但是，保守信息秘密比信息公開對滿足政府部門及其官員的利益訴求來說，有更強的激勵性。新聞界應監督政府信息公開的廣度和深度，并利用公開的信息對政府行為進行監督。

第三，人民的知曉權得到制度化的保證。

在原來的傳統中，政府有“信息保密偏好”，掌握信息在某種意義上就是掌握了某些“神秘”的權力，因此保密成為行政傳統，政府成為信息的壟斷者和把關人。政府把一部分信息傳達給新聞界，這些信息在傳媒過濾、選擇后，根據媒介想象的受眾范本，進行大眾傳播，從這個意義上說，傳媒成為另一類信息的壟斷者和把關人。政府信息公開的對象，應該是公民。人們在信息公開的原則下，可以要求政府和傳媒提供他們需要的信息，打破政府和媒介的雙重壟斷。人們都可從政府直接獲得信息，這無形中對傳媒的報道，形成一種監督。

現代社會中，信息成為與物質、能量并列的三大戰略資源。信息公開有利于塑造新的政府形象，形成新的管理理念。信息公開所帶來的經濟力量的釋放，引發經濟格局甚至經濟秩序的重組和再造。信息公開對于文化制導權（過去譯為“霸權”）是一種沖擊，也有利于建構公共領域和市民社會，有利于大眾社會的孕育和發展等等。作為信息公開主體的政府，以及新聞界、傳媒受眾，都要在這個新的宏觀語境下調整自己的角色定位和行為，融入并熟悉新的時代環境，這是信息公開原則的當下要求。

草案還應做進一步修訂。這次的二稿草案第45條，刪除了一稿第45條中“并對新聞媒體的相關報道進行管理”這句話，前面的話“履行統一領導職責或者組織處置社會安全事件的人民政府應當按照有關規定統一、準確、及時發布有關突發事件應急處置工作的情況和事態發展的信息”是保留的。這句話中，“統一、準確、及時”這三個定語，“準確、及時”是應該要求做到的，但是“統一”這個定語建議刪掉，這個詞與已經刪掉的內容是對應的，這頭刪掉了，那頭也應刪掉。

統一就是排他，只此一家，別無分店。統一并不一定都是好的。國家統一、法律統一、政令統一、工作步調統一，這都是很必要的。但是也有許多不能統一和無法統一的事物，生活是無法統一的，反映生活的新聞也是無法統一的，所有傳媒報道的一模一樣，就沒有新聞可言。突發事件不是政令公報，而是社會事件。“統一發布”意味著只能有一種版本，等于取消了新聞。

溫家寶總理指出，造成腐敗最重要的原因，就是權力過于集中，而又得不到有效的制約和監督。權力集中的表現之一，就是權力壟斷信息。在《突發事件應對法》起草和修改過程中，一些政府部門和地方政府極力要爭得自己管轄范圍或地區信息的統一發布權和審核權，目的就在于要壟斷信息。解決權力過于集中的問題，可以從破除信息壟斷做起。

“統一發布”很容易成為對事故負有責任的政府部門封閉不利消息、掩飾錯誤、逃避責任的借口。突發事件如果是政府瀆職造成，它當然不會“統一發布”政府應急處置措施如何失當或不力，如果媒體加以披露，那是不是破壞統一？顯而易見，如果這成為一條法規，我們就不會知道南丹礦難，不會知道繁峙礦難，甚至也不會知道山西黑磚窯。可能有些情況需要統一，有些實際上也不可能統一，因而這個條文需要再認真推敲。