森林生態(tài)補償機制若干重點問題研究

摘要 我國森林資源有限，并且大多分布在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。然而森林生態(tài)效益的受益者主要是江河中下游地區(qū)，一般屬于經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)。因而如何給森林生態(tài)效益提供者實施補償，實現(xiàn)生態(tài)公平，建立森林生態(tài)補償機制顯得十分必要，這也是當(dāng)前國內(nèi)外研究的熱點問題之一。結(jié)合我國的實際情況，在研究提出我國生態(tài)補償政策總體框架和分析評價國內(nèi)外森林生態(tài)補償研究與實踐進展的基礎(chǔ)上，對森林生態(tài)補償機制的若干重點問題進行探討：界定了森林生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵與范疇；對補償森林類型進行分類，主要分為防護林、特種用途林兩類；對森林生態(tài)補償標準進行估算，考慮營造林的直接投入、保護森林生態(tài)功能而放棄經(jīng)濟發(fā)展的機會成本和森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的效益三個方面的因素；培育森林生態(tài)補償市場化途徑，加強對私人企業(yè)的激勵機制，建立基金尋求國外非政府組織捐贈機構(gòu)支持等辦法；開征森林生態(tài)稅，對征收對象、征收范圍、征收依據(jù)和稅率等進行研究；最后提出森林生態(tài)補償?shù)摹叭阶摺睉?zhàn)略，包括補償基金完善階段，補償基金與生態(tài)稅雙軌并行階段，生態(tài)稅獨立運行階段。

關(guān)鍵詞 森林；生態(tài)補償；機制；重點問題

中圖分類號 F062.2

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104(2007)02-0013-06

建立生態(tài)補償機制是落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的重要措施，也是健全生態(tài)保護經(jīng)濟激勵機制和融資機制的有效手段。當(dāng)前，我國的生態(tài)保護及其相關(guān)的污染防治存在共同的問題，即由于環(huán)境利益及其相關(guān)的經(jīng)濟利益在保護者、破壞者、受益者和受害者之間的不公平分配，保護者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟回報，缺乏保護的經(jīng)濟激勵；破壞者未能承擔(dān)破壞環(huán)境的責(zé)任和成本，受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟賠償。這種環(huán)境及其經(jīng)濟利益關(guān)系的扭曲，不僅使中國的生態(tài)保護面臨很大困難，而且也威脅著地區(qū)間、人群間的協(xié)調(diào)發(fā)展。要解決這類問題，必須建立一種能通過調(diào)整相關(guān)利益主體的利益分配關(guān)系，達到激勵生態(tài)保護行為目的的政策。建立生態(tài)補償機制既是有效保護生態(tài)環(huán)境的緊迫需要，也是建立和諧社會的重要措施，具有重要的戰(zhàn)略意義。

1 生態(tài)補償框架

目前對生態(tài)補償并沒有公認的定義，綜合國內(nèi)外學(xué)者的研究并結(jié)合我國的實際情況，我們認為：生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。生態(tài)補償既包括由生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的補償，也包括由生態(tài)破壞者向生態(tài)破壞受害者的補償^[1]。

生態(tài)補償實踐與多個部門相關(guān)，同時在不同的時間、空間尺度上進行，并存在不同的補償主體(見表1)。從地理尺度和問題性質(zhì)看，生態(tài)補償問題可分為兩大類：國際生態(tài)補償問題和國內(nèi)生態(tài)補償問題。國際生態(tài)補償問題包括全球森林和生物多樣性保護、污染轉(zhuǎn)移(產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和污染物)和跨界水體等引發(fā)的生態(tài)補償問題；國內(nèi)補償則包括流域補償、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補償、重要生態(tài)功能區(qū)補償和資源開發(fā)補償?shù)葞讉€方面。

總體而言，生態(tài)補償重點領(lǐng)域是按照責(zé)任范圍進行劃分：中央政府重點解決森林、濕地、草地和國家級自然保護區(qū)等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的補償，礦產(chǎn)資源開發(fā)和跨界中型流域的生態(tài)補償機制；地方政府重點是建立好城市水源地和本轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)補償機制，并配合中央政府做好有關(guān)生態(tài)補償事宜。在生態(tài)效益補償機制基本框架中，森林生態(tài)效益補償開始得最早，取得了許多寶貴的經(jīng)驗，因此，森林生態(tài)效益的補償問題研究能夠給其他各個領(lǐng)域的生態(tài)效益補償?shù)难芯亢蛯嵺`提供借鑒，是我國生態(tài)效益補償機制研究領(lǐng)域的重要組成部分。

2 森林生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵與范疇

森林是主要的陸地生態(tài)系統(tǒng)之一，不僅能提供林產(chǎn)品，而且為人類提供重要的服務(wù)功能。長期以來，人們主要注重森林的林產(chǎn)品價值，而森林同時具有公共物品特性，其價值很大一部分都未能進入市場而得到實現(xiàn)。這就需要通過生態(tài)補償?shù)臋C制將森林生態(tài)效益的外部性內(nèi)部化，部分或全部地實現(xiàn)森林生態(tài)效益的價值，才能體現(xiàn)出利益相關(guān)者之間的平等性，動員全社會參與森林生態(tài)系統(tǒng)的保育，更好地加強森林可持續(xù)經(jīng)營能力。國際上對森林生態(tài)補償?shù)难芯渴且陨稚鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能研究為基礎(chǔ)的。以Daily^[2]的《自然服務(wù)功能：人類社會對自然生態(tài)系統(tǒng)的依賴性》一書為標志，興起了研究生態(tài)功能與效益的熱潮。特別是Costanza^[3]對全球森林生態(tài)系統(tǒng)的價值進行了估算。此后，分析與評價森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值成為生態(tài)學(xué)、林學(xué)與生態(tài)經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科的前沿課題^[4]。國內(nèi)森林生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯客瑯右彩且陨稚鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能及其價值評估為基礎(chǔ)的。自20世紀80年代初開始，我國生態(tài)學(xué)者開始系統(tǒng)地對全國以及地方森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進行研究，包括能值量、物理量及價值量的評估^[5～7]。同期，我國的林學(xué)工作者也開展了森林資源核算的研究。這些研究和核算主要以林木價值為主，同時以綠色GDP核算為載體，考慮森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價值^[8～10]。從20世紀90年代中期開始進行森林生態(tài)補償?shù)难芯浚ɡ碚撗芯繉用婧驼哐芯颗c操作層面^[11～16]。

李文華等：森林生態(tài)補償機制若干重點問題研究中國人口·資源與環(huán)境 2007年 第2期根據(jù)以上的研究范圍和結(jié)果，國內(nèi)對于森林生態(tài)補償主要存在兩種看法：

廣義概念：對森林生態(tài)環(huán)境本身的補償；對個人或區(qū)域保護森林生態(tài)環(huán)境的行為進行補償；對具有重要生態(tài)環(huán)境價值的區(qū)域或?qū)ο蟮谋Ｗo性投入。由于對于森林的歷史欠帳過多，對于林業(yè)生態(tài)建設(shè)和保護的投入在該層次范圍內(nèi)都是屬于一種補償。該層次范圍內(nèi)，不僅包括公益林生態(tài)補償，而且還包括了林業(yè)重點工程、森林病蟲害防治、森林防火等。目前，中央每年在這方面的直接投資達到400億元。

狹義概念：僅包括現(xiàn)在進行的公益林森林生態(tài)效益補償基金制度所涵蓋的內(nèi)容。中央生態(tài)效益補償基金是對重點公益林管護者發(fā)生的營造、撫育、保護和管理付出給予一定補助的專項資金，中央森林生態(tài)效益補償基金制度，結(jié)束了我國長期無償使用森林生態(tài)效益的歷史，開始進入有償使用森林生態(tài)效益的新階段。

根據(jù)我國的實際情況，我們認為森林生態(tài)補償目的在于調(diào)整利用與保護森林生態(tài)效益的主體間利益關(guān)系的一種綜合手段，是保護森林生態(tài)效益的一種手段和激勵方式，其核心內(nèi)容既要包括公益林的補償，又要包括對生態(tài)系統(tǒng)功能退化而進行的森林生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)而進行的投入的成本和為保護森林而喪失的機會成本的補償。按照這樣的理解，天然林保護工程、退耕還林工程、重點生態(tài)公益林建設(shè)等都屬于生態(tài)效益補償?shù)姆秶鷥?nèi)。國家對天然林保護工程和退耕還林工程所涉及的當(dāng)?shù)芈毠づc農(nóng)民進行補償，為他們所提供的生態(tài)效益進行補償。這應(yīng)該屬于森林生態(tài)補償?shù)闹械确懂牳拍睢Ｉ稚鷳B(tài)補償三種概念關(guān)系見圖1。

3 森林生態(tài)補償標準核算

3.1 補償森林類型分類

根據(jù)國家林業(yè)局和財政部聯(lián)合發(fā)布的《森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，主要對生態(tài)公益林進行補償，分為防護林、特種用途林兩類，防護林又分為水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風(fēng)固沙林、護岸林；特種用途林分為國防林和自然保護林。對于天然林保護工程、退耕還林工程的后續(xù)補助問題，隨著中央和省級森林生態(tài)效益補償基金制度的不斷完善，要進一步擴大森林生態(tài)效益補償?shù)姆秶阉幸婪ń⒌奶烊涣直Ｗo工程區(qū)、自然保護區(qū)、退耕還林后的林區(qū)，都納入到森林生態(tài)效益補償之中，使之盡快恢復(fù)自然特性和生態(tài)特征，更好發(fā)揮生態(tài)效益和社會效益(見表2)。

3.2 補償標準

在考慮森林生態(tài)效益分類補償?shù)幕A(chǔ)上，要科學(xué)地確定生態(tài)效益補償?shù)臉藴省０凑招略炝旨艾F(xiàn)有林兩類森林，考慮以下幾個方面的因素：

(1)營造林的直接投入。測算用于森林的直接經(jīng)濟投入，新造林的造林成本，現(xiàn)有林的管護成本。

(2)為了保護森林生態(tài)功能而放棄經(jīng)濟發(fā)展的機會成本。由于生態(tài)效益保護的要求，當(dāng)?shù)乇仨毞艞壱恍┝謽I(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會，從而影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平。

(3)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的效益。在確定生態(tài)效益補償標準時，應(yīng)考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的效益。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能理論，研究人員采用不同的指標，及不同的計算方法，所計算的結(jié)果不一樣。根據(jù)相關(guān)文獻統(tǒng)計，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的效益約為直接效益(木材價值)的8～20倍左右。考慮到我國的實際情況，在本文中倍數(shù)取10。

綜上所述，森林補償?shù)臉藴士梢猿醪桨聪铝袠藴始右钥紤](見表3)。

注：森林的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是林木直接產(chǎn)生的經(jīng)濟效益的10倍左右，林木直接產(chǎn)生的經(jīng)濟效益計算方法為：800×3.55×0.7=1 988(元/hm²)，年生產(chǎn)量為3.55m³/hm²，出材率為0.7，木材單價為800元，1 988×10=19 880(元/hm²)；機會成本為生態(tài)公益林、退耕還林、天然林保護工程損失的機會成本的平均值。生態(tài)公益林及天然林保護工程的損失的機會成本按林木直接產(chǎn)生的經(jīng)濟效益計算(1 988元/hm²)，退耕還林損失的機會成本為每公頃地所產(chǎn)生糧食(1 875kg糧食，每千克糧食1.4元)的經(jīng)濟效益計算，新造林的直接成本根據(jù)種苗費、撫育等應(yīng)為2 100元/hm²，而現(xiàn)有林的管護費用為150元/hm²。根據(jù)以上的計算，得出森林生態(tài)效益補償標準表。

當(dāng)前，我國森林生態(tài)效益補償標準僅為75元/hm²，雖然與上表所計算的潛在森林生態(tài)效益價值還存在很大的距離，但是大約與基于成本的標準持平。今后，應(yīng)隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，財政能力的增強，逐步提高生態(tài)補償?shù)臉藴剩瑥亩_到真正意義上的森林生態(tài)補償。

森林生態(tài)效益補償標準還應(yīng)考慮以下幾個因素：

(1)地域因素。不同的地域生態(tài)系統(tǒng)具有不同生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。在制定森林生態(tài)效益補償標準時應(yīng)考慮地域生態(tài)系統(tǒng)的重要性及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的差異性，具有極重要的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的區(qū)域，如水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性保護、調(diào)蓄洪水等區(qū)域則進行重點生態(tài)效益補償。

(2)林種、樹種。不同的林種、樹種具有不同的造林成本，其發(fā)揮的生態(tài)效益也不同。同一樹種，不同的林齡、林分質(zhì)量所發(fā)揮的生態(tài)效益也不同。因此，應(yīng)綜合考慮林種、樹種、林齡、林分質(zhì)量，科學(xué)地確定森林生態(tài)效益補償?shù)臉藴省?/p>

(3)造林方式。現(xiàn)階段我國的造林方式有封山育林、飛播造林、人工造林等。根據(jù)不同的造林方式，要綜合考慮其造林成本。

(4)地方經(jīng)濟發(fā)展水平。不同的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平具有差異性。制定森林生態(tài)效益補償標準應(yīng)結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，因地制宜，給出合理的補償標準。

4 森林生態(tài)補償?shù)氖袌龌緩?/p>

當(dāng)前，政府手段仍是我國森林生態(tài)效益補償?shù)闹饕胧５牵鷳B(tài)保護補償不能單靠政府補貼，要建立補償制度，健全補償途徑，完善補償網(wǎng)絡(luò)，確保林農(nóng)的經(jīng)濟利益，提高林農(nóng)的積極性。在這個制度下，應(yīng)加大拉動人們對森林生態(tài)效益需求，抓住公眾的支付意愿；加強對私人企業(yè)的激勵機制，采取積極鼓勵和優(yōu)惠的配套政策；加強同財政金融部門的聯(lián)系，尋求相關(guān)專家的幫助和技術(shù)支持；建立基金尋求國外非政府組織的捐贈機構(gòu)支持等方法，促使補償主體多元化，補償方式多樣化。特別是要借鑒國際上應(yīng)用的森林生態(tài)補償?shù)氖袌龌侄危瑏硗卣股稚鷳B(tài)補償?shù)娜谫Y渠道(見表4)。

5 “生態(tài)稅”制度的設(shè)想

森林生態(tài)效益是一種公益效益，屬于公共產(chǎn)品。森林生態(tài)效益補償問題，長遠來看，必須通過政府行為，設(shè)立“森林生態(tài)補償稅”，用以補償生產(chǎn)森林生態(tài)效益所耗費的成本，維持生態(tài)產(chǎn)品的再生產(chǎn)，以實現(xiàn)效益最大化。由于森林生態(tài)效益屬于公共產(chǎn)品，交易成本很高，采用向受益者直接收取補償費的實施成本較大，難以推行。如果采取征收生態(tài)稅的形式進行補償，實施成本較小。根據(jù)中國相關(guān)法規(guī)和國情，借鑒國外經(jīng)驗，對中國開征森林生態(tài)稅做如下設(shè)想：征收對象：凡在我國境內(nèi)受益于森林生態(tài)效益從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位和個人，都應(yīng)該按規(guī)定交納森林生態(tài)效益稅。征收范圍：有經(jīng)營收入的大中型水庫、大中型水力發(fā)電廠(站)、大中城市自來水廠(公司)、以森林景觀為依托的風(fēng)景旅游區(qū)的經(jīng)營單位和個人，以及內(nèi)河航運企業(yè)、淡水養(yǎng)殖、采集林區(qū)野生植物資源、林區(qū)附近的煤礦等單位和個人都應(yīng)按規(guī)定繳納森林生態(tài)效益稅。征收依據(jù)和稅率：征稅依據(jù)主要是受益范圍和數(shù)量。由于目前很難衡量受益范圍和數(shù)量，可采用森林生態(tài)效益的社會平均成本確定。

6 森林生態(tài)補償?shù)摹叭阶摺睉?zhàn)略

經(jīng)過共同的努力，到全面建成小康社會時，完成森林生態(tài)補償?shù)摹叭阶摺睉?zhàn)略，完成完備的森林生態(tài)效益補償制度。補償基金完善階段：近期階段，建立森林生態(tài)效益補償基金，逐步擴大補償?shù)囊?guī)模和范圍，建立一整套行之有效的森林生態(tài)建設(shè)管護制度。

補償基金與生態(tài)稅雙軌并行階段：在中長期階段，在運行森林生態(tài)效益補償基金機制的同時，盡快研制實施以稅收或稅收附加為主要形式的森林生態(tài)效益補償制度，并以法律或法規(guī)的形式將其固定下來。

生態(tài)稅獨立運行階段：長期階段，依靠政府撥款的補償基金已經(jīng)起到了初步形成森林生態(tài)效益補償機制的作用，也總結(jié)出了一整套切實可行的森林資源管理模式和補助資金管理機制，使森林生態(tài)資源管理逐步走向規(guī)范化、科學(xué)化，森林生態(tài)效益補償基金已經(jīng)完成了歷史使命，建立起生態(tài)稅機制。

(編輯：王興杰)

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Discussions on Several Issues of Forest Eco-compensation Mechanism

LI Wen-hua1，2 LI Shi-dong1 LI Fen2 LIU Mou-cheng1，3

(1.Insititute of Geographic Sciences and Natural Research，CAS，Beijing，100101，China；2.

School of Environment and Natural Resources，Renmin University of China，Beijing，100873，

China；3.Graduate University of Chinese Academy of Sciences，Beijing 100049，China)

Abstract China is a country with a vast territory and a large population but limited forest resources，which are mainly distributed in the economically less developed regions.Forest eco-compensation mechanisms hence have become a hot topic in the society.The article put forward the general framework of eco-compensation.The institutional framework of eco-compensation should be established among the multi-departments with different temporal and spatial scales.Based on reviewing the history of forest eco-compensation initiatives，the article makes clear the definition and scales and deeply discusses several key issues of forest eco-compensation.The main contents covered in this article are：1) Classification of forest eco-compensation.Ecological protective forest is classified for protection forest and special- use forest.Protection forest includes four types named water conservation forest，soil protection forest，sand control forest and riparian protection forest.And special-use forest includes ago-forest and nature reserve forest.2) Compensation standards of forest.On the basis of specialized forest eco-compensation，the standards of compensation need to be considered the following factors：direct expense of plantation，opportunity cost for forests protection and benefits of forest ecosystem services.3) Enlarging multiply financing channels for forest eco-compensation especially for market-based approaches.It is important to diversified the compensation channel via strengthening the initiatives of private enterprises，seeking the technique support of relative experts and establishing special fund donated by international NGOs.4) Establishing “ecological taxation”.The government need levy “Ecological Tax” to generate adequate and sustainable revenue for implementing the forest eco-compensation as the forest ecological services belonging to public goods.5) “Three-stage” strategy of forest eco-compensation.It includes three steps namely：improvement stage of current system，transitional stage and abolishing stage.

Key words forest；eco-compensation；mechanism；key issues