公交優(yōu)先應(yīng)該是普惠原則

深刻認(rèn)識客運(yùn)的本質(zhì)規(guī)律，應(yīng)該樹立“綜合客運(yùn)”的觀念，對一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的客運(yùn)市場實(shí)施有機(jī)統(tǒng)一的管理，才有可能全面落實(shí)“公交優(yōu)先”政策，讓經(jīng)營主體受益，讓公眾出行受益。

隨著國家《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》出臺，“公交優(yōu)先”成為社會(huì)熱議的話題，也成了各級政府施政的重要舉措。

然而，面對如火如荼的城市化進(jìn)程，由于歷史原因造成的旅客運(yùn)輸市場管理格局的分立，使得國內(nèi)在具體實(shí)施“公交優(yōu)先”時(shí)遇到不少政策層面的障礙，最為突出的就是“城鄉(xiāng)客運(yùn)”能夠參照“公交優(yōu)先”政策執(zhí)行。

首先需要正確認(rèn)識“公交”。從字面看，“公交”是“公共交通”的縮寫。“公共交通”的字面含義應(yīng)該就是以飛機(jī)、火車（軌道）、大中小型客車（巴士）、輪船為工具的公眾出行方式。然而歷史的習(xí)慣讓我們形成了“公交”等于“城市大巴、中巴或小巴客運(yùn)”的概念。

也是歷史的原因，我們把城市和農(nóng)村嚴(yán)格區(qū)分開來，由建設(shè)部門管理城市范圍內(nèi)的客運(yùn)市場，交通部門管理城市外地區(qū)的客運(yùn)市場，并由此形成了錯(cuò)綜復(fù)雜、規(guī)模龐大的部門式交通管理系統(tǒng)。

經(jīng)歷了近30年的改革開放，我國的城市化進(jìn)程發(fā)展迅速，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，“城鄉(xiāng)一體化”已是既成事實(shí)。在這種情況下，再固守城市范圍內(nèi)外的概念勢必嚴(yán)重制約客運(yùn)市場的健康發(fā)展。近10年來各地屢屢出現(xiàn)的巴士客運(yùn)業(yè)務(wù)之間的糾紛已經(jīng)明確證明了這一點(diǎn)。

從理論上講，我們應(yīng)該把“公交”理解為廣泛、統(tǒng)一的涉及各個(gè)區(qū)域的各種公眾出行方式。結(jié)合我國的實(shí)際情況，也為了便于操作“公交優(yōu)先”政策，把“公交”定位于城市區(qū)域范圍內(nèi)的軌道交通客運(yùn)、公共大中小巴士客運(yùn)卻是更合適的。在這里，城市區(qū)域范圍的界定至關(guān)重要。我們的建議是，順應(yīng)社會(huì)城市化發(fā)展要求，積極主動(dòng)、具有前瞻性的擴(kuò)大城市區(qū)域范圍，按照規(guī)劃確定現(xiàn)行的城市區(qū)域，并在此區(qū)域內(nèi)實(shí)施相關(guān)的社會(huì)發(fā)展政策，包括推行“公交優(yōu)先”。

其次要正確理解“優(yōu)先”。除了相關(guān)文件中提出的優(yōu)先方面以外，在具體的實(shí)施過程中，我們應(yīng)考慮將有關(guān)政策逐步實(shí)施到位，即在政策實(shí)施領(lǐng)域和實(shí)施的內(nèi)容要有“優(yōu)先順序”的安排。例如，在界定城市和郊區(qū)方面，我們的“公交優(yōu)先”可以落實(shí)在城市和近郊區(qū)，不應(yīng)該一步到位地推廣到所有地域，尤其是尚未納入城市規(guī)劃的遠(yuǎn)郊區(qū)。又如，在一個(gè)城市區(qū)域內(nèi)，該政策也不宜一次性地覆蓋到公交的所有組成部門。鑒于目前大中城市以公共大中小巴客運(yùn)為主體，我們有限的“公交優(yōu)惠”經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)先向這些業(yè)務(wù)傾斜實(shí)施，避免優(yōu)惠資源分散，起不到真正的效用。對于一股腦地?zé)o限擴(kuò)大“公交”范疇而廣而推之，只能使好的政策因沒有很好地平衡利益而中途夭折。

在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為“公交優(yōu)先”是一個(gè)普惠原則。為此，政府必須深刻認(rèn)識客運(yùn)的本質(zhì)規(guī)律，應(yīng)該樹立“綜合客運(yùn)”的觀念，對一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的客運(yùn)市場實(shí)施有機(jī)統(tǒng)一的管理，才有可能全面落實(shí)“公交優(yōu)先”政策，讓公交經(jīng)營主體受益，讓公眾出行受益。

我們欣喜地看到，在我國部分城市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對道路客運(yùn)（含城郊客運(yùn)）和城市公共大中小巴客運(yùn)的統(tǒng)一管理，這為有效推行“公交優(yōu)先”政策創(chuàng)造了有利條件。希望主管部門進(jìn)一步解放思想，對于城郊客運(yùn)按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，屬于城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的城郊客運(yùn)實(shí)施“公交優(yōu)先”政策，對于區(qū)域之外的還按照“道條”進(jìn)行管理。

總之，“公交優(yōu)先”不應(yīng)該被形而上地想當(dāng)然地推廣到所有區(qū)域和各種交通客運(yùn)領(lǐng)域，而是要有步驟地積極推進(jìn)。就現(xiàn)階段而言，在城市區(qū)域內(nèi)、在部分城郊客運(yùn)領(lǐng)域積極實(shí)施“公交優(yōu)先”政策是切實(shí)可行的。隨著政府管理職能改革、燃油稅改革的到位，相信真正意義上的“公交優(yōu)先”才能得到廣泛推廣。