論我國人民代表大會制度的歷史優勢

我國人民代表大會制度已走過了整整半個世紀的歷程。在建設和諧社會的今天，應該對這個制度的特點和優點進行一些更加深入的思考，以便我們能夠在堅持和完善這一制度的實踐中做得更加自覺一些，更加扎實一些。

偉大的第三步

列寧就無產階級組織政權的實踐說過：“巴黎公社在這條道路上走了具有全世界歷史意義的第一步，蘇維埃政權走了第二步。”借用這個比喻，我們可以說，我國的人民代表大會制度走了“第三步”。而且，在從巴黎公社到蘇維埃再到中國人民代表大會制度的新政權組織形式和新代議制形式的成長史上，這是具有歷史意義的第三步。

1871年，法國巴黎爆發了無產階級革命，建立了人類歷史上的第一個無產階級政權——巴黎公社。馬克思在《法蘭西內戰》一書中，在考察巴黎公社政權組織形式時，有一段足以代表馬克思關于未來政權設想的經典論述，可歸結為五點。一是公社由各區選出的代表組成，代表對選民負責，隨時可以撤換。二是公社的公職人員，包括警察和法官均由公社選舉產生或由公社任命，對選民負責，隨時可以撤換。三是公社應是同時兼管立法和行政的議行合一的工作機關。四是社會生活的一切創議權都歸公社。五是公社的公職人員都是人民的勤務員或公仆，都要對人民負責，且只領取相當于工人的低薪。無疑，這是馬克思根據巴黎公社的實踐設想出來的關于未來政權組織形式的最大特點是議行合一，即議事和執行的合二為一。議行合一的觀點可以上溯到法國資產階級思想家盧梭，是他最早提出了把立法權和行政權合一的思想。這種思想無疑影響了巴黎公社的領導者和馬克思本人。

如果說巴黎公社在無產階級政權組織形式史上邁出了第一步，那么列寧領導建立的蘇維埃則邁出了第二步。最初，列寧是完全按照巴黎公社的原則去建立蘇維埃制度的，甚至在1924年的蘇聯憲法中都是這樣考慮的。它的決定機關和立法機關都是蘇維埃中央執行委員會，是一個議行合一的模式。到1936年蘇聯頒布的新憲法中，蘇維埃制度的這種議行合一模式發生了變化，即在中央和加盟共和國層次議事和執行相對分開，設立了有明確含義的政府即部長會議，部長會議對最高蘇維埃負責。但在加盟共和國以下各層仍然是全部實行議行合一的，只設執行委員會，不單設政府機構。從形式上說，蘇維埃制度的最大特點是上分下合，即議事和執行在上層是分開的，在下層是合一的。

我國的人民代表大會制度也經歷了一個逐漸生長的過程。我們于1954年確立的人民代表大會制度，形式上也還是上分下合的，即只在中央一級分別設立議事機構和執行機構，中央以下包括省級既沒有人民代表大會的常設機構，也沒有完整意義上的政府機關，只設一個議行合一的人民委員會。直到1979年，我們從政權組織形式即國家體制上總結了“文化大革命”的慘痛教訓，重新修憲，才確立了我們現在的人民代表大會制度的組織架構。其中，最具有實質意義的是從縣級到省級統統實行議行分開，統統設立本級人民代表大會的常設機構即各級人大的常務委員會。這樣，我們的人民代表大會在組織形式上從中央到縣級就完全統一了。它的意義就在于在不搞資產階級的三權分立的前提下，又擺脫了議行合一或上分下合的思維定式，走出了一條有分有合、統分結合的嶄新道路。

歷史的正、反、合

我們再把眼界放得更遠一些，即把我國的人民代表大會制度放到近現代民主代議制發展的長河中，做一番歷史的比較與考察。

資產階級議會制度起源于英國，所以英國有“議會之母”之稱。1689年，資產階級思想家洛克發表了他的代表作《政府論》，批判君主專制，提倡分權制約，并具體闡述了把國家權力分為立法權、執行權和對外權三部分，一時影響很大，對英國革命后議會制度的形成起了重要作用。1701年，英國通過法律，規定議會為最高立法機關，國王未經議會許可不得頒布或終止法律；法官為終身制，國王不得解除法官職務等，為現代英國議會制度的確立奠定了基礎。18世紀，法國啟蒙思想家孟德斯鳩進一步發揮了洛克的三權分立思想，影響了法國資產階級革命。1793年，法國通過新憲法，規定立法議會為最高立法機關，由普選產生；執行會議為最高執行機關，由立法議會任命；上訴法院為最高司法機關。至此，現代議會制度遂在法國宣告確立。美國的議會制度淵源于英國，又受到《獨立宣言》的起草者杰弗遜源自于孟德斯鳩三權分立學說的影響。杰弗遜進一步發展了孟德斯鳩的學說，認為立法、行政、司法三權不但要互相分開，而且要互相制約。1787年通過美國新憲法，1789年美國首屆國會誕生，美國國會制度正式建立。其他西方的國家議會制度大體也是如此。這是西方現代議會制度建立的大致情形。從形式上看，資產階級代議制的核心是三權分立，即立法、行政和司法的分立與制衡。如果把現代代議制的發展作為一個不斷進步的完整的歷史過程來看的話，我們就不妨仿照黑格爾的說法，把一個事物在歷史上出現的第一種形式稱為該事物的“正題”。

對于三權分立式的資產階級代議制，馬克思主義經典作家進行過很多批判，認為這會使事情陷入無止的推諉、扯皮和爭吵之中，會使國家機構變成效率低下的清談館。巴黎公社的實驗和根據這個實驗而來的馬克思的新設想的核心就是拋棄三權分立、實行議行合一。十月革命后，列寧很快就把馬克思的這個新設想投入到蘇維埃制度的實驗。對于這一段的歷史實驗及其所形成的理念，作為現代代議制發展全過程的又一個環節，我們也不妨仿照黑格爾的說法，把一個事物在歷史上出現的與第一種形式相對應的第二種形式稱為該事物的“反題”。

現在，我們要說到我國的人民代表大會制度了。

首先，我國人民代表大會制度不同于資產階級的議會制。我們不是三權分立，不是多黨制，也不是那種上下院的兩院制。它是共產黨領導下的把所有權力集中于人民代表大會的一院制。這是根本性質的不同。其次，人民代表大會制度也不同于巴黎公社的制度。我們不實行巴黎公社式的議行完全合一，我們的立法和行政是有所分離的。我們把立法權、重大事項決定權、人事任免權和監督權統統集中于人民代表大會，把行政權、司法權和檢察權委托“一府兩院”分別行使。而且，我們也不同于蘇維埃的上分下合，而是上下一致的統分結合，有分有合。

我認為，核心的問題是我們的人民代表大會制度既不是三權分立，也不是議行合一，而是有分有合、統分結合。這種情形，如果從代議制歷史發展的道路的角度來看，是一個正、反、合的過程。如果說資產階級三權分立的代議制是正題，那么巴黎公社議行合一的代議制是反題，我國有分有合、統分結合的代議制就是一個合題。（蘇維埃上分下合的代議制是從巴黎公社到我國人民代表大會制度之間的一種過渡。）我國的人民代表大會制度既避免了三權分立的弊端，又避免了議行合一的不足；既汲取了三權分立的優點，又吸收了議行合一的長處。所以，它具有一種歷史的優勢。

我們可以做些比較。三權分立的弊端在于權力分散，各方扯皮，成了爭論不休的清談館，經常陷于無休止的會議爭吵之中，沒有精力干事情。當然，三權分立也不是一無是處，因為歷史上存在過的東西一般說來都有它的某種合理性，三權分立作為代議制的一種形式也不例外。它的好處是互相制約、互相監督，有一種權力制衡機制，有益于防止權力的濫用。議行合一的好處在于不爭論、不扯皮，便于集中精力辦事情，不用長期開會，經常開會，省時間，效率高。議行合一的弊端在于職權混雜，職責不清，缺乏權力之間的制約機制，無法實行有效的監督，容易造成權力的濫用。顯然，無論是資產階級代議制的三權分立，還是馬克思根據巴黎公社的實驗所設計的未來代議制的議行合一，都是有其缺陷的。

我們的人民代表大會制度是有分有合、統分結合的。我們先看統或合的一面。那就是所有的權力都集中在人民代表大會手中，即一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是人民代表大會。從法律上看，我國人大是地地道道的權力機關，全國人大是國家最高權力機關，地方人大是地方權力機關。歸總說，大體是四項權力，即立法權、重大事項決定權、人事任免權和監督權。同時集這四大權力于一身，這在任何國家議會制度中都是不多見的。我們再看分的一面。那就是在一切權力歸于人民這個基礎上，受人民代表大會委托、由人民代表大會授權，把行政權賦予行政機關（政府），把審判權賦予審判機關（法院），把檢察權賦予檢察機關（檢察院）。這些機關（簡稱“一府兩院”）都是由各級人民代表大會選舉出來的，都對各級人民代表大會負責，都受各級人民代表大會監督，其領導人員可以經人民代表大會依法定程序撤換，其重大事項都要向人民代表大會報告，并由人民代表大會決定。這個制度的特點是一總（即人民代表大會）三分（即“一府兩院”）、各司其職。這是分的一面。這樣做的好處是：既堅持了人民代表大會作為人民的代表機關從整體上掌握權力整體，不與任何機構分享權力的原則，避免了權力的疏離、分散，避免了權力分有者之間無謂的推諉扯皮、無限爭吵。同時又責權分明，便于監督，有益高效。這就兼顧了效率與監督兩個方面的統一。

人大制度，任重道遠

綜上所述，我國的人民代表大會制度確有其歷史的優勢。但在堅持這種歷史優勢的同時，發揮、完善這種歷史優勢，仍然任務艱巨，路途長遠。

回顧歷史，我國人民代表大會制度在其半個世紀發展過程中，經歷了陽光麗日，也經歷了風風雨雨，甚至是嚴重的曲折與災難。但是也正如雨后晴陽格外亮麗一樣，經歷了風雨的人民代表大會制度也如同涅磐的鳳凰一樣，再生了，且長大了。在中共十一屆三中全會以后，它伴隨著整個國家和人民前進的步伐，得到了巨大的發展，取得了長足進步，在國家和社會生活中發揮著越來越大的作用。我們沒有任何理由不堅持適合我國國情的這一根本制度，沒有任何理由不堅持這一最能體現社會主義國家性質和人民意愿的政權組織形式和代議制形式。當然，我們也必須清醒地看到，我們的人民代表大會制度相對來說還比較年輕，許多地方還不夠完善，還必須在堅持的同時加強它、改進它、發展它、完善它。比如，我們還有一些法律沒有健全，還有一些職權沒有到位，還有一些機構有待設立，還有一些制度有待改進，還有很多認識有待提高，還有很多問題有待探討，還有很多已在實踐中形成的經驗也有待總結升華等等。這都表明黨中央一再強調的對人民代表大會制度一要堅持、二要完善的方針是完全正確的。我們在堅持和完善人民代表大會制度方面任重道遠。

在當前，進一步堅持和完善人民代表大會制度具有十分重大的意義。第一，有利于加強和改善黨對國家事務的領導。中國共產黨是執政黨，在社會主義市場經濟條件下，在黨政分開的原則下，在世界性的民主與法治進步的潮流中，如何既保證黨對國家事務的領導，又不直接而具體地操作國家事務，使黨更好地統攬全局，是一個迫切而重要的問題。應當說，重要的途徑之一就是充分發揮人民代表大會制度的作用，運用人民代表大會這一國家政權中的核心機構來實行對國家事務的領導，實現執政方式和領導方式的轉變。

第二，有利于充分發揚民主，更大程度地調動和發揮廣大人民群眾參與國家事務管理的積極性和創造性。人民代表大會的作用發揮好了，職權到位了，社會主義國體和政體的本質就體現出來了，優越性就發揮出來了，人民群眾的積極性創造性就更多地調動起來了，社會主義就發展了，社會主義現代化就加快了。這也就是鄧小平講的“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化”的含義。

第三，有利于依法治國，建設社會主義法治國家。我們黨從十五大開始正式提出實施依法治國方略，建設社會主義法治國家的方針。這是黨領導人民治理國家基本方略的重大轉變。人民代表大會制度是依法治國的主渠道，在依法治國中發揮著不可替代的主導作用。只有堅決依靠人民代表大會制度，充分發揮人民代表大會制度的作用，才能實現鄧小平所期望的目標，即實現社會主義民主的法律化、制度化，使這種制度和法律“不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變”，從而達到依法治國、建設社會主義法治國家的目標，達到社會的安定團結和國家的長治久安。

第四，有利于社會主義政治體制改革的推進。我國的經濟體制改革已經取得了突破性的進展，與之相適應的政治體制改革雖然也在逐步進行之中，但確實還有很多事情要做。在這方面，最根本最關鍵的途徑就是堅持和完善黨領導下的人民代表大會制度。鄧小平指出：“在政治體制改革方面有一點可以肯定，就是我們要堅持實行人民代表大會制度。”這就從根本上指明了進行社會主義政治體制改革、建設社會主義民主政治的方向是堅持和完善人民代表大會制度。

第五，有利于黨和國家機關保持與人民群眾的密切聯系，有利于黨和國家工作人員保持人民公仆的本色。中國共產黨是代表人民利益的黨，我們的國家機關是為人民辦事的機關，黨和國家機關的所有工作人員包括領導干部都是人民的公仆，必須保持與人民的密切聯系。而堅持和完善人民代表大會制度就是使上述宗旨、原則落到實處的法律保證和制度保證。我們的人大代表、人大常委會要向選民和代表大會負責并接受其監督，我們的“一府兩院”要向人民代表大會及其常委會負責并接受其監督，這也是我們的國家機關密切聯系群眾，保持人民權力機關本色的法律保證和制度保證。應當說，目前我們對這一法律保證和制度保證的運用還不是很充分，有必要通過堅持和完善人民代表大會制度的方式進一步加強對這一法律制度保證機制的運用。

第六，有利于推進社會主義政治文明乃至整個社會文明的進步。建設社會主義政治文明的主要含義就是在黨的領導下，保證人民當家作主，實行依法治國。而這也正是人民代表大會的主要職責。所以堅持和完善人民代表大會制度，更加有效地發揮人民代表大會的作用，實質上也就是推進社會主義政治文明建設。同時，政治文明的進展也將對物質文明和精神文明的進展起到重大的保障和促進作用，帶動整個社會文明的協調發展和全面進步。

我們的人民代表大會制度雖然已經走過了整整半個多世紀的歷程，但總的說還很年輕，還在不斷發展中、完善中、創新中。但可以肯定，它是人類歷史上政治文明的重要表現，即民主代議制度發展中的重要一步。我們在這個階段的使命就是要在人民代表大會制度歷史優勢的基礎上進一步把它向前推進。